1、严重的大气污染已经开始在全国范围内蔓延，尤其是悬浮颗粒物污染，造成了空气质量恶化、酸雨、臭氧层破坏、温室效应等一系列后果，对公民的健康产生严重威胁，也对环境安全埋下了隐患，并深度影响了国民经济发展和社会稳定。2013年下半年，邢台市多次在全国空气质量排名中垫底。邢台市环保部门提供数据显示，数百个煤炭企业分布在市区及周边，其煤炭消耗量每年达到1000万吨，重污染企业围困的产业布局，在全国来说都是极为罕见的。严重的大气污染已经将邢台推到了全国污染城市的风口浪尖，当前迫切需要对邢台市大气污染问题进行全面、系统的剖析和研究，为相关部门的治理决策提供参考。环境科学在日益严重的环境污染背景下逐步发展，由原
2、来单一的学科衍生出一系列分支学科，如环境生物学、环境地理学、环境工程学和环境管理学等。其中，环境管理学是从环境保护实践中产生和发展起来的，是环境科学和管理科学交叉融通之后的结合体，环境管理学作为环境科学的重要分支学科，也被政府和学者共同视为环境保护的重要指导依据，为实际解决环境保护提供科学研究基础。基于环境科学、管理学和法学的基本理论，国外发达国家在减排技术、大气污染总量控制、污染立法等领域进行了一系列的探索，为遏制污染程度的恶化，各国实施了一系列严厉的措施。美国联邦政府提出并实施了大气污染总量控制制度、排污交易权制度、税收抵免制度等一系列治污措施。同时，大量学者投入到对大气污染问题的研究中，
3、并在制度制定、治理标准、管理政策等方面提出了很多有益的观点。然而，国内针对大气污染与治理，目前的理论研究力度并不能满足有效治理大气污染的需求，对政府治理政策的理论支撑有限。2001年，蒋文举和宁平在大气污染控制工程中重点介绍了大气污染与大气污染物的基础知识，以及大气污染控制的基础知识与技术。2010年，郭静、阮宜纶编着了大气污染控制工程第二版，在蒋文举等学者的基础上，结合当时的实际与理论背景，在大气污染治理的基本知识、原理与技术方面进行了一定的改善，并增加了清洁技术等新型治污技术。毋庸置疑，上述几位学者在大气污染及其治理的基本理论与原理方面的研究值得学习与借鉴，但对不同区域结合自身实际情况治理
4、大气污染的支撑力度还远远不够。在解决不同区域的实际大气污染问题时，政府面临着治理技术的开发与应用、治理措施的设定与实施、公众参与度等多方面问题，这对大气污染治理在多种实际难题方面的针对性研究提出了要求。综上所述，基于理论研究不足和现实需要，本文以邢台市为例进一步系统地研究城市大气污染的防治与管控，以期为政府有效治理大气污染提供合理建议，力求把中小城市的大气污染治理的理论与实践分析进一步引向深入。理论基础与文献综述理论基础大气污染治理研究的基础之一，便是能够科学衡量特定区域在一定时间阶段内的空气质量。为有效、准确衡量邢台历年来的市空气质量，本文借鉴了我国制定的空气质量划分标准以及环保部门和研究学
5、者广泛采用的空气质量评价指标。（一）空气质量标准与评价指标（1）国家大气环境质量考核标准国家大气环境质量考核标准明确了大气环境中的各种污染物在一定的时间和空间范围内的容许含量，该规定既是人类衡量空气质量的尺度，也是污染物是否可有效治理的依据。该考核标准中，将大气环境质量按照按人群和特定物体对空气质量的要求或耐受程度，划分为三个层次：一级是国家规定的自然保护区、风景游览区等特定区域的所适用空气质量标准；二级是城市居民区、商业交通居民混合区等和农村区域所适用的空气质量标准；三级是大气环境质量较低的城镇和工业区以及交通枢纽等区域使用的空气质量标准。我国的大气环境质量标准中，空气污染物主要指总悬浮微粒
6、（PM10、）、飘尘、SO2、NOX、CO和O3等种类。每一种空气污染物，都按照不同的时间点或时间段，如任意时间点浓度、日平均浓度，结合上述三级标准对污染物浓度取值范围的划分，分别规定了污染物的不同的浓度限值。（2）空气综合污染指数环境空气污染评价常常采用的一种指标为空气综合污染指数。下文主要运用API研究邢台市空气污染的年际变化特征，以及大气污染因子对邢台市空气质量的长期影响。从1997年6月开始中国各城市陆续披露的空气质量周报，所采用的主要评价指标便是空气综合污染指数。具体的评价标准由环境空气质量标准（GB3095-1996）规定，见表2-1.其计算方法如下：其中，Ci为第i项污染物的测量
7、浓度，Si为第i项污染物相应的环境标准限值；n是参与评价的空气污染物数目。污染物负荷系数，则是用于表示各类污染物实际浓度对特定区域的空气污染程度的贡献率，并根据贡献率取值将各类污染物划分为主要污染物和次要污染物。综合污染指数法选取SO2,NO2和PM10这3种污染物作为评价参数。此处的空气质量评价依据，采用国家1996年颁布的环境空气质量标准中适用于城市规划中居民区、名胜和各类农村等区域的空气质量标准，也即二级标准。（3）空气质量指数AQI空气质量指数（AirQualityIndex,简称AQI），是对一定时间段内特定空间的空气质量进行定量描述的无量纲指数。下文主要运用AQI研究邢台市大气污染
8、因子对邢台市空气质量的短期影响。AQI的计算基础是对空气质量标准中所规定的几种空气污染物的实际浓度，相应地，以单项污染物为计算基础的空气质量标准，叫做空气质量分指数（IndividualAirQualityIndex,简称IAQI）。空气质量指数的构建与测算，旨在反映特定区域在特定时间的空气质量状况，同时也对相应地区的空气污染治理提供一定依据。2012年上半年出台规定，将用空气质量指数（AQI）替代原有的空气污染指数（API）。空气质量指数按照所反映的空气污染程度，共分六级，一级是优等级，二级为良等级，三级是轻度污染水平，四级是中度污染水平，五级是重度污染水平，六级严重污染水平。国家环保部规定
9、AQI的计算方法为：等式中，代表污染物项目P的空气质量分指数，指是特定区间在特定时间中，P的实际浓度取值，是空气质量标准中与相近的浓度限值的区间高值，则是与相近的浓度限值的区间低值，是空气质量标准中与对应的空气质量分指数；是最后测算出的特定区间在特定时间内的空气质量分指数。空气质量指数AQI,为国家最近几年公布的空气质量指标，与之前的空气综合污染指数有着很大的区别。首先，计算标准方面，AOI的计量依据与空气综合污染指数并不相同，前者是2012年公布的新环境空气质量标准，后者是1996年公布的旧版空气质量标准。其次，AQI的计算体系中，空气污染物囊括6种，分别为SO2,NO2、PM10、O3和C
10、O;而空气综合污染指数的计算体系只包括三项污染物，为SO2,NO2和PM10.最后，在空气质量的分级准则方面，AQI相比空气综合污染指数而言更为严格（见表1-2）。因此，综合看来，由于AQI考虑了更多种类的空气污染物，并建立在更为严格空气质量划分等级，比空气综合污染指数更加合理、也更加具有参考作用。不得不提的是，AQI相对于空气综合污染指数的最重要的区别之一，便是AQI将（直径小于等于微米的颗粒物）的纳入测算范围。最新的空气质量标准在2012年出台，反映雾霾的主要污染物成分、造成光化学污染的臭氧被纳入到空气质量评价体系中，原来衡量空气质量情况的综合污染指数，变为空气质量指数AQI.另外，原来的
11、综合污染指数发布频次为一天一次，AQI的发布频次为一小时一次。（二）政府治理的相关理论对大气污染的政府治理进行研究，首先应明确政府在大气污染治理领域的治理责任、治理依据、常规治理措施等。大气污染治理是环境治理的一个重要分支，因此，本文在环境治理的系统性框架下对大气污染的政府治理展开研究。关于政府环境治理的相关理论主要有三种：环境法治理论、环境多中心治理理论和新型环境公民权理论。借鉴这些主要的环境治理理论，有助于对大气污染的政府治理在责任定位、法律法规建设、治理措施实施、公众参与等方面形成比较全面的理解，进而结合邢台市的大气污染治理实际，对该市政府治理措施存在的问题与改进的方法展开研究。（1）环
12、境法治理论环境法治理论也即运用法治理念治理环境问题，将环境保护、污染治理等纳入法治化建设。法治理论强调环境主权不仅在政府也在公众，环境责任从公众向政府有所转移，政府的所有环境行为都与公众一样受到环境法律制度的约束，政府并不是特例。并且，基于权利和义务对等的原则，政府的环境权利越大，其环境责任与义务越大，所以政府对污染治理承担责任并对治理效果负责是环境法治的必然要求。现代角度来看，法国是最早对环境污染进行防治的国家之一，从1917年开始，法国就开始制定单项污染防治的法律，随后出台了囊括各个环境治理方面的环境法法典。新中国在1979年颁布中华人民共和国环境保护法（试行），第一次确立政府、机构和公民
13、个体的环境权利和义务；1989年颁布环境保护法之后，中国环境法治建设进入新阶段。大气污染治理方面，我国1987年颁布了中华人民共和国大气污染防治法，并在1995年、2000年对其有过两次修订。（2）环境多中心治理理论环境多中心治理理论是”多中心理论”在环境治理领域的应用。”多中心理论”由IndianaUniversity政治理论与政策分析研究所的ElinorOstrom与VincentOstrom率先提出，广泛用于新政治经济学的多个公共选择与制度分析领域。环境作为公共资源，无疑有”搭便车”行为，很容易出现”公地悲剧”.同时，环境污染很容易扩散，治理污染仅靠一方政府努力很难达到效果。”多中心理论
14、”在解释公共环境管控治理难题时具有很强的解释力度。在环境治理中，所谓多中心，是指将治理的参与方扩大至政府、企业、民间公共服务组织、跨区域甚至跨国组织、公民个人等多方。因此，不难理解，环境多中心治理理论的核心便是发挥多方参与主体的自主作用，建立并发展多方位各层次的权利中心或服务机构，增加社会各方的参与度，调动多方资源，扩展治理的公共性，在各方相互合作、相互竞争与相互监督下使环境治理更加有效。（3）新型环境公民权理论新型环境公民权理论核心强调公民享有环境权，最初由人类环境宣言提出。公民拥有在健康、良好的环境中生存的权利，这一权利可称为公民的环境权，政府作为管理者有保障公民这一权利的义务，因此政府应
15、当对环境治理负责。这一理论的支持者认为环境权应当属于宪法性权利，应当像其他公民权利一样受到保护，并将该权利细分为环境使用权，环境保护人格权，环境相邻权等。随着经济条件和精神意识的提升，公民对生活环境的重视程度日益增强。环境是人类生存的基本物质条件，因此不难理解环境权也确实是与公民利益息息相关的权利。然而，如今全球性的环境污染已不止一次地危害到人类的健康，公民在健康良好的环境中生存的权利应受到重视并予以有效保障，而政府作为治理者，理应承担保障公民环境权实现的义务。国内外研究综述（一）国外研究综述国外对大气污染及其治理的研究，整体上可分为空气质量指标构建与改进、空气质量分析与评估，和大气污染的政府
16、治理三大方面。（1）在空气质量指标构建与改进这一研究领域，比较典型的由Bezuglaya等人在1993年在先前学者空气污染指数体系的基础上，加入苯并芘、苯酚、甲醛和金属元素等成分对其进行提升，最终根据研究结果为提高空气污染过滤器性能而提供途径。NehaKhanna等人在2000年基于大气污染对人体健康的危害角度开发了一套空气污染指数体系，并与USA环保局相应的指数进行比较，认为其更加有效地测评了空气污染的程度及其对人体健康的危害程度。同样出于评估空气污染对人体健康影响的目的，Fabio等人在2004年综合意大利某一城市不同监测点手机的污染数据，构建了一个综合了更多种类的污染物的新空气污染指数（
17、PI），该指数较好地改突破了原指标体系的局限，为相关部门管控大气污染提供新的依据。Eugene等人在2007年分析了大气污染程度与短期暴露在PM10,SO2,O3,NOX和CO这些大气污染物中的人群死亡风险水平的关系，建立了新的空气污染指数体系，假定指数值的等级与人群死亡风险由于大气污染而增加的幅度二者之间具有线性关系，结果表明该指数体系与所实验地区的死亡可能性相一致。Mohammad等人则在2011年，引入常规空气污染物之外的苯、甲苯、乙苯、二甲苯等其他空气污染物，构建了新型空气污染指数（FAQI），该指数对2008-2009年Tehran大气污染的评估结果更加精确，据此对空气污染指数提出了
18、改善建议。Andreas等人在2013年通过构建多指标多因素模型建立了新的空气污染指数体系，对一百多个国家二十年间的空气污染程度进行排名，发现一系列社会经济因素如能源效率和工业生产等对空气污染具有明显的影响力。本文在一定程度上借鉴了Andreas分析社会经济因素对大气污染的影响的方法。（2）在空气质量分析这一研究领域，比较典型的有2008年Helmut等人运用长期空气质量指数（Long-termAirQualityIndex,简称LAQx）探讨德国西南部城市和农村地区的大气污染变化特征，认为城市和农村的差异是由于两个不同区域的污染物排放量不同而导致。在空气质量评估这一研究领域，比较有影响力的为
19、2013年Dimitriou等人评估空气质量对人体健康的影响的研究，该文运用SO2,CO,NO2,O3和PM10的浓度构建了两种不同的空气质量指标，评估八个欧盟国家的大气污染状况，认为其中多数国家的空气污染物中，NO2和PM10的中度污染天数百分比在（32%,37%）之间，而综合考虑O2,CO,NO2,O3和PM10这五种污染物对人体健康的不良影响，可增加死亡率的中等风险天数占比在（50%,75%）之间，高风险天数占比则在（30%,35%）之间。基于污染物对死亡率的影响程度和波动程度，五类污染物中NO2和O3加大了死亡率的波幅幅度，CO和SO2对死亡率提升的作用较低，PM10对死亡率的影响在八
20、个国家都比较平稳，意味着其在八国形成了稳定的、一致的空气污染源。邢台市大气污染源中SO2,CO,NO2,O3和PM10也占据了主要部分，借鉴Dimitriou的思路，本文采取涵盖上述污染物的AQI指数对邢台市大气污染的短期特征进行分析。（3）在大气污染政府治理这一研究领域，国外文献主要研究环境保护立法、治理方多元化以及治理措施评估等三方面问题。最早的研究为澳大利亚学者展开的人对自然责任的一系列研究，提出保护自然环境的必要性，以及政府对环境保护的重大责任。在同一个时间段，来自美国的HansJonas在责任原理一书中也强调了政府履行环境保护责任的必要性。随着世界经济的不断发展，三污排放不断严重，大
21、气污染灾害频发，大气污染治理不仅在学术界得到重点关注，政府也开始加大环境治理力度，而治理措施首先体现在各种环境保护立法方面，规定环境保护责任的履行者和行政执法依据等，如学者在1952年提出政府应建立法律并成立独立于政府施政力量的专业性独立机构，对本区域的大气污染源进行减排治理和违法后的惩罚性治理。在意识到大气污染具有扩散性，仅仅政府立法还不能够有效治理大气污染，学者开始提出治理参与方多元化、措施多样化的理论。学者在1953年向政府提出10项大气污染治理建议，包括从法律、行政方面减少污染排放，从经济手段激励方面鼓励环保设备、低能耗设备的使用，增加治理参与方如专家、市民，定时监督大气污染治理效果并
22、根据反馈调整治理措施，公开大气污染状况以及治污进程，对公众进行治污教育并引导其参与污染治理。等人在1962年提出对大气环境污染进行跨区域联合治理，并且强调在立法之外也要采取辅助性政策如绿化措施。政府治理政策评估方面，1972年StephenWiel提出了政府治理政策的评估流程，不止于静态讨论政府现有的治理措施，同时结合政府治理措施的改进方向。21世纪之后，世界对大气污染的治理更加重视，如21世纪初英国发布能源白皮书表明大气污染治理的决心，德国政府于2004年实行可再生能源法，之后美国总统奥巴马在全球环境高峰会上发表关于美国政府环境保护责任与措施的讲话等。（二）国内研究综述与国外研究类似，国内对
23、大气污染治理的研究也可分为大气污染的特征及其影响因素研究，空气质量评估与预测和大气污染治理等方面。（1）对大气污染特征的研究主要体现为研究大气污染在时间和空间两个维度的变化规律。时间维度多数以年、季、月为周期，如唐燕秋等人于2005运用空气污染指数（API）对重庆市的大气污染特征进行研究，发现重庆市的大气污染在春、冬两季较严重，大气污染程度由春季到夏季呈现下降趋势，由秋季到冬季呈现上升趋势。很多学者对我国其他城市大气污染季节特征的研究，也基本与唐燕秋的研究结论基本一致，如李向阳等人在2011年对中国北方典型城市的大气污染季节特征的研究，发现典型北方城市在冬季的污染最严重，以及金永民在2007年
24、对抚顺市的研究结论也有相似之处。也有少数学者对大气污染的周循环特征进行研究，如侯灵等人在2012年以周为周期研究北京地区的大气污染程度的变动特征，发现在周日北京的大气污染程度最低，在周三大气污染程度最高。大气污染程度的空间特征方面，研究最多的为某一城市或某一地区的大气污染程度的区域分布，其次是更大尺度的空间范围的大气污染分布特征研究，如东南海地区、西北地区等。郑美秀等在2010年对厦门大气污染特征与地面气象要素的联动分析研究中，研究结果表明二者的相关性具有地区差异，多数地区的气象因素如风速、气温等与空气质量的高低呈现正相关，而东南部地区的风速与空气质量呈现负相关。王斌等人在2008年将沿海城市
25、分为北部、南部和东南部三个区域，对区域大气污染特征进行分析，认为不同区域的主要大气污染影响因子存在显着差异。李小飞等在2012年对中国空气污染指数的区域变化特征进行分析，结果显示相对湿度在太原和兰州两个城市与大气污染程度呈不显着的负相关性，在哈尔滨和呼和浩特与大气污染程度在统计意义上不相关，在乌鲁木齐市呈现正相关关系。（2）在对大气污染影响因子的研究方面，主要包括对大气因素、地理因素和社会经济因素等方面对大气污染的影响，比较典型的有章志芹等人在2007年对无锡市的研究，该文以周为周期对无锡市的大气污染特征进行分析，发现无锡市大气污染程度的周期性变动明显受日供电量的影响，气象因素也是大气污染程度
26、周期变动的原因之一，并与大气污染程度的周期性变动相互影响。李向阳等人发现，我国北方城市的大气污染特征为，PM1是北方城市的第一污染物，并且春季大气污染的加重主要表现为PM1的显着上升。侯灵等人研究北京地区的大气污染程度的变动特征，发现地区周降雨频次与大气污染程度的波动呈现反位相分布。王斌等人发现中国沿海城市北部的大气污染主要影响因子为典型的社会经济因素-采暖期燃煤，同时，沙城天气这一气象因素也是增加该区域大气污染程度的重要原因；东南区域的大气污染因子主要为气象因素，包括降雨和季风两个方面，南部大气污染因子也主要为气象因素，包括海洋性气候的降水和风力。李文杰等人在2012年对北京、天津、石家庄的
27、大气污染特征的研究表明，沙尘天气是北京春季大气污染程度上升的主要因素，燃煤采暖是石家庄和天津在冬季污染程度严重的主要诱因；另外，在以季节为周期的研究框架下，温、气压、水汽压和风速以及其他气象因素对京津石三市的大气污染变动规律有不同程度的相关性。（3）在对大气污染的政府治理方面，国内学者的研究力度大体上呈现上升趋势。这与我国的国情密切相关，过去的三十多年内，我国的经济发展是建立在粗放的先发展后治理的经济发展模式之上。1979年，郑光磊将城市建设规划与大气污染治理相结合，认为城市建设必须科学合理，最大限度地降低排污量并有效治污，保障空气质量。1996年马小明首先提出了区域排放当量这一衡量区域大气污
28、染物排放量的概念，并结合区域治理理论提出大气污染物总量控制方法。2001年，赵建林提出通过建设绿色工程来治理大气污染，认为科学合理设计绿色工程，可以实现更广面积、更低成本、更长时期的大气污染治理效果。2012年，袁丽欣认为政府治理措施的有效性可以通过更为准确的大气环境监测系统提供的实时数据和预测数据予以提高。另外，也有学者基于博弈论角度对政府与私人主体在公共环境治理方面行为进行研究，或者基于立法的角度展开行为约束的有效性研究，基本涵盖了大气污染的政府治理政策制定、政策发展沿革和发展动态以及政府立法等方面。然而，不得不指出的是，学者对于大气污染治理的研究，也有很多是先对大气污染的现状及成因进行分
29、析，然后提出一定的政策建议，研究结论一般认为，治理大气污染的本质措施、长期措施是经济发展方式的转变，具体表现为政府职能的转变，能源利用的有效性增加，污染物排放的减少，以及人们环保理念的提升等方面。另一方面，政府大气污染治理的短期措施方面，迫在眉睫的是基于政府的治理责任角度，在大气污染立法与大气污染技术之外，探究一个系统的理论框架。（4）大气污染特征与治理的研究方法方面，主要包括时间序列分析和小波变换分析两类方法。至于二者的实际切合性，还处于待验证阶段。柴微涛等人在2007年运用空气污染指数（API）为指标反应空气污染程度，对成都市五年间的时间序列数据建立ARMA模型进行特征分析，发现成都在夏季
30、的大气污染程度最低，对模型结果检验后该文认为此时间序列分析方法是有效可行的。运用时间序列分析方法的还有普映娟等人（2010），该文的模型结果认为保山城区的大气污染具有季节周期特征。小波变换分析方法方面，典型的研究如王海鹏等人在2011年对兰州市大气污染特征的研究，模型结果为兰州市大气污染程度变动主周期为300天左右，完成”高低高”的一次完整波动，并且十年内大气污染程度呈现降低的趋势；大气污染程度变动次周期为100天左右；大气污染程度变化的转折点处于春分和秋分左右；文章最后结合实际情况对模型结果进行检验，认为小波分析法对研究大气污染的变化规律十分有效。运用该方法的还有孙高敏等人在2012对重庆市
31、大气污染变动特性的研究，结果同样表明小波分析方法有效。基于以上的文献分析，不难看出，对大气污染治理中地方政府治理的责任研究，与空气质量指标构建与改进、空气质量分析与评估这两方面相比较少。而对邢台市而言，这三方面的研究都比较缺乏。因此，本文基于政府治理角度，对邢台市大气污染的状况、影响因素（包括气象因素和社会经济因素）以及治理问题与改进措施进行系统性分析，以期为地方政府大气污染的治理提供合理建议。研究目的与意义研究目的邢台市的经济发展严重依赖矿产资源，支柱产业如冶金、煤炭、建材产业等的发展使得环境恶化日趋严重，易扩散难治理的大气污染尤其不容忽视。有效治理大气污染，既是邢台市公众在经济水平提高后对生活质量关注度提高的必然要求，也是政府推动邢台
