1、政府职能转变视角下的精准扶贫绩效提升机制建构政府职能转变视角下的精准扶贫绩效提升机制建构 摘要：在“十三五”精准脱贫的新形势下，将政府职能转变与精准扶贫绩效提升机制有效结合是解决精准扶贫工作实践问题的关键，需要深入研究。文章从政府职能转变的视角，分析了政府主导下精准扶贫的绩效困境，强调精准扶贫绩效提升与政府职能转变的契合性，在此基础上，从发挥好政府政策设计与执行监督功能、建立扶贫动态管理机制、增强扶贫绩效内生动力、构建扶贫绩效监督考核长效体系、激发扶贫绩效活力等方面提出了政府职能转变视角下精准扶贫绩效提升机制建构的途径。 关键词：政府职能；精准扶贫；绩效提升；机制建构 中图分类号：D630文献
2、标志码：A文章编号：1002-7408（2016）08-0017-05 一、政府主导的精准扶贫工作研究现状 自2013年11月习总书记第一次提出“精准扶贫”之后，历经两年半的时间，“精准扶贫”已经跨出探索阶段，正在逐步深化和拓展，以政府为主导的“精准扶贫”的作用已经显现。学者张琦从精准扶贫的效果入手，认为我国的精准扶贫已经取得初步成效，建档立卡制度顺利实施，精准识别程度大幅提升。除此之外，政府还调动基层干部进行驻村帮扶，强化帮扶项目与资金的精准率。1宁夏自治区同心县委书记马洪海从党建工作成效的角度指出国家扶贫开发与基层组织建设已经紧密结合起来，顶层设计在“精准扶贫”中已经发挥引领作用，基层组织
3、责任也在不断的落实之中，扶贫攻坚战役已经取得了初步胜利。2学者黄承伟等人认为，在十六大召开以来，国家扶贫治理体系在不断完善之中，为开展专项扶贫、行业扶贫、以及社会扶贫提供了巨大的机会与空间。“精准扶贫”在国家政策引导与国家上层建筑建设中拓宽了渠道、增加了资源、提升了水平。3在政府主导与群众自愿的工作原则下，贫困地区的设施得到改善，产业扶贫初具规模，贫困户故步自封的观念有所改变，实现了物资扶贫与精神扶贫的统一。4 与此同时，“精准扶贫”工作虽然已经开展近两年，但在扶贫开发过程中仍存在一些问题，国内学者在对政府主导的精准扶贫问题研究中主要涉及三个方面：一是扶贫对象精准识别困难；二是扶贫工作效率低，
4、偏离原发展轨道。三是贫困程度与扶贫绩效考核困难。从扶贫对象精准识别困难来说，学者陆汉文认为政府主导下的精准扶贫会增加贫困人口识别工作的难度。这主要是因为政府在开展贫困人口识别过程中会容易产生政府与贫困户的矛盾。贫困户的识别人员一般是基层官员，但由于政府与基层官员之间联系不紧密，对官员的政绩考核失效，贫困人口识别工作往往难以进行。5从扶贫工作偏离原发展轨道来说，黄妮在论精准扶贫中行政责任机制的构建中指出，在精准扶贫中，部分政府官员仍有“熟人圈子”观念，这使一些符合标准的贫困人口排除在帮扶体系之外。驻村帮扶的领导干部脱离政府责任考核，扶贫治理能力相对较弱，因而扶贫的实际成效无法落实。此外，过于形式
5、化的监督机制较为单一且缺乏可操作性，这样造成了在扶贫中政府的违规行为愈演愈烈，偏离了扶贫的原本发展轨道。6从贫困程度与扶贫绩效考核困难来说，唐丽霞对政府实施的政策做了详细研究，提出了政策实践过程中的精准扶贫机制中农户识别的技术困境以及当前的扶贫绩效考核困境。她提出贫困户的识别程度低主要有两个原因，一是贫困农户在逐级指标分配法下不能够被完全识别，二是贫困标准的不精确贫困户的贫困程度难以确认。在扶贫绩效方面，她认为当前扶贫绩效考核出现困难是因为政府的政绩诉求太明显，绩效考核越来越趋于形式化。7 相比于政府主导下的精准扶贫效果和问题研究，国内学者对于精准扶贫对策的研究篇幅较多。而主要对策集中在整合扶
6、贫资源、构建瞄准机制、善用扶贫资金等方面。邓维杰认为“两项制度衔接”政策之所以实施绩效不高，是因为没有构建瞄准机制，要做到真正的精准扶贫，就应该将可以界定的贫困户早日纳入扶贫体系，加强对贫困户的识别和管理，以便减少扶贫过程中对贫困户的排斥。8莫元圆以“2020年农村人口全部脱贫”为口号，提出了实现精准扶贫的路径。强调精准扶贫最重要的一点就是完善扶贫机制和创新扶贫管理制度，这需要政府整合扶贫资源，落实权责，调动社会资源，同时对使用资金进行统筹安排，实现政府主导下的精准扶贫机制。9国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会主任委员范小建在扶贫攻坚的中国式探索中提出，我们在目前的情境下需要创新扶贫模式。这
7、种扶贫模式需要我们加大投入以夯实基础，需要我们完善机制以标本兼职，需要我们贯彻落实“攻坚扶贫计划”，以党的领导为核心，建设中国特色的精准扶贫。10 从上述关于精准扶贫的研究进展来看，当前国内学术界有关政府主导下的精准扶贫研究成果日渐丰富和拓展。研究的内容主要集中在三个方面：政府主导的精准扶贫所产生的社会作用，政府主导下精准扶贫所出现的瞄准低效化、考核“形式化”、政府行为偏差等问题及相应的政策建议。但大都只是单纯提出精准绩效考核机制的缺失和监管不力这种精准扶贫的问题，从政府职能转变的视角对精准扶贫工作开展进行政策设计的研究成果较少。在笔者看来，学者们对我国政府在扶贫中承担的职能所存在的问题认识不
8、足，鲜有重视政府在扶贫领域的职能转变对于精准扶贫工作绩效提升的作用，或者说政府职能的缺陷和转变被学者们有意无意地忽视了。精准扶贫工作绩效提升的引导力和主导力都依赖于政府力量，政府职能转变在很大程度上会影响到精准扶贫绩效。因此，笔者认为，在未来“十三五”精准脱贫的新形势下，能否将政府职能转变与精准扶贫绩效提升机制有效结合，才是解决精准扶贫工作出现问题的关键点，这需要理论界进一步深入研究。 二、精准扶贫绩效困境亟需政府职能转变 （一）精准扶贫的绩效困境 1.扶贫部门职权过于集中。政府过度行政化的问题在扶贫工作开展之初就已经显现。现今的扶贫工作虽然扩大了行政管理体系，增加了社会参与程度，但是在一些工
9、作细处仍会体现扶贫部门职权集中以及过度行政化的弊端。由于扶贫部门职权过于集中而产生的比较典型的社会问题就是扶贫领域的贪腐。自扶贫工作开展以来，“扶贫资金”就成了一些人眼中的唐僧肉，克扣资金，优待亲友，接受贿赂等贪腐问题屡见不鲜。根据中纪委的最新统计，近几年来的贪腐案件中，涉及扶贫领域的大多发生在乡镇站所和农村基层组织。究其原因，监管不善是根本原因。在政府体系下监管不善势必会阻碍扶贫攻坚战的开展，影响扶贫的绩效。从另一个角度说，政府主导扶贫工作无疑是合理的，但是政府主导并不意味着政府需要事必躬亲。一些地方政府考量扶贫工作时，往往忽视贫困地区的差异性，忽视一些看似微小但至关重要的环节的作用。政府在
10、扶贫工作中也扮演着多重角色，上到战略与政策制定，下到确定贫困户具体情况，这就好像在做一件衣服，从设计到裁剪再到售货完全不需要其他辅助。这样的过度集权化往往会导致扶贫工作效率降低，资源分配难以顺畅，同时妨碍了社会力量参与扶贫的主动性和积极性，难以评估社会力量在扶贫中的成效。打个比方说，扶贫部门具有扶贫项目的委托权，如果扶贫部门将扶贫项目委托给生产部门实施，那么生产部门在进行扶贫的过程中往往会按照生产发展的套路去操作“精准扶贫”，这样不对口的委托会使工作效率下降，难以保障扶贫的精准性与科学性。扶贫工作需要自上而下的开展，同时也需要自下而上的审视，扶贫部门职权的过度集中不仅不利于扶贫工作成效的反馈，
11、也不利于决策之后评估工作的健康进行。2.扶贫动态管理机制尚未建立。当前我国扶贫工作开展的一个难点在于尚未建立完善的动态管理机制。这个动态管理机制应该包含扶贫对象识别与管理机制、驻村工作帮扶机制、针对地区的产业扶贫机制、资源整合机制。所谓动态管理即是指针对贫困地区贫困人口实况，开展与之相符的扶贫措施，实现帮助贫困人口脱贫的目标。 我国人口基数大，贫困人口较多且分布较分散，扶贫对象多为主观推测而来，对于扶贫的调研工作开展的不够深入，常常会出现扶贫对象无法准确识别的状况。与此同时，在已经确定了的扶贫对象的管理上，国家尚未建构一个普遍适用的分类管理体系，一些贫困对象在初期响应国家政策，跟随政府引导，但
12、是在后期由于政府没有跟进管理，进行有效的针对性扶持，重返贫困者不在少数。这使前期的扶贫投入成了一个形式化的过程，未起到真正的作用。就拿对于少数民族地区的精准扶贫来说，西南和西北边远地区人口分散，且人数相对于中东部地区较少，贫困密度大，在扶贫过程中要考虑地形气候等地理因素以及少数民族意愿和可接受度等人为因素。考虑的因素复杂，就需要深入的调查研究，也需要政府采用“因材施教”的方式对少数民族地区进行精准扶贫，这样“动态”才得以实现。 驻村帮扶机制的构建是以基层干部为驻村主体，对于贫困地区的贫困户进行“一对一”的帮扶。我国部分试点地区现在初步确立了驻村帮扶机制，但是其运行过程带有行政化色彩，不够灵活。
13、如，一些干部对待扶贫工作态度敷衍，趋于表面化、形式化。驻村干部多来自于不同的单位，与贫困地区生活脱轨，不了解农村贫困状况，不能够与贫困户打成一片，致使人际资源关系紧张，贫困户的热情难以调动。驻村干部的考核机制在这种情况下难以建立，激励制度形同虚设。 在扶贫过程中，扶贫项目无法交予市场承接，贫困地区与市场脱轨，市场的功用得不到有效发挥。以广西壮族自治区为例，贫困地区的核心特征是经济基础薄弱，石漠化地区贫困户比重大。而经过调研显示，因地制宜地实施产业扶贫是广西打赢精准扶贫攻坚战的关键步骤。因地制宜就是指要认真考查广西的地理因素，以广西特有的生态优势，承接产业项目，发展地方特色产业。但值得注意的是，
14、因地制宜地实施产业扶贫不仅需要政府各部门的支持与衔接，也需要在充分的市场竞争条件下引入人才与技术，这在目前来说都是不易实现的。由于针对地区的产业扶贫机制未能建立，地区扶贫的效果未能放大。 在“精准扶贫”中，扶贫资源分配不均衡也加剧了地区贫困程度的不协调。我国的扶贫片区较为广泛，如果不能够实时考核资源与贫困地区的匹配程度，就极容易导致资源使用在某一个贫困地区过剩，而在另一个贫困地区短缺的问题。迄今为止，我国仍有部分贫困地区连最为基本的公共设施都没有建立，其本身的基础条件也相对较差，这些地区不仅没有享受到扶贫资源，而且其贫困程度也拉低了整体扶贫的效果，不利于进行有效改革，也不利于扶贫工作整体绩效考
15、核评估。 3.扶贫对象的主体意识缺乏。在我国，农民是“精准扶贫”的主体对象，也是扶贫政策与措施的主要主体。但是开展扶贫工作以来，他们的“主体”身份并没有体现出来。文化水平偏低、党员干部稀少、传统伦理观念限制以及安于现状的心理状态等原因使农民的主体意识相对缺乏。在扶贫工作过程中，许多农民没有意识到国家政策的惠民性，一些农民甚至认为他们不是干部，就没有参与政治生活的权利，国家的大政方针他们不需要关注也不需要参与。贫困地区的农民往往以家族群体利益为导向，忽视集体利益与国家利益，一些人在长期贫困的生活状态下产生了对政府的不信任。农民自主脱贫的积极性不高，热情度消减。欲扶贫先扶志，现今对多个农村地区的调
16、研显示，多数农民只能看到自己的一亩三分地产量有没有变多，却没有重视自身在精准扶贫中的作用。他们大都不思考为什么国家要扶贫，只考虑国家给到实处的资金有多少，这些资金有没有用到自己身上。“精准扶贫”政策在扶贫对象主体意识缺乏的情况下融入贫困地区很难。国家识别的不少扶贫对象没有得到政策惠及，贫困情况没有得到相应改善，农民的民主决策、民主监督作用没有得到充分发挥，扶贫绩效考核的难度因此增加。 4.扶贫监督考核体系流于形式。目前，我国独立的扶贫项目评估机构已经在一些地区的多层级中设立，但是执行机构与项目评估机构数量不等，执行机构的缺乏阻碍了扶贫考核体系的建立。另外，我国的贫困地区差异性较大，贫困程度、扶
17、贫工作进行的程度，扶贫所采用的措施和方法大都不同，全面的科学的扶贫绩效评估制度尚未建立，造成了评估指标不明晰、扶贫下一阶段目标不明确的状况，扶贫项目实施的可持续性不强，扶贫考核机制成了表面化的“纸上谈兵”。从监督的层面上说，政府进行扶贫项目监督缺乏客观性，社会力量的积极性又难以调动，无法充当稳定的第三方监督组织，监督就出现了双重困难，不利于扶贫的绩效考核。回访机制作为扶贫考核体系中的重要环节，在监督考核的形式化中往往被忽视。如在四川部分山区扶贫开发项目预计实施周期为五到十年，这样的长周期需要连续的监督考核机制，并且需要建立有效的回访机制，以便发现项目运行中的新问题，为后续项目的进行提供阶段目标
18、。如果回访机制无法在项目中得到体现，那么五到十年的项目周期只会白白浪费人力物力。相关调研表明，在没有实际适用的监督考核体系的贫困地区中，返贫困率也会提升。只有让扶贫监督考核体系摆脱形式化，着眼于实际，讲“真”，讲“实”，才能有效促进精准扶贫的发展。 5.社会参与扶贫机制仍需完善。社会力量是扶贫攻坚战的重要“后备军”，但目前这个“后备军”的规模还不壮大。自创新扶贫开发社会参与机制实施方案颁布之后，精准扶贫工作面开始扩大。四川省和甘肃省率先进行调动社会力量，创新扶贫机制的探索。但是由于试点开发社会参与机制贫困地区较少，贫困地区的经济实力落后，且对于财政资金与资源的发放需求较大，社会力量即使调动，相
19、比于我国的总体社会力量来说显得微不足道。此外，我国的人口分布不均，东部人口密度高于西部，而贫困地区多集中在西部。这样也不易实现东西部的人员调动，社会力量的组织群体没有条件壮大。与此同时，我国的社会参与扶贫机制尚未建立，社会力量作为第三方支援组织无法站在前线，社会的资源难以调动，市场进入扶贫地区在社会力量重重受阻的情况下成为空谈。从目前的情况来看，社会参与扶贫的效率也不高，这主要是因为社会力量不属党政机关领导，缺乏核心领导人物带动，在开展扶贫救济的工作中有时像一只无头苍蝇，乱撞乱扶。社会力量参与扶贫在不能保证“质”与“量”情况下发挥的作用极为有限，甚至对“精准扶贫”绩效体系建设有害无利。（二）精
20、准扶贫的绩效与政府职能转变的契合 1.改革政府经济职能，提高扶贫资金使用效率。在政府行政化体系下，由于缺少监督制约机制，政府权力过于集中，市场干预力量不强，掌握扶贫资金的官员们容易受利益驱动，造成扶贫资金没有用到实处去。政府的行政管理方式过于死板，在很多环节过于强调形式，也会导致扶贫资金的重复使用，产生扶贫资金流失与浪费的情况。为了保障扶贫资金能够落实到贫困户中，提升扶贫资金的使用效率，需要政府发挥好作用，对原有的政府体系下的扶贫机制和扶贫资金管理体制进行自上而下的改革和自下而上的监督。只有护住扶贫资金，才能够为扶贫工作提供经济动力，才能够让“精准扶贫”有绩效可言。由此，政府经济职能的转变至关
21、重要。 2.发挥政府文化职能，为提高精准扶贫绩效提供精神动力。“精准扶贫”不仅要在物资上扶贫，也需要在精神上扶贫。当前我国贫困人口教育水平不高，对国家新政策缺乏充分认识，没有意识到身为公民的权利与义务，这在一定程度上阻碍了扶贫工作的开展。因此，政府的文化职能亟待发挥。政府需要制定贫困地区教育发展战略，改进贫困地区办学，优化教育结构。同时也应该引导文化事业的发展，推动社会主义核心价值观的传播，为党和政府工作积蓄力量。在人心稳定、群众支持的基础上，精准扶贫的效果将会更加显著。政府发挥文化职能为精准扶贫绩效提升提供正能量。 3.稳定政府社会职能，公正合理地分配社会资源。政府的社会职能中有一个很重要的
22、点，即调节社会分配和组织社会保障的职能。这个职能体现了政府对于社会资源的调节作用。政府需要运用各种手段来调节社会分配，缩小发展差距，提高社会整体福利水平。稳定政府的社会职能对于合理地分配扶贫资源，缩小贫困地区发展差距有很大意义。虽然做到一碗水端平是极不容易的，但是政府只需走稳走平，做到相对公正，就可以为扶贫工作开展营造一个良好的环境。如此，对于扶贫绩效的提升有很大助益。可以说，稳定政府社会职能，促进政府公正合理地分配社会资源，在精准扶贫的“棋盘”上是必下之棋。 三、政府职能转变视角下的精准扶贫绩效提升机制建构 针对我国当前政府体系下的扶贫绩效困境，以政府职能转变的视角完善精准扶贫绩效体系，确保
23、精准扶贫目标实现，需要建构科学、合理、有效的精准扶贫绩效体系。 （一）强化政府职能转变，发挥好政策设计与执行监督功能 通过深入“简政放权”的理念促进政府职能转变。“简政放权”仍是以政府为主导开展扶贫工作，政府承担的相关事务工作可以适当下移，但要有重点地发挥其职能。政府应该充分发挥其行政职能，做好顶层设计，配合拟定扶贫开发的相关法律法规、方针政策和规划，同时发挥督办检查职能，加大监督力度，在政策方针的辅助下提升精准扶贫绩效。在政策执行上，要做到省市县三级联动，因地施策，因户施策，精准执行国家政策要求。在三级联动的同时也要建设三级监督体系，即由省来监督市，由市来监督县，由社会组织和社会力量来监督“
24、省、市、县”这三级的工作，形成协同共进的监督格局。改变政府事无巨细、亲力亲为的局面，需要政府适当分权，如，将调研调查委托给从事社会科学研究的学者，减少党政干部下乡调研的比率，提升调研数据的准确性；将整合与分配扶贫资源分成多步骤进行，在政府与市场之间寻找平衡点，由政府稍作引导，市场自主调整资源；将政府的部分评估功能委托给社会组织，社会组织作为第三方评估，减轻政府的工作负担的同时也有助于加大评估的公正性，体现评估过程的民主性。政府“简政放权”，在科学的顶层设计基础上实现经济、监督等职能的转变，有利于精准扶贫增加其精准性，并且为建立科学的评估机制提供保障。 （二）注重扶贫资源与信息的有效整合，建立扶
25、贫动态管理机制 构建“动态管理机制”的一个核心关键词是“与时俱进，实事求是”。与时俱进就是要注重扶贫的实时性，及时性，实事求是就是将变化中的贫困状况与实际结合起来，让信息接收速度与扶贫工作相适应，从而达到资源的有效整合。笔者认为，建立扶贫动态管理机制还是要从前文中所提到的“扶贫对象识别与管理机制、驻村工作帮扶机制、针对地区的产业扶贫机制、资源整合机制”这四个子机制入手。从扶贫对象识别和管理的方式来说，扶贫部门可以采用信息化识别与管理，将贫困治理划分为三个阶段扶贫初始、贫困状况中期评估与扶贫收尾，然后将已经识别的贫困对象的基本数据在电脑上录入，对这些已经收集到的数据进行阶段性更新，对可测量的资料
26、进行精准分析，从而增进扶贫效果。从驻村工作帮扶机制来看，建构的关键点在于基层干部需要深入了解贫困地区状况，帮扶干部要做到这一点，需要将日常生活融入贫困对象中去，多与贫困地区的村官党员交流，将“驻村”当成“驻家”，同时基层干部要及时向上级反馈信息，保证信息的准确与畅通，减轻贫困地区的贫困动态波动程度。产业扶贫机制和资源整合机制则是动态管理机制的一个核心，二者相辅相成，资源整合机制有助于整合地区资源，瞄准资源需求，推动产业扶贫的发展，产业扶贫机制推动贫困地区的市场构建，有助于市场进入贫困地区后进行资源整合。扶贫的动态管理机制需要政府通过多渠道采集信息，将扶贫资源与信息高度整合，这样才能使资源得到有
27、效发挥。 （三）培育贫困主体的主动脱贫能力，增强扶贫绩效内生动力 目前，在很多地方，贫困对象的主体意识不强，自主脱贫的积极性不高，自主脱贫的能力尚不具备。要解决这个问题，应该先从培养贫困对象的主体意识着手。政府应在贫困地区加强民主宣传与政策教育，让广大贫困对象转变传统观念，接受新观念，发挥主动性，增强主体意识。扶贫工作在进行时应该遵循先“个别化”，再“普遍化”的原则，也就是说，扶贫工作从意愿强烈的贫困户开始，高效率帮助这些贫困户改善贫困状况，让先享受到“精准扶贫”成果的贫困户发挥“榜样”作用。如此一来，其他贫困户对于扶贫政策的支持力度会提升，自主脱贫的意愿增强。“授之以鱼，不如授之以渔”，在培养了贫困主体的自主脱贫意愿之后，针对贫困地区情况要适当引入人力与技术资源，以”TOT培训模式”（培训师对培训师的培训，是指专业培训师培训少部分学员，学员接收知识后成为培训师对其他学员进行再培训）对农民进行相应的知识与技术培训，激发贫困主体的自主脱贫能力，为政府工作节省事节，增强扶贫绩效内生动力。
