1、宪法上征收规范效力的前移宪法上征收规范效力的前移 【摘要】一般情形下,政府宣布征收或者提起征收诉讼的时间是征收规范的效力启动时间。政府有时为了减少补偿成本甚至拒绝支付补偿成本,用征收以外的其它方法达到征收目的,或者恶意操控拟征收不动产的市场价值。征收规范效力此时前移,即政府宣布征收或者提起征收诉讼以前,征收规范的效力就提前发生了。美国法上通过典型判例发育出来的上述规则,对中国法有启迪意义。 【关键词】征收;前移;管制;分区;迟延;公共工程 中国宪法第十三条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对公民的私有财产实行征收或者征用并予以补偿。”在通常情形下,政府宣布征收的时间是征收程序开始的
2、时间,也是征收规范效力的启动时间。国有土地上房屋征收与补偿条例第19条规定:“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”将征收开始的时间确定为“县级人民政府发布征收决定之日”,是以政府的立场界定征收开始的时间。从被征收财产所有人的立场观察,政府发布征收决定时,无疑征收已经开始;但能否反推,政府没有发布征收决定,征收就不存在?征收规范的效力就不能启动?也就是说,是否只有政府才握有扣动征收规范效力“扳机”的权力? 征收规范的效力启动后,征收法律关系才得以确立,才能开始计算拟征收不动产的价值。但拟征收不动产的价值不会矗立不动,任何价值都有一定的时间维度。因
3、此,只有确定征收规范效力开始的时间,才能确定拟征收不动产价值的时间坐标。从政府准备征收开始,至征收决定达到被征收财产所有人,其间的过程可能十分漫长。征收决定到达被征收财产所有人以前,一系列政府行为事实上影响着拟征收财产的价值,政府甚至刻意利用自己的这种影响力降低征收成本,有时几乎能把征收成本降低为零。当这种影响达到一定程度时,就有可能对拟征收财产的所有人产生征收效果。上述情形在美国法上多有发生,此时,财产所有人可以向法院起诉,要求政府按照征收程序予以补偿,或者要求法院依据美国宪法第五修正案中的征收规范,宣布政府法案无效,由此催生了一系列典型判例。在这些判例中,宪法上征收规范的效力事实上已经前移
4、,即在政府宣布征收以前,征收规范就已经开始适用了法院在政府之前扣动了征收规范效力的“扳机”。虽然中美征收法存在诸多差异,但梳理这些典型判例,对我们依然具有不可小觑的启迪意义。 一、通过分区降低拟征收不动产的价值:将征收规范适用于政府的分区行为 美国法上的土地分区制度起源于上世纪初。在此以前,美国几乎没有土地利用的管制,由于国土广袤,也没有这种必要。但随着城市化和工业化进程的推进,各土地所有人之间互相影响,侵权诉讼不断。于是,土地的合理利用问题被提上日程。1916年,纽约州通过了美国第一个综合性的土地利用分区规划,随后,美国商务部( Department of Commerce)于1926年颁布
5、标准州分区规划法(Standard State Zoning Enabling Act),作为各州土地利用管制的模范立法。到1930年,多数州明确规定采纳商务部的模范立法,其余各州则颁布了以该模范立法为蓝本的制定法,许多城市制定分区规划条例。 美国土地规划分为综合性规划和分区规划和土地细分规则。综合性规划指一个城市布局的整体规划,分区规划则涉及到每一宗土地的用途,细分规则系对每宗土地的用途再做细致的划分。政府在上述两个规划的基础上制定出详细的“官方地图”,在该地图上可以检索出每一宗土地允许的用途。 土地规划在美国被称为 “非永久性宪法”。说其是宪法,是因为规划对公民财产权的影响极大,且位阶极高
6、;说其“非永久”,是因为规划是可以修改的。尽管土地用途管制,尤其是分区管制对公民财产权影响极大,但却属于警察权(Police Power)行使的范畴,很少有违宪之虞,一般也无须补偿,分区管制的权力又分属地方,这给地方政府“合理规避”征收规范,降低征收成本预留了极大的空间。然而,“道高一尺,魔高一丈”,法院通过巧妙地解释征收的含义,将征收规范的效力前移,多次巧妙地堵截政府对第五修正案的逃逸。 (一)征收规范效力前移的情形之一:将不动产分区为明显不适合用途,导致不动产大幅贬值 补偿规范通常是征收规范的“唇齿条款”,美国联邦最高法院在莫农加希拉导航公司诉美国(Monongahela Navigati
7、on Co. v. United States)案中确立了按市场价值补偿的原则。但作为被征收财产的市场价值其实是拟制的,因为只有交易才能产生市场价值,在征收程序中,政府与不动产所有人之间的交易并未发生。征收其实是一个强制交易的过程,政府也是“理性人”:希望以最低的补偿价格征收财产。“按市场价补偿”之所以会成为征收补偿的通行规则,目的是防范政府凭借自己的权力,恶意定价。但拟制的市场价格,为政府开放了操纵市场价值的可能。不动产的价值依托于政府对土地的分区,分区属于政府的权力,政府可以借助分区这只“看得见的手”,操纵拟征收不动产的价格。法院如何“拯救”岌岌可危的公民财产权呢?大干线西部铁路公司诉底特
8、律市(Grand Trunk Western Railroad Company v. City of Detroit)案给我们提供了样本。 原告大干线西部铁路公司(Grand Trunk Western Railroad Company)在铁路旁有一宗土地。1940年12月,底特律市将原告土地所在的区域分区为工业用地。随后,政府拟征收这宗土地用于公房建设。于是,在1941年7月,底特律市通过新的分区法案,将原告上述地块所在地分区为住宅用地,最多可建2层半高的住宅。在短暂的7个月内,原告的土地状况没有任何变化,但分区却改变了。这一分区的改变,使该宗土地的价值几乎坐了一次过山车:土地如用作工业用途
9、,比用作住宅用途要贵7-10倍;如该土地不限制为住宅用途,其价值要贵3倍。原告大干线西部铁路公司(Grand Trunk Western Railroad Company)为此提起诉讼。案件最后到了密歇根州(Michigan)最高法院。法院认为:“分区权力可以给城市带来巨大的利润和便利,但正如本案揭示的那样,该权力可能被大大地滥用,用以降低城市力图将来征收之土地的价值。这种权力的行使方式极度不合理,不应支持。为了巨幅降低拟征收土地的价值,将工业区核心地带的土地分区为住宅,已超出分区法的意图。从本案证据和土地的性质可以看出,任何一个理性的投资者都不可能在铁路右侧以及与此毗连的条形地块上修建2层半
10、的多户住宅,原告的土地用作多户住宅事实上毫无价值。政府将采取两个步骤:首先,通过分区法案,使原告的财产如果说还有价值的话,也只有一点点,随后,征收这些财产。这个分区法案不合理性且构成征收,非法侵害了原告的财产权,我们宣布无效且在本案中不予适用。” 法院并没有在一般意义上否定政府分区的权力,但政府的分区如果逾越一定的边界,尽管政府尚未宣布征收,依然可以构成宪法意义上的征收,此时,法院将征收规范的效力前移。法院认定分区构成征收的标准是:第一,滥用分区权力;第二,通过分区大幅降低不动产的价值。前者我们可以理解为主观标准,即分区的目的是什么,不能为了征收而分区;后者我们可以理解为客观标准,即分区使不动
11、产的价值几近消失,侵害不动产所有人的财产权。 (二)征收规范效力前移的情形之二:不动产原有分区用途明显不适应周围情况变化,导致不动产大幅贬值,政府拒绝改变分区 亦如前文所述,政府的分区并非绝对不能变化,仅是“非永久性宪法”。原本静谧的住宅区,可能因政府大刀阔斧的城市建设,变得吵嚷嘈杂,不动产所有人的建筑作为住宅,其价值大幅降低。但城市改造的进程不会就此停止,政府将来还有可能征收这些不动产,不动产价值的降低正是政府作为“理性人”希望看到的:政府对不动产所有人改变分区的请求置之不理,不动产的价值甚至可能归零。法院如何裁判?莱特诉比林斯案(Knight v. Billings)为我们提供了另一个样本
12、。 原告莱特(Knight)分别于1954年和1976年购买了两幢位于比林斯(Billings)市西24街靠西面的两幢住宅。为改善日益拥挤的交通状况,1976年,比林斯市决定拓宽西24街主干道,随后,比林斯市征收了西24街东面的房产,为节省征收成本,对西面的房产搁置不理。马路拓宽后,车流每天几乎就在原告房产的窗下经过。比林斯市准备将来进一步拓宽道路时,再征收原告等人的不动产,政府愿意看到原告等人的不动产价值降低。原告莱特不堪其扰,1978年申请分区变更,请求将自己的土地分区为综合区,即不限定建筑用途的区域,被该市拒绝,原告的房产依然只能用作住宅。原告为此提起诉讼。案件最后到了蒙大拿州(Mont
13、ana)最高法院。蒙大拿州最高法院认为,“毫无疑问,在本案中,该市有效地行使了其警察权。但是,认为行使警察权就不构成对财产的征收,这一说法没有正当性。”11“不能忘记的是,1976年1978年,拓宽西24街时,该市从街道一边征收,而不是从原告居住的另一边征收。街道东面的财产所有人都在征收程序中获得了补偿,或通过协议获得了补偿。这样,被告就是有意挑出原告而不是其他人来承受本应由公众承受的负担,尽管其他人也处于类似位置。这就是典型的征收情形。”12据此,法院得出结论,“这样,我们认为,根据本案独特的事实,比林斯市,虽然有效行使其警察权,有效拒绝原告变更分区的申请,但因此干预了原告的私人财产利益,构
14、成反向征收。征收跨过街道发生了。”13 法院首先认定政府分区的权力总体上属警察权的范畴,接着笔锋一转,认为警察权的行使在例外情形下仍可能构成征收。也就是说,政府此时并未宣布征收,但征收规范的效力前移了。法院认定政府拒绝改变分区构成征收的标准是:第一,拒绝改变分区导致不动产所有人的财产价值显着降低;第二,处于类似位置的不动产所有人得到了补偿。这其实是扩充征收规范的含义射程,将补偿的因由适用于政府拒绝改变分区的行为部分人承受了本应由公众承受的负担,就构成征收。 归纳起来,政府有分区和改变分区的权力,这些都可以用作操纵市场价值的“利器”:政府可以利用自己的分区权力,恶意降低拟征收不动产的价值;因政府
15、自身的行为,使原来的分区变得不再适宜,政府又可以拒绝改变分区,任由拟征收的不动产价值降低。前者系政府以积极作为的方式,降低拟征收不动产的价值;后者系政府以消极不作为的方式,任由拟征收不动产的价值降低。法院以不变应万变,将征收规范的效力前移,认定政府滥用分区权力,或者超越边界行使警察权,无论政府是否做出征收决定,都有可能构成征收。 二、通过行政许可手段降低征收成本:将征收规范适用于附条件的许可 针对不动产的使用规制种类繁多,建造房屋、变更用途都需要申请行政许可。政府发放行政许可时,有较大的自由裁量空间,甚至可能设置一些条件。如果能通过“加塞”的方式,达到征收本来的目的,政府将倾向于通过“加塞”这
16、种零成本的方式,而不是征收来到达使用公民不动产的目的。如果对公民财产权影响到一定程度,无需等待政府宣布征收,在行政许可程序中附加条件的行为本身就可以构成征收,征收规范的效力在政府附加行政许可条件时就可以发生。 (一)征收规范效力前移的情形之一:拒绝发放开发许可,导致不动产的开发无法进行 休斯敦市诉科尔布案(City of Houston v. Kolb)14德克萨斯州最高法院 1973年,科尔布(Kolb)在休斯顿市购买了640亩土地,用于房地产开发。截止1993年,仍有部分土地未开发。1993年,科尔布(Kolb)向休斯顿市申请开发那些尚未开发的土地。因科尔布申请开发的地块与拟议中的大百汇(
17、Grand Parkway,一条大的交通干线)临近,科尔布的申请被转给大百汇委员会审查。大百汇委员会认为,科尔布的平面分区图与已通过的大百汇和高速公路计划不一致,拒绝了科尔布的申请,基本理由是:科尔布申请许可的平面图与已通过的大百汇和高速公路计划不一致。所谓“与已通过的大百汇和高度公路计划不一致”,15据大百汇委员会的官员证实,是因为拟议中的大百汇需要在科尔布的土地上修建一条右通道,科尔布只有同意捐献出100平方英尺的土地,平面分区图才可能通过审查。 科尔布(Kolb)认为,休斯敦市(City of Houston)拒绝通过其平面分区图,要求附条件通过其申请的行为,已构成对其财产的征收,遂向法
18、院起诉。初审法院同意科尔布的观点,判决休斯顿市的行为构成征收。休斯顿市不服,上诉到德克萨斯州上诉法院。 德克萨斯州上诉法院认为,“科尔布受到的影响是现在的、特殊的。该市拒绝发放分区平面土的许可,事实上就是否认了科尔布自由享有和使用自己财产的权利。而且,如果科尔布不将自己财产的一大部分供政府可能的使用,他的分区平面图仍然会被拒绝。因此,拒绝发放平面分区图的许可,已构成现实的征收”。16 (二)征收规范效力前移的情形之二:附加开发许可条件,增加不动产所有人的负担 志合公司诉洛杉矶市案(Uniwill v. City of Los Angeles)17加利福尼亚州上诉法院 原告志合公司在洛杉矶有一宗
19、土地,想在此处开发一座购物中心。1999年8月,志合公司向城市咨询委员会申请分区许可。1999年12月20日,咨询委员会颁发第52972号分区许可,同意志合公司兴建工程。获得支持后,志合公司得到了必要的建筑许可,筹措资金,并着手兴建工程,造价大约在20XX万美元至3000万美元之间。 当工程顺利展开的时候大约修建了20%至25%,志合公司花费了650万美元后,20XX年11月26日,洛杉矶市和爱迪生公司(Edison,一家从事通讯服务的私有公用)通知志合公司,志合公司必须为爱迪生公司预留埋光缆的空间,同时为爱迪生公司完成部分挖掘工程。否则,该市不同意市咨询委员会的意见,将来也不会给志合公司颁发
20、该工程的有关证照。如果按照市场价值计算,爱迪生公司需为预留埋光缆的空间支付万美元到4万美元,需为挖掘工程支付工程款22万美元。志合公司这时已骑虎难下为建造该购物中心,每天支付的资金利息为3300美元,且已经与一家卖场签订合约,必须按照双方约定的时间完成购物中心的建设,然后租给卖场经营。因此,志合公司虽不情愿,但也只能按照洛杉矶市和爱迪生公司的要求,预留光缆空间,完成部分挖掘工程,这相当于白白蒙受近26万美元损失。 20XX年,工程完结后,志合公司对洛杉矶市提起诉讼,认为洛杉矶市要求自己为爱迪生公司预留光缆空间,完成部分挖掘工程的行为,已构成需补偿的征收。18洛杉矶市辩称:洛杉矶市的行为不构成征
21、收,仅相当于附条件颁发许可。此外,洛杉矶市的行为没有导致志合公司的土地损失全部价值,不可能构成征收。19 初审法院支持了洛杉矶市的观点,判决本案不构成征收。志合公司上诉到加利福尼亚州上诉法院。 加利福尼亚州上诉法院首先认定,许可附条件与征收并不矛盾,许可附条件也可能构成征收,“当政府将允诺地役权、支付费用以及其它的勒索作为许可的条件时,有可能构成需补偿的征收”,20此时,当事人选择的救济途径有两种,“接受并且遵守建筑许可的条件,将遵守这些条件的损失作为反向征收的损害,随后提出诉讼。否则,就通过令状程序,主张附加的条件无效。”21当事人选择提起反向征收诉讼时,“判决某些土地使用管制需支付补偿是司
22、法的合适职能,司法的职能包括保护个人免遭政府行为越界造成的侵害。”22最后,加利福尼亚上诉法院判决,洛杉矶市强令志合公司给爱迪生公司预留光缆空间,完成部分挖掘工程的行为,已构成对志合公司财产的物理侵入,23是需补偿的征收。 不动产的使用与政府管制如影随形,没有政府的许可,不动产所有人几乎不可能“合法”地使用不动产。在上述第一个判例中,政府以不动产所有人“捐献”部分土地为发放许可的条件,避免了将来的“征收”之虞;在第二个判例中,政府以将来拒绝颁发证照为要挟,迫使不动产所有人预留空间并完成部分挖掘工程,逃脱了“补偿”的达摩克利斯之剑。在行政许可法律关系中,申请人总是处于相对弱势的地位,政府利用自己
23、的权力,通过附加许可条件,可以将征收成本降低为零,但不动产所有人却承受了本应由公众承受的负担,此时,政府虽未宣布征收,却已导致征收效果,征收规范的效力提前发生了。 三、不合理迟延征收程序导致财产贬值:将征收规范适用于政府的迟延行为 政府征收不动产的目的一般在于兴建工程,预先拟定了征收计划。但有些工程过于浩大,完成这些工程可能旷日持久,完成的时间遥遥无期,甚至有些半途而废。与之相伴,拟征收的不动产价值一路走低。等到政府正式启动征收程序时,那些原计划征收的不动产早已面目全非,政府此时就可以极低的补偿标准取得这些不动产。更有甚者,政府计划征收某些不动产,启动政府工程后,“变化比计划还快”,工期一拖再
24、拖,不动产所有人几乎无法使用自己的不动产,不动产几乎价值全无,而且还不知道政府什么时候正式启动对自己不动产的征收程序。此时,无须等到政府宣布启动征收程序,政府的迟延行为本身就可以构成征收。 (一)构成征收的情形之一:征收程序启动后中途停止,放任不动产破败 (二)构成征收的情形之二:恣意拖延征收程序,不动产所有人无法处置不动产 1. 福斯特等诉底特律市案(Thomas E. Foster and Georgia Lee Foster v. City of Detroit)24密歇根州联邦地区法院 1949年2月7日,为执行美国国会通过的公共住房法,底特律市住房委员会向底特律市议会提议:在一些空地
25、和贫民窟所在地建设公共住房。贫民窟的范围包括滑铁卢(Waterloo)、谢纳(Chene)、拉尼德(Larned)和德昆德尔(Dequindre)街道包围的区域,即通常所说的“密歇根州1-11(Mich. 1-11)”地区。福斯特等原告的住房正好位于上述区域。该提议通过,随后,底特律市对部分住户提起征收诉讼,并劝告上述区域的其他住户不要对自己的房屋做任何改造,对他们房屋的征收即将开始。 但事与愿违。底特律市在征收了部分房屋后,公房并未建立起来。因为底特律市住房委员会和联邦住房局无法就建筑类型和劳动力成本达成一致意见,底特律市没有得到联邦住房局的资助。1955年,底特律市的公共住房建设计划被迫叫
26、停,1960年征收诉讼也被迫放弃。此时,福斯特等原告的房屋尚未被征收。1961年,底特律市拟在原告房屋所在地修建公园,于是重新启动征收程序。1963年2月12日,原告收到5200美元的补偿,底特律市说,这就是财产被征收时的公平市场价值。 福斯特等不服,向位于密歇根州的联邦地区法院提起诉讼。福斯特等原告认为:原告1949年收到通知后,他们的房产在1950年1954年间几乎都有租金收入。但1954年后,原告土地临近的房产被征收且夷为平地后,原告的房产再也出租不出去了。而且,由于房屋老化,又不能修缮,房屋到政府重新启动征收程序时,价值已大不如前。尽管政府针对原告财产的征收程序于1961年才启动,但原
27、告此前的一系列行为已经构成美国宪法第五修正案意义上的征收,应予补偿。25 法院认定,底特律市在1950年启动征收程序后,该市通过其官员的行为,激励或加剧了该区域的衰败。这些行动包括,通知原告,他们对不动产所做的改造将得不到任何补偿,他们最多只能保持屋面不漏,水管畅通,将签署“放弃损害补偿请求”作为发放建筑许可的前置条件,事实上启动征收程序,拆毁该区域内的几幢建筑,将许多毁坏的建筑夷为平地,在公共住房管理局发布针对该工程的停止令后,有意使该征收诉讼在5年时间里悬而未决,还告诉那些咨询者,说他们的财产马上就会被征收。案件处于待决状态破坏了财产的出售机会,减少了出售价格和价值。因此,本院发现,事实是
28、,被告的拖延和其他行为,即便不是唯一的原因,也实质性有加速和加剧了该区域的衰败,导致该区域不动产价值的降低,原告的财产价值为此遭受损害。26法院接着说道,“一般情形下,征收应按其字面意义解释,也就是说,当法律文书得到批准,征收行为执行,补偿支付时,征收就发生了。但存在一些特殊的情形,政府机构的一些行为达到对私人财产征收的程度,不管是否存在征收程序,在这种情形中,这些行为发生时,也应支付补偿。”27 最后,法院判决:在针对原告财产的征收程序启动前,被告的行为导致或加速了原告财产价值的下滑,几乎全部剥夺了原告财产的经济用途,构成美国宪法第五修正案意义上的征收,应予支付公平补偿。针对原告财产的征收发
29、生在1954年,原告有权按照财产在那一时刻的价值获得补偿。28 2. 弗兰克西提诺诉哈特福德市重建局(Frank A. Citino v. Redevelopment Agency of the City of Hatford)29密歇根州上诉法院 原告于1985年11月15日或者前后购买了帕克街(Park Street)457-469号和斯奎尔街(Squire Street)17-19号的房产,这两条街道属于相对破旧的街道,位于上述两条大街曾经发生过火灾的地段。1990年2月15日,被告哈特福德市重建局通过了帕克-斯奎尔-沃尔科特项目的计划,并在1990年7月19日修改后,于1990年9月1
30、4日获该市议会批准。该计划的内容是:由市重建局用购买或征收方式取得哈特福德市斯奎尔特、帕克和沃尔科特街上彼此连接的11幅私有土地,其中包含了原告西提诺拥有的两幅地块,然后重建,以保证建筑安全,并整肃市容市貌。30征收程序随即开始。但征收程序进行得无比缓慢,到1997年本案初审的时候,被告重建局征收了11宗土地中的10宗,独独留下原告位于斯奎尔街的房产仍未被征收,该市又未宣布放弃该计划,而且,初审法院还认定,无法“通过任何一种方式预测,该项目是否可以实际完成或在哪个时间点实际完成,以便实质性开发要重建的区域。”31原告的一幢房产矗立在一片瓦砾中,6间房仅有2间有人承租,且租金极低。原告遂向法院起
31、诉,称:重建局不合理迟延征收的行为使其财产利益受到巨大损害,已构成征收,尽管尚未针对自己的房产发出启动正式的征收程序,但仍应按美国宪法第五修正案予以补偿。案件经过初审,双方不服,向密歇根州上诉法院提出上诉。 法院认为,“因公共利益影响私有财产的使用,通常情况下,对那些财产未被正式征收的所有人不予补偿,即便因公用目的,所有人的财产权遭到缩减,财产的市场价值减少。政府行为构成不需补偿的情形还是构成对临近财产的违宪征收,首先要考虑财产所有人的财产权利受到干预的程度对财产的实质干预减少财产价值到何种精确的程度就构成宪法意义上的征收,永远不可能显而易见。因为实质干预不是一个静态的概念,而是经历了数年变迁
32、”。32据此,法院继续说道,“一旦政府行为使财产所有人再也无法象过去那样使用自己的财产,土地所有人无法按照财产实际用途自由地使用自己财产,结果就很清楚,财产在宪法的意义上已被征收。只要存在对土地使用权的接近全部的破坏和对市场价值的接近全部的贬损”,33就构成征收。“我们认为,被告没有在合理时间内完成在该地域的重建计划,尽管没有正式放弃该计划,也没有批准该区域内的财产全面破落,也构成对原告财产的没有公平补偿的征收。原告证明了反向征收造成的损害,就此请求补偿,是正当的。”34最后,法院判决,由重建局赔偿原告房屋的价值287500美元(原告抵押该房产时银行的估价)加上修缮的费用。 在上述第一个判例中,政府启动
