1、绩效拨款 中图分类号：F171.2 文献标识码：A 文章编号：1007-7685（2009）12-0115-04 充分竞争是美国经济社会发展的一个重要特征。美国各级各类学校同样受市场机制影响，通过激烈的市场竞争，获得教育资源以提高教育质量。同样，市场调节作用也为美国联邦政府所重视，通过市场机制来引导学校获得办学资金、争取生源、改善办学环境、促进人才流动。利用市场机制来改革美国教育越来越为联邦政府所倚重。作为发达的市场经济国家，美国依靠其教育管理市场化改革，在自然科学领域和社会科学领域均取得了举世瞩目的成果，并以此保证了其科技的国际领先地位。而作为发展中国家的中国，发展教育是实现“自主创新”战略
2、的保证。因此，研究美国教育管理的市场化改革，对我国教育事业的发展有重要的借鉴意义。一 亚当?斯密在人的逐利性中找到了市场公理：经济活动的主体可抽象为“经济人”，亦可称为“理性人”。其涵义有三：（1）人是自利的，每个人从利己出发而达到利他，或从利他出发达到利己，自利人不意味着自私。理性人因为利己行为而参与经济活动，人的自利性是经济发展的动力并有效维持经济秩序。自利与理性成为古典经济学派经济分析的基础。（2）人有最大化的取向，经济行为者会在利己之心驱动下追求利益最大化。（3）最大化行为有助于社会总福利的增长，经济人理性的结果产生于对秩序和一致性的需要，社会成功运作无需契约、法律、秩序来规范人的行为
3、。经济理性能促进社会福利增长，其假设条件为：第一，竞争的完全性，即在绝对自由的条件下竞争。第二，市场是静态可预测的，其约束条件只有工资和资本，其他信息完全对称。第三，理性对任何选定行为可能的变化作出正确的评价，作出最有利的选择。第四，理性人利益最大化的诉求，即选择预期会导致其效用最大化的行为。“在两种可供选择的方法中，博弈者将选择能产生较合乎自己偏好结果的方法，或用效用函数的术语来说，他将使自己的预期效用最大化。” 那么，能不能把市场与竞争的原则引入学校教育领域，新自由主义学派学者回答是肯定的。著名新自由主义理论学者哈耶克认为，“正是那种高度集权化的且由政府支配的教育制度，将控制人们心智的巨大
4、权力置于权力机构的掌握之中，这种境况当然会使人们不敢贸然地接受这种制度”。“对于知识传播来说，竞争乃是最强有力的工具之一，而且竞争这种工具通常也是向那些并不拥有知识的人表明知识的价值。”芝加哥经济学派学者弗里德曼对政府垄断公立学校教育的质量和效益提出了尖锐的批评，“在学费低的官办学校，学生是二等顾客。上课考试和取得毕业分数并不是他们来上学的主要理由，而是他们为获得其他好处所必须付出的代价。由此带来的一个结果是退学率很高。另一个结果是，课堂上的气氛往往使人感到压抑，而不能激发学生的热情”。弗里德曼从市场经济的角度来考察公立学校，并于1955年首次提出教育券理论，力图解决教育的质量和效益问题。上世
5、纪80年代，美国公众、商界人士、教育专家、政府官员对美国教育提出了诸多批评，尽管观点纷纭，但主要的批评意见集中于两点：一是公立学校不能帮助学生在普通学业上，尤其是数学、科学、外语等关键科目上达到优异水平，从而不能满足国家的需要，无力适应未来的高科技发展和国际竞争。二是美国孩子在学校里所学知识积累不足，与其他发达国家甚至发展中国家的学生相比，存在明显差距，但更重要的是，美国学生没有学会学习。伴随着对美国教育的批评，“美国历史上最深刻的教育改革浪潮随之而来”。各州陆续出台更严格的学习标准，以期提高学生学业水平和教师认证标准。部分州还采取了一些大胆的改革措施，如“职业进阶”（career ladde
6、rs）、“绩效工资”（merit pay）、“磁石学校”（magnet schools）、“校本管理”（school-based management）等。在教育界人士和其他参与教育改革的人看来，这些措施将成为美国公立学校改良的崭新蓝图，因为这些措施发扬了美国的民主，实现了教育民主的理想。但斯坦福大学胡佛政治学院的约翰?E?丘伯和泰力?M?默利用比较制度分析理论，对美国教育制度进行了实证分析，却得出截然相反的结论。他们把教育组织结构的效率与外部制度环境联系起来推演出，一种组织的功能是否有效，一方而取决于组织内部构建是否合理健全，另一方面取决于该组织所处的制度环境。在某种意义上，教育组织所处制度
7、环境决定着教育改革的成败，“目前采取的改革措施却注定会失败，因为这些改革并没有触及如毕业要求（graduation re-quirement）、教师认证（teacher certification）或其他一些学校及人事结构等深层次的教育问题，实际上问题的关键在于试图解除困境的那些制度自身直接民主控制下的制度（the institu-tions of direct democratic control）”“现行的体制本身并不能治疗其内在痼疾，因为解决这些问题必须依赖对体制进行改革”。显然，丘伯与默将美国教育的失败归因于其民主制度自身。为此，他们提出了学校的建立基础和基本原则：市场资源配置方式和管
8、理方式才是有效率的体制选择，是可供选择的另外一种学校运营方式，应在新的市场制度基础上建立全新的公共教育体系，即“以学校自主权和家长学生选择权，而不是以直接的民主管理为中心的体系”，加强学校自制并打破科层制的束缚，主要依赖市场和家长选择，政府各级行政机构只对其施以间接调控。自此，依靠市场竞争原则来改造美国的公立学校、建立新的教育行政体系、提高政府教育投资效益一直伴随着美国国家教育政策的制订和实施。在各阶段的教育政策中，作为强化政策的手段，联邦政府在教育中不断引入市场机制，希望用竞争为教育注入活力。上世纪50年代美国政府将科研合同拨款引入教育政策实施过程，80年代后又依靠教育券、绩效拨款、特许学校
9、等市场本位的工具性政策进行一系列的教育改革。二 为促进美国教育管理制度市场化改革，美国联邦政府不仅在法律上确保政府科研经费的支 出，同时以项目及经费供给者的身份直接参与教育科研的市场交易。美国联邦政府这种对高等教育进行的间接宏观调控，不仅实现了院校的优胜劣汰，而且极大地促进及保证了优秀院校科研的高速发展。其中，最重要的措施是科研合同拨款，该项制度的实施始于海奇农业试验法。联邦政府每年为各州依莫里尔法案成立的农工学院资助1500美元，要求各农工学院必须建立农业实验站，进行与农业生产相结合的科学研究活动。1906年的亚当斯法案规定给每个实验站拨款5 000美元，以后逐年增加2 000美元，直至15
10、 000美元，以支持农业科学方面具有创建性的研究。这些规定了具体权利和义务关系、具有合同性质的法案取得了三方面效果：就国家而言，促进了国家农业生产技术的提高，增加了国家的农业收入；就学校而言，获得了办学经费资助，促进了学校的科学研究，扩大了农业科学的教育规模；就科学技术而言，创立或拓宽了农业工程学、农业技术学、农艺学、畜牧学、养禽学、动物营养学、植物病理学、昆虫学、森林学、园艺学、细菌学、植物营养学等众多农业科学领域的研究和技术开发。但海奇法和亚当斯法所取得的最重要成就是为以后大范围的基础研究合同拨款提供了成功案例。美国科研合同拨款资助大学基础研究始于第二次世界大战期间，如何最有效地组织科学研
11、究和军用技术开发以服务于国防和支援盟国是当时美国面临的重要问题。时任卡内基研究院院长的布什提出了组织自由科学家在非政府机构的大学和实验室从事必要的科学研究，政府的研发经费应以科研合同的方式提供并由专家评审项目，鼓励平等竞争，由最具研究实力的学者主持研究工作。这一最具创意的建议，为联邦政府和大学在科学研究方面建立合作关系及美国现代科研体制的形成产生了极为深远的影响。东西方两大军事集团长达40余年的冷战和军备竞赛，尤其是1949年前苏联原子武器试验成功及1957年的卫星上天，促使联邦政府更加重视大学的基础研究和新技术的开发。此时，科学不但是国家安全问题，更是国家生存问题。1940年联邦政府研发支出
12、仅7 400万美元，美国参战后研发经费每年平均高达15亿美元，到1960年飚升到80亿美元，1965年进一步上升到150亿美元。联邦政府的研发经费大约10用于大学，占联邦基础研究经费的一半。以哈佛大学为例，战前联邦政府资助哈佛大学的科研经费很少，哈佛战后却已有28个联邦科研合同项目，年科研经费达430万美元，占哈佛大学年度经费的21，19691970年，哈佛从联邦政府获得了6 100万美元的合同经费，占哈佛大学年度经费的30。政府的科研合同和科研项目推动了大学科学研究的开展。美国以合同拨款的方式资助大学基础研究成为联邦政府的一项永久政策。政府以合同拨款为经济杠杆，辅以联邦政策和法律判决等手段，
13、为美国获得了巨大的战略效益。首先，合同拨款确保了大学的独立和尊严。有了合同，大学及大学教授可依据其个人意愿做出科研行为选择，从而保障了合同自由，也使美国大学坚守了大学独立于宗教、政党与国家的信条。自由和独立就是大学的尊严。其次，大学获得了较为充裕的科学研究经费，为大学的研究生教育发展、实验室建设乃至美国研究型大学的产生和问鼎世界一流水平做出了切实贡献。最后，基础科学研究的合同拨款制度最为成功之处就是把大学丰富的智力资源纳入到国家发展战略，为国家发展提供了强大的智力支持。三 教育凭证（教育券）是政府发给家长的带有一定数额现金的证券，作为专门帮助家长及其子女自由选择学校的费用。由于美国现行教育体制
14、把城市里的穷人和郊区富人截然分开，教育中的优势群体和弱势群体的差距拉大，这种恶性循环大有愈演愈烈之势。教育凭证则能使穷人的孩子到优质学校甚至是教会学校读书，从而实现教育权利的平等。最早实施教育凭证计划的是林登?约翰逊总统，他对教育的立场非常坚定，并认为教育是解决贫困问题的出路。在解释其施政纲领时他曾说道，要用教育来消除贫困，要使人们以后都不再谈论分配不公，人们要通过教育从贫困中解脱出来。约翰逊总统不但在任期内制定了经济机会法、初等和中等教育法、高等教育法等旨在促进教育公平的法律，而且公开支持教育凭证，并制定了一项教育券实施计划。但由于教育券涉及美国现行教育体制，关乎若干利益集团和宪法等方面的问
15、题，该计划没有得到实施。尼克松总统时期，在新罕布什尔进行了一项教育自由市场教育券计划试验，还公布了一项公开资助教会学校的教育券计划。里根就任后积极推进教育凭证立法，虽然没有成功，但对后续美国教育改革产生很大影响。1990年，威斯康星州密尔沃基市正式实施教育券政策。1995年，俄亥俄州立法机构批准了克利夫兰市教育券项目。1999年，佛罗里达州批准了全美第一个全州性教育券实施计划。上世纪90年代后，美国制定的所有教育政策和法规中都涉及教育选择权问题，明确鼓励家长对教育的参与和选择，尤其小布什的不让一个孩子掉队计划明确提出“教育部长将为扩大家长选择的革新尝试及有关择校效果的研究提供专项资助”。“政府
16、（管理部门）寻求增加家长们的选择权和影响力。在掌握信息的情况下，家长是教育责任制的最重要的力量，在选择权的帮助下，家长能保证其子女尽可能得到最好最有效的教育。”而小布什总统本人视教育券制度为推进教育改革实现教育公平的有效途径。2003年7月，布什总统视察首都华盛顿一所特许学校时称，联邦政府将设立总额为7 500万美元的国家“择校奖励基金”，用于资助首都华盛顿和其他城市实施私立学校教育券计划，允许家长通过此项教育券计划将子女送至私立学校就读。另外，设立特许学校也是美国联邦政府对学校教育市场化改革的一项重要政策。特许学校是指具有共同教育主张的人，如对当地公立学校不满的一群教师或一些家长共同拟定一份
17、章程，报州政府批准后，按章程建立一所他们共同的学校，自己招收学生，自己管理学校。特许学校一般由公立学校或私立学校改制而成。特许学校设有独自的办学目标，教学手段和教学内容都由办学者提出，供学生和家长选择。特许学校以其高水平的教师、课程设计合理、班级容量和学校规模小等特点备受欢迎。特许学校是近年来美国政府特别提倡的一种办学形式。布什的不让一个孩子掉队计划特别指出，“向特许学校提供启动资金、设备以及其他与创建高质量学校有关的费用”。美国教育战略的一系列教育改革中，市场本位的教育改革形式还有很多，如，绩效拨款依据办学效率和质量来确定拨款数额，目的在于强调绩效责任的同时予以绩效奖励，以提高办学质量；特别助学金和贷款将助学金、学生贷款和国家人才战略结合起来，通过学生的竞争达到培养特殊人才的目的；扩大学校自主权为学校参与竞争提供良好的外部环境。“把市场竞争引入教育领域，让市场作为教育资源与要素配置的主角，最大限度地减少政府对教育资源的配置，把反垄断的自由竞争机制、供求机制、顾客策略等能带来高效率的理念和方法原则引入教育领域中，激活由于垄断所造成的具有很大惰性的现行教育体制的活力，以有效提供多样化的高质量的教育服务。（责任编辑：杜磊）
