1、长江流域分行政区入河污染物总量监督管理探析送阅稿解析长江流域分行政区入河污染物总量监督管理探析周少林，饶和平，张 兰（长江水利委员会 网络与信息中心）摘要：拥有洁净的水源是最基本的民生需求和权益。针对目前长江流域水质下降趋势及水污染保护主体责任边界不明等问题，提出了建立以行政区为管理单元的入河污染物总量监督管理模型。模型的设计理念为：遵循河流水体运动变化的自然法则；强化地方政府对社会行为的管理职能；从开展行政区入河污染物监测计量着手，客观真实地反映各行政区的入河污染物总量；以此为基础，实行分行政区入河污染物总量现状评价、减排目标制订及减排绩效考核。此举有利于落实各级行政区水资源保护责任制、树立
2、绿色发展政绩观，形成促进行政区治污减排的倒逼机制，确保长江水质明显改善，惠及流域居民生产生活，保障经济社会可持续发展。关键词：入河污染物；总量；监测计量；分行政区；长江流域中图法分类号：TV213.4 文献标志码：A近年来，长江流域水质呈整体下降趋势。面临不容乐观的水污染状况，改革与创新水资源管理方式，推进流域管理与区域管理相结合，建立以行政区为单元的监督评价体系及其管理系统，落实管理责任，控制入河排污总量，维护河湖水体洁净，已成为刻不容缓的重要任务。1 长江流域水污染现状长江水质下降的根本原因是入河污染量逐年增加，长江流域废污水排放量20世纪70年代末为95亿t/a，80年代末为150亿t/
3、a，90年代末超过200亿t/a，到2011年，已达342.1亿t/a，年递增速度约为3%【1】。目前，在沿江城市江段选择一个符合饮用水卫生标准的水源地日益困难。据统计，长江流域内因水质不达标造成的城镇饮水不安全人口为660万人，主要分布在四川、重庆、湖北、湖南、上海等省市；因水质不达标造成的农村饮水不安全人口达6800万人，占流域农村总人口的27%。水质性缺水已成为制约流域经济社会可持续发展和影响人民群众身体健康的重要因素。2 水污染主要原因分析水污染主要由不合理的生产与生活方式所致，其社会行为主体可分为用水户主体和行政主体两大类。城镇居民、企业、农业人口等可划归为用水户主体，既是水资源的利
4、用者，也分别是生活污水、工业废水和农业面源污染物的排放者。地方政府有推动地区经济发展的强烈意愿，同时担负着维护公共利益和用水安全的重大责任，在发展经济的过程中有效防治水污染，地方政府是无可推卸的主要管理责任主体。2.1 公民环保意识不强随着社会的进步与发展，人口的增长，城镇化水平的不断提高，长江流域居民生活用水量节节攀升，污水排放量也越来越大。据长江流域及西南诸河水资源公报，2001年流域生活污水排放量为82.2亿t，2011年为114.8亿t，10a增加30余亿t，增幅惊人。水环境持续恶化与公民环保意识不强有很大关系。居民作为个人用户，对水缺乏资源意识，重复利用率低，浪费严重，既加剧了水资源
5、供需矛盾，又加剧了生态破坏与水污染。只有公民整体环保意识增强，才能约束自身的用水行为，改变生活方式，有效减少生活污水，改善水环境。2.2 企业社会责任意识薄弱长江流域工业废水排放量2001年为138.3亿t，2011年为227.3亿t，10a增加近90亿t，水污染问题日趋严重，对此企业有着不可推卸的责任。排污收费是目前控制排污的主要经济手段，根据“排污者付费”原则，企业应当承担其所造成的环境损失及治理污染的费用，但目前的排污收费往往受地方保护影响并未真正体现污染治理的全成本，造成“违法成本低、守法成本高”的怪现象，直接导致某些企业超标排污，想方设法地逃避环境保护责任，将其污染行为造成的环境问题
6、转嫁给社会公众承担。强化企业的社会责任，不仅要求企业要有水环境保护意识，还要求有责任承担意识，自觉做到达标排放甚至零排放。2.3 农业面源污染加重农业是长江流域的用水大户，几乎占总用水量的一半以上。粗放型农业耕作模式造成农业退水和化肥、农药流失量大，加之畜禽养殖业快速发展，导致面源污染日趋加重。我国农民现阶段大多为分散自主经营，为了增产增收，大量使用化肥、农药，环保意识相对淡薄。而且，农民在水污染防治中客观上面临着资金或技术的困难，无法独立承担相应的水污染防治费用。农业又是水污染的直接受害者。根据2000年长江流域供水水质分析，地表水供水总量中不达标比例为8.2%，其中农业供水不合格比例为39
7、%。近年来，这种情况未见好转的趋势，部分地区使用污水灌溉，造成的农业损失高达数十亿元。2.4 各级政府缺乏绿色环保政绩观地方政府既担负着发展地方经济的责任，同时也担负着保护环境的责任。流域水污染问题与地区经济发展直接相关。造成水污染状况日益加剧的根本原因主要是一些地方片面追求经济增长，对水资源保护认识不足、重视不够、措施不力，尤其是地方保护主义影响最大。长期以来，我国的政绩考核体系以GDP为核心。不少地方将“发展是硬道理”简单理解为“GDP是硬道理”，只考虑短期的政绩、业绩，单纯追求一时一地的经济增长，而牺牲了长期潜在的环境利益和整体利益。2011年中央1号文件明确提出，各级地方政府对本行政区
8、域水资源管理和保护工作负总责。要从科学发展观出发来考核经济增长，树立绿色环保的政绩观。要把水环境保护目标责任制的实施情况以及当地水环境质量的好坏，纳入到各级政府领导干部的政绩考核中来，对于改变“把政绩留给自己，把污染留给社会，把治理留给下一任政府”的惟GDP 是图的政绩观，具有重要意义。3 现有对策措施及存在的不足自20世纪80年代以来，国家陆续出台或修订了水法、环境保护法、水污染防治法等涉水法律及相关条例、细则，为水污染防治奠定了法律基础，并成立了各级环境保护及水资源保护机构，为水污染防治提供了机构保障。水文、水质监测站网建设得到了逐步完善。3.1 现有防治体系的薄弱环节虽然长江流域已经具备
9、许多水污染防治的基本条件，但水污染状况仍没有得到根本好转，水污染防治体系还存在明显的薄弱环节，具体表现在以下几个方面【2】。（1）重河道断面水质监测而轻入河污染物总量监测。目前，人们比较关注水质监测结果，而对导致结果的量化过程及构成缺乏应有的关注。河道断面水质监测是对断面水质现状的监测，据此难以鉴别污染源和追究排放责任。长江流域水资源质量公报也是以水质评价为基础的，没有污染物排放总量的数据。（2）重点源控制而轻面源管理。现行的水污染控制制度和方法主要是针对点源污染设计的，监测手段也主要针对排污口布署。对于面源污染，人们普遍认为点多面广，难以量化，控制难度大。目前，面源污染还没有纳入总量控制计划
10、。如果水污染防治只注重控制点源污染，而忽视面源污染，流域水污染状况就不可能得到根本改善，也难以实现水资源保护目标。（3）重企业单体监测而轻行政区总体监督。现行的流域水污染防治监督管理制度侧重于企业投产后的排污管理，对企业建设前的污染风险论证重视不够，甚至忽视；重视对排污企业的具体监测，而缺乏对行政区水污染防治责任的总体监督评价。水污染防治法规定的流域水污染防治的各项监督管理制度，都是针对排污企业的，强调的是企业的防污治污责任。2011年中央1号文件明确提出，各级地方政府对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。水污染防治法虽然对地方政府责任做出了规定，但并未对政府及其负责人的考核目标和措施做出明
11、确规定，从而难以界定行政区水污染的责任边界。（4）重部门内分工管理而轻部门间的协同管理。流域水污染防治是一种“纵向分级负责，横向多头管理”的矩阵式管理模式。环保部门将主要污染物减排的约束性指标分解给各省，各省再逐级分解总量，直至落实到污染单位。水利部门的流域机构负责省界断面监测，省及地市水利机构负责县界断面监测，形成了相应的分工协作机制。目前，部门之间，特别是环保部门与水利部门之间，虽然在制度设计层面有相应的职责分工，但在实际运作方面管理职能交叉，缺乏有效协作。环保部门应专注陆域的污染治理与减排，合理布局治污工程与措施。水利部门需进一步发挥水资源管理的专业优势，科学核定水域纳污能力，及时提出限
12、制排污总量意见；同时，充分运用水文监测站网，对各行政区污染物入河总量实施监测，验证陆域的污染治理与减排效果。3.2 常用水污染控制措施分析（1）河流断面水质控制。在长江干流入海口及重要支流汇入口、重要湖库、工矿企业较为集中的河段以及需要重点保护的水域都设有水质重点监测断面。其监测结果能够反映所在水域的水质状况，但不能说明污染源及其污染量，难以界定水污染排放及管理责任主体。在行政区边界上下游设置水质断面，能在一定程度上区分污染源，有助于缓解因上下游区间污染物排放引起的矛盾。但这种控制措施以水质为评价标准，有可能出现上下游断面水质虽然未下降一个等级，但因入河污染物在区间累积，导致水质恶化的情况。此
13、外，这种控制模式还极易产生多米诺骨牌效应，一旦上游断面水质标准失守，下游所有断面的水质都可能失控，甚至出现水质更糟的情况。因此，单纯以水质作为评价标准，不能量化和分解各行政区的排污责任。（2）排污口达标排放控制。这种控制方式是以控制排污口排放物浓度为核心的水环境管理模式。达标排放控制的对象是排污企业，在实际执行中容易出现问题：在污染严重河段，即使单个企业达标排放，但整个水体继续恶化，以致区域水环境质量目标仍难以实现；在管理上存在漏洞，某些企业为规避法律，通过稀释污染物浓度实现达标排放，但是污染物排放入河总量并没有减少。（3）水功能区纳污能力控制。这是目前通用的控制措施，主要是根据水域纳污能力，
14、提出限制排污总量意见，将水资源的开发利用控制在水环境承载能力范围内，维护各功能区的正常功能【3】。核定水域纳污能力的前提是进行现状污染物入河量计算。计算方法有实测法、调查统计法和估算法。实测法主要针对排污口，由于面源污染没有纳入控制范围，因而污染物入河量数据不完整；调查统计法受主观及客观双重因素影响，数据可靠性差；估算法只能用于宏观分析层面，与水功能区难以建立对应关系，在减排控制管理中很难发挥作用。此外，以水功能区为单元核定纳污能力和限排总量的管理模式，污染物排放没有与行政区管理有效挂钩，还需要各行政区根据流域限制排污总量意见，确定本辖区污染物总量削减目标，并制定相应的控制实施计划，不仅操作繁
15、琐，而且难以界定行政区排污的责任边界。4 分行政区管理是破解水污染难题的关键4.1 总体思路对于当前的水污染防治问题，除了努力提高居民的公民意识和企业的社会责任意识外，破除各级地方政府单一的GDP政绩观，落实政府的社会管理责任，是解决当前水污染问题的关键。2012年国务院3号文件明确要求，“从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量。各级人民政府要把限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据”。要解决入河污染物控制问题，就必须“质”、“量”并重，“点”、“面”兼顾，建立以行政区为单元，以入河污染物总量为考核指标的监督评价体系，落实行政区水污染防治的管理责任，水利、环保部门有效协同，实
16、现管理目标多赢。（1）解决各行政区排污责任划分问题，促进行政区独立履行减排义务。分行政区对入河污染物总量进行监测计量，将基于浓度控制的水质达标控制转换为污染物总量控制，能更真实地反映污染物排入河湖的实际情况。以流域内不同行政区作为闭合的监测计量单元，可以有效屏蔽外部影响，量化各行政区的控污减排责任，更好地处理区域之间的矛盾，便于各行政区独立履行减排义务。（2）解决各行政区减排方案制定难的问题，有利于方案的制定与落实。采用分行政区入河污染物总量监测计量，能够有效解决不同区域入河污染物现状评价问题，包括污染物种类及其总量，有利于各行政区根据各种污染物实际的入河量，有针对性地制定减排方案，解决了减排
17、方案制定难的问题。（3）有利于制定与落实生态补偿政策。可以设想，以入河污染物总量作为水污染生态补偿的考核指标，以河流限制纳污总量作为目标，并引入“人口排污权均等”的理念，以各行政区在流域内的居住人口为依据，确定各行政区的入河排污权。如果某行政区污染物入河总量没有超出本区域的排污权，该行政区水环境保护可视为合格，可享受生态补偿待遇，污染排放愈少，享受的补偿愈多；如果入河排污量超出本区域的排污权，应按照超排量给予其他区域经济补偿，超排量愈大，付出的补偿愈多。（4）树立正确的政绩观和科学发展观。采用分行政区入河污染物总量监测计量体系，可以清晰地排列出流域内以行政区为单元的“污染排行榜”及“减排业绩排
18、行榜”，通过各行政区横向对比及本行政区不同时期的纵向对比，有助于各级政府掌握本辖区的控污情况，促使其切实承担起本行政区域内的水环境质量责任，把水环境保护目标责任制的实施情况以及当地水环境质量的好坏纳入到政府领导干部的政绩考核中来，引导各级政府人员树立绿色环保的政绩观。4.2 分行政区入河污染物总量监测计量模型分行政区入河污染物总量监测计量原理可以表述为：在流域范围内，以行政区（省、直辖市、自治区，或更小的行政区）为管理单元，流域边界和行政区边界迭加形成闭合圈，在跨界河流与行政区边界的交点处设立监测站点，跨界河流流入时与行政区边界的交点为入口，流出时与行政区边界的交点为出口，对所有的边界入口与出
19、口的水量水质实施同步监测，根据监测结果，计算各有关行政区污染物的流入与流出总量。即所有入口监测断面的污染物浓度与其径流量的乘积之和为该行政区污染物流入总量，所有出口监测断面的污染物浓度与其径流量的乘积之和为该行政区污染物流出总量，以流入总量为本底值，以流出总量为表现值，在同一时段内的表现值与本底值之差即为该行政区的污染物入河总量，或称之为该行政区污染物贡献值。考虑水体的自然降解作用及河床底质吸附作用影响，当某一行政区的表现值等于或小于本底值时，可以视为该行政区实现了污染物零排放。区域内水体的自然降解能力可视为该区域的天赋排污权。通过上述方法，可以解决流域内以行政区为单元的污染物入河总量监测与计
20、量问题，为评价行政区单元的总体排污行为提供依据，促进行政区水污染控制管理责任的落实。5 应用前景（1）可为行政区考核评价提供技术支撑。行政区边界上的污染物监测计量客观上形成了一一对应的“污水表”，可及时反映各行政区排放到河湖中的污染物总量。无论点源污染、面源污染还是流动源污染，只要是在同一行政区内产生并排入河流水体，都将记录在该行政区的污染物入河总量之中，而不会影响其他行政区的“污水表”读数变化，边界条件清晰，责任范围明确。省级区域责任落实之后，必将推动县级区域“污水表”的建立及责任落实。（2）有助于调控流域范围内水体纳污负荷。水量、污染物入河总量、流程和时长都是影响水质的重要因素。充分利用分
21、行政区入河污染物总量监测计量体系，并根据水质控制目标，可逐级修订全流域、省区及水功能区的水域纳污能力，制定水污染物减排计划，调整产业布局，从而使流域范围内的水体纳污负荷无论是在时间上还是空间上都能控制在一个合理的水平。（3）有利于推行流域层面的排污权交易及生态补偿。可靠和足够的有关流域及行政区特征的数据和污染源信息不仅是决定污染削减目标的基础，而且是保证排污权交易市场运作和预测交易结果的基础。采用分行政区入河污染物总量监测计量是真正意义上的实测，是点源污染和面源污染入河量之和，大量、连续和准确的分行政区入河污染物总量数据可为在流域内进行排污权交易打下坚实的信息基础。譬如，经济欠发达（或低排放）
22、地区可以转让排污权而获得生态补偿，发达（或高排放）地区可购入排污权而付出生态保护成本。（4）有利于维护流域经济社会可持续发展。对分行政区入河污染物总量进行控制，在某种意义上就是要限制某些产业在某一地区的无序发展，这对于产业结构和布局的调整有着十分重要的意义。开展分行政区入河污染物总量监测计量可使长江流域相关行政区各级政府明确水资源保护的方向和具体要求，促使地方政府按照总量控制指标认真研究本区域的产业布局，根据总量控制的思路与要求，充分利用产业政策、规划计划、项目决策等手段，进行产业结构和布局调整，使经济发展适应可持续发展的客观要求。采用分行政区入河污染物总量监测计量方法，可客观、定量地把握经济
23、、人口发展对水资源的影响，促进地方政府采取保护对策，促进水资源的可持续利用和社会经济与环境的协调发展。6 结 语本文基于分行政区入河污染物总量监督管理模式，在寻求治污减排与行政区管理相衔接的考核评价模式、促进流域管理与区域管理紧密结合、有效遏制水污染发展态势方面进行了探索，为贯彻落实2011年中央1号文件关于实行最严格水资源管理制度提供了切实可行的思路和方法。以行政区为单元，实行分行政区监测计量入河污染物总量，可解决以往监测分析中存在的问题，有利于地方政府加强本区域水污染排放控制管理。同时，该方法既考虑了污染物的浓度又考虑了径流量，既考虑了点源污染又考虑了面源污染，而且有效屏蔽了相邻区域及外部排放干扰，能够得出实际意义上的污染物入河总量监测结果，争议性小，认同性大。通过这种方法，可以为评价行政区单元的总体排污行为提供依据，促进行政区水污染控制管理责任的落实。参考文献：1 长江水利委员会.长江流域及西南诸河水资源公报M.武汉：长江出版社，2011.2 高琪.长江流域建立统一的功能区水质达标责任制以及行政区界上下游水体断面水质交接责任制研究J. 法制与社会，2008，（9）：195-196.3 GB/T 25173-2010，水域纳污能力计算规程S.注：该文已发表于人民长江2013年 第24期
