1、5而Y德罗尔（YDror）、J哈贝马斯（JHabermas）等人则对这种倾向进行了修正。特别是S泰勒（SandraTaylor）等人提出了批评性教育政策分析（CriticalPolicyAnalysisinEducation）的概念,认为教育政策分析不可避免地要引入价值因素。6实际上,在20世纪6080年代,经过对实证主义方法论的反思,人文社会科学研究强调“价值涉入”已为趋势。与这个趋势相适应,教育政策研究和分析也面临着由强调“价值中立”的研究范式向强调“价值涉入”的研究范式的转变。从公共政策本身的特点和当前我国教育政策的具体背景来看,教育政策需要价值涉入有三点主要的理由。首先,公共政策活动本
2、质上是决策主体的一种主动的选择活动,而选择即意味着价值理性相对于工具理性的优先性。尽管目前国内外学者对公共政策的定义多种多样,但是不论如何定义,从公共政策的决策过程来看,公共政策都是决策主体的一种主动的选择活动。任何一项公共政策,从提出问题到解决问题,都会引起现实的变化,而这种变化则是现实之外的价值因素参与决策过程的结果。决策主体在经历一系列选择时要面对多种相互冲突的因素、关系和问题,何者在未来的发展中获得优先权,哪种因素或关系得到注重,哪些问题得到优先解决,在选择时都直接受决策主体价值标准的影响。这种价值标准发生于决策主体与外在现实世界构成某种选择性关系之前,决定着决策主体对现实所抱的态度和
3、所作的选择。因此,明确的价值标准是这种选择的必要条件,否则政策本身就会陷入混乱,失去其应有的内在逻辑。也就是说,“价值标准直接影响甚至决定公共政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公正的程度。因此,价值标准的确认和选择是公共政策的决定性的因素之一。”7（P49）如果一项教育政策不能体现该社会大多数人所公认的价值标准,该项政策就无法得到普遍的认同,就会损害社会公正,就不能得到有效的实施并取得预期的效果。其次,公共政策存在着一个政策内生化问题。7（P359）各国的公共政策要解决的是各自不同的问题。因此,任何公共政策都必须建立在与本国的历史沿革、文化传统、政治经济体制和公众心理特征相适应的价值基础之
4、上。如果公共政策所确定的目标或模式不能从本民族或本国的社会政治经济文化等一系列特征出发,就很难在公共生活中实施并取得预期的效果。就此意义而言,公共政策的内生化可以看作是公共政策的本土化、乡土化,这一问题的核心是如何根据本民族和本国的特点来确立自己的政策模式。由于教育与社会的政治、经济、文化、历史之间具有直接的关系,因此教育政策内生化过程中的价值基础问题就显得尤其突出。宏观政策环境中政治的、经济的、文化的、历史的、传统的价值标准都会通过某种途径转化为教育政策的价值标准,进而使教育政策本土化、乡土化。可见,明确教育政策价值基础是教育政策内生化的必然要求。再次,在利益多元化的社会中,价值追求必然也表
5、现为多元的形态。为了使公共政策真正具有公共性,就必须对不同的价值取向进行必要的整合,确定公共政策的优势价值标准是整合不同价值观的重要手段。所谓优势价值标准是指能代表占大多数人的利益群体的利益并兼顾其他利益群体利益,或虽不能兼顾,但尽量减少这些利益群体的损失,因而能被社会各个方面所接受的价值标准。在我国,这一问题有着特殊的意义,这是因为当前我国社会正在逐步向市场经济过渡,计划经济时代的利益机制正在发生分化和改组,社会生活的各个系统因此会处于某种价值冲突的状态。人们对公共政策的评价远比过去复杂得多,他们对切身利益的得失越来越具有敏感性,并且成为对社会现实满意程度的主要评价尺度。例如,为了提高效率而
6、进行的教育资源的优化配置尽管有利于国家财政拨款的高效使用,但却有可能产生教育机会分配的某种不公,其结果有时并不令人感到满意,甚至会使一部分人感到这种优化还不如当年的不优化。我国公共政策的制定过去曾习惯于从国家、社会和个人利益一致这一前提出发去考虑问题。其实在当前的决策实践中情况并不如此简单,个人或群体利益的简单加和并不一定构成社会利益的总体。随着社会转型,各种新旧价值观念的冲突日趋激烈。人们基本认同新的群体利益结构,但对这一结构的合理性、公正性的认定则远没有完成。因此公共政策对利益主体间关系的调整要比计划经济体制下面对更多的冲突和矛盾,不同利益主体的需要及其价值追求越来越多地影响决策主体的选择
7、和决策过程。在这种政策环境中,公共政策的走向取决于在价值冲突与整合过程中如何树立占主导地位的价值标准即优势价值观。可以说确定公共政策的优势价值标准是当前公共事务决策的一个核心问题。7（P348）二、制约教育政策价值基础的因素制约教育政策价值基础的因素包括主观因素和客观因素两类。主观因素主要是指特定的政策理论、意识形态以及实践主体的需要和态度因素等方面。客观因素是指政策活动的事实之间的各种因果关系,即政策活动中不同实践主体相互作用所构成的基本问题和关系。这些问题和关系是对教育政策过程内部联系的一系列事实判断,是对于教育政策作描述性研究（事实分析）的结果,它构成了教育政策价值基础的事实依据。本文仅
8、对客观因素作简要分析。从教育政策的根本目的来看,政策主体制定教育政策的根本目的是根据不同群体的不同需求进行利益分配,协调由此而引起的各类社会关系。教育政策在利益分配过程中所调整的关系具有层次性,其中基本的全局性的社会关系（如国家、社会与个人之间的关系、中央与地方之间的关系、政府与学校之间的关系等）对于其他社会关系具有包容性。而指导决策主体合理地处理和调整这些基本的全局性的关系的价值标准就构成了教育政策的价值基础。教育政策在调整社会关系与进行利益分配方面具有不同于一般公共政策的特征。由于教育价值是通过人（即教育策的利益主体）的发展而体现出来的,因此教育价值的实现不仅取决于外部条件,同时还取决于受
9、教育者个人的才能和努力,是才能与机会、努力与报偿相统一的过程。这一特征使它显然不同于一般的经济、政治或文化政策。教育政策所进行的利益分配和调整实际发生在两个层次:第一层次是对受教育权利和机会进行分配。这是一种权能的分配。教育政策的这一分配层次仅仅给利益主体提供了一种获得利益的可能性,它尚不能保证利益的完全实现;第二层次是分配教育资源（教育条件）,提供教育服务,这一分配层次提供了利益主体获得利益的充分条件,使第一分配层次的权能在具体的教育活动中得到体现和落实,最终保证教育价值的完全实现。教育作为一项于国于民都具有切身利益关系的公益性事业,应该是非营利性的事业,其目的不是为了谋求利益,获取利润,而
10、是为了造福他人、社会乃至整个人类,是从文化、精神、体制、社会、环境诸方面开发人的潜能,为人类社会生存和发展创造各种基本条件的事业。教育事业的另一个重要特征是它的活动成果由于涉及到人与社会存在和发展的基本价值而不应该成为商品,进入市场。因此在利益分配上如何兼顾国家、社会和个人的利益,保持社会公平就是教育政策必须予以考虑的问题。在这里,公平和效益的问题往往比其他社会领域表现得更为错综复杂。为此,国家的介入甚至必要的干预就是世界各国普遍的做法。国家是教育政策的决策主体,借助于一定的政策环境和制度框架来对教育进行国家管理,包括必要的干预。而社会组织和公民个人在教育方面的利益追求也是在一定的政策环境和制
11、度框架内实现的,也就是说,既受其保护又受其制约。以上分析实际上涉及到了三个实践主体与七个基本方面,三个主体是国家、社会组织和个人;七个基本方面是国家教育权力、教育制度、受教育权利、受教育机会、教育资源、教育过程中个人与组织的活动、政策环境。上述三个主体和七个方面在教育政策活动中相互联系,相互作用,形成了几对基本的、全局性的关系,这些关系对其他关系或具有包容性,或具有极大的影响作用。这些基本的、全局性的关系即教育权力分配关系、受教育权利与机会分配关系、特定教育制度框架下个人及组织活动的关系、教育资源配置关系、教育政策与其政策环境的关系。在这些主体及其所构成的各种基本关系中,由于利益追求的差异会表
12、现为价值认识和选择上的冲突。协调这些主体及其相互关系是教育政策活动的重要方面。教育政策价值基础的基本内容就是根据以上主体及其所构成的基本关系的价值需要并整合其他主体及其关系的价值追求所确定的。三、我国教育政策应确立的基本价值观念根据我国当代社会和教育发展状况、各利益主体的利益追求及其所构成的相互关系的基本状况,我国教育政策应建立在“以人为本”、“教育平等”、“效益优化”、“可选择性”、“多样性”等价值观的基础之上。着各自的特殊的规定性,而且随着社会生活领域的日益扩大,内容的日益复杂而变得日益纷呈复杂。用以上观点来看教育政策问题,那么很清楚,无视社会的要求对教育政策的制约显然是错误的。但是反过来
13、,如果看不到个人作为独立的实体,有其自身发展的规律和特点,有其自身的利益和需要,在制定教育政策时完全无视个人的因素,最终也不可能把教育活动导向正确的方向。在教育实践中,作为受教育者的人既是教育的享用主体又是教育的对象,因此必定有本体形态和工具形态之分,那么从以人为本的角度出发,又应该如何看待受教育者,如何确定受教育者的地位呢?这是教育政策能否保证以人为本的逻辑前提。从“以人为本”的立场来看,我们应该确立如下基本观点:（1）教育是每一个人都应拥有的基本权利,应有助于每一个人探索和开拓新的生活。因此受教育者应该是具有个人尊严和独特价值的个体,而不应是被加工、塑造的原料。（2）教育不简单是一种外部的
14、引导、塑造,更重要的,它是一种源于精神内部的活动,任何外部的作用只有通过受教育者的内部精神活动才能转化为教育。因此受教育者在教育过程中应该处于主体的地位,而不应处于被动的消极的受体地位。（3）教育是人性不断自我完善的过程,它使人不断地脱离旧我,成为新我,从而不断塑造更美好的自我形象,因此教育应保护受教育者的主动性、积极性、求索精神和创新精神,而不应扼杀个人的这种与生俱有的天性。（4）教育是人们对比当下的自我更高、更完善、更美的东西的一种追求,是具有个性色彩的内化活动。因此教育应有助于个性的丰富和全面发展,而不应抹煞差别,贬抑个性。为此,教育政策必须从它的本质、目的、内容、方法等方面重新阐明其立
15、场,把人作为教育政策的基本价值取向。（二）教育平等1.教育平等的基本涵义平等是从正义理想中引申出来的最基本的原则。正义的实质就是平等。8（P43）在罗尔斯（JohnRawls）对正义的解释和他提出的关于正义的两个原则中,其基本的思想就是平等和不平等的补偿原则。在人类哲学和教育思想关于人性的理论中,对于平等的认识经历了一个历史发展过程。在人类认识的早期,个人曾经被分为高贵和低贱、上智和下愚的不同等级,并且认为这种不同是先天的或者是神创的。这是对个人差异的一种无知的、片面的认识,它为社会的不平等提供了依据。18世纪的启蒙思想家喊出了“人人生而平等”的口号,打破了传统等级思想,认为人的差异都是由后天
16、的社会环境造成的,人智力和能力的不平等实际上是社会不平等的反映,并从“类”的意义上强调一种生而平等的同质平等观。20世纪以来的科学发展,肯定人与人之间智力或能力的差异,但这种差异一般并不表现为好坏高低贵贱之间的差异,而是多样化的表现,并进而认为承认差异、适应差异的平等才是真正的平等。同质的平等观与差异的平等观代表了两种不同的平等水平。同质的平等观代表了原始的平等,差异的平等观代表着真正的平等,因为它肯定每一个人都有其自身独特的价值和实现这种自我价值的权利。由此,人们越来越重视自己的社会存在,越来越重视个人价值的实现。在这种情况下,教育开始被当作是个人的一种不可剥夺的基本权利。这种教育应是面向所
17、有个人的教育,而不是面向少数人的教育;是大众教育,而不是精英教育。这样一种教育必然要把平等作为自己的价值追求。（一）以人为本人们对“以人为本”这个命题有许多不同的理解,如人道主义的理解、个人主义的理解等等。从教育思想的历史发展来看,理论上的“人性假设”往往决定教育理论体系的特征,从而形成教育学中诸如“人本主义”与“科学主义”、“个人本位论”与“社会本位论”、“遗传决定论”与“环境决定论”、“成熟优势说”与“学习优势说”的对立和争论。本文不拟对以上各种范畴作出分析与厘定,而是把“以人为本”定位于“以人的发展特别是作为教育对象的具体的个人的和谐发展为根本”,在这里,人专指受教育者个人。为什么教育政
18、策要“以人为本”?“以人为本”建立在现代人本主义哲学和心理学的基础上,是现代教育发展的必然逻辑。本世纪以来科学技术的极大进步、生产力水平的迅速提高以及社会整体性的增强打破了以往社会的分散性和封闭性,使社会变成一个紧密联系的完整的系统。在这个系统中,个人的作用和地位极大提高,人的潜能极大发挥,精神生活也日益丰富。人们越来越重视自己的社会存在,越来越重视个人价值的实现。在这种情况下,人们开始把教育当作是个人的一种不可剥夺的基本权利,要求享受一种机会均等的、有利于促进个性丰富和全面发展的、有助于探索和开拓新生活的教育。这些观念上的变化使得教育活动中的各种因素呈现出一种复杂多变的局面。从教育理论来看,
19、应否以人为本这样一个问题所反映的是社会与个人、社会化与个性化、社会价值与个人价值之间的关系问题。我们首先来讨论一下教育中的社会和个人之间的关系问题。应当说,个人起初只是一个个体,具有种种生物属性,这时还不能称之为个人。只有当这些自然生物属性在个体的社会发展中获得了社会的存在和发展的形式时,个体才转化为个人。在从个体到个人的社会化过程中,个人为了获得为社会生活所必需的种种社会特性,须掌握社会文化经验,确立一定的世界观、信念和生活态度,这就要通过个人的学习和受教育来达到。因此,个人是社会的个人,个人是社会发展的结果和产物,个人应按社会发展的要求来活动,个人的一切发展都是受社会条件所制约的。然而,任
20、何一个个人,它总是以个性的面貌而存在的。个性存在包含着如下两个方面的特征:一是与类存在对应的个人与个人之间的差异性、不可取代性和自我性;另一个是与个人的社会制约性或规定性相对应的主体的自觉性、自主性和独特性。实际上,社会和个人二者是互为存在的条件的,前者是每一社会存在的客观前提,使处于这一社会中的每一个人所必须予以服从的。后者则是每一个人存在的客观前提,是个人所处的社会必须予以承认并正视的。因此,那种把个人存在和发展绝对化或者否定它的独特意义的观点都是极端的观点。其实无论是“社会本位论”还是“个人本位论”都掩盖了一个基本的问题,这就是社会与个人,社会的利益、需要与个人的利益、需要之间的矛盾是任
21、何社会都存在的一对基本矛盾,这一矛盾在某些条件下会变得很突出。在这种情况下,社会就要在社会与个人之间进行利益和需要作出某种平衡和规限。所谓的社会利益和需要并不是一种超越所有不同利益和需要的抽象物,因为社会由于利益和需要的不同而构成了不同的利益群体,因此社会的利益和需要最终总是要表现为社会成员中的这部分人或那部分人的利益和需要。社会发展的每一个特殊阶段提出的要求不是要不要个人利益和需要的问题,而是反映和代表社会成员中哪部分人的利益和需要,以什么样的形式来实现这种利益和需要,这种利和需要获得满足的范围有多大。这些问题,在不同的历史条件下,有关于什么是教育平等?迄今人们的理解是不同的。在国内相关研究
22、中,有的从法律意义上的受教育权利方面理解教育平等。9（P100）有的则把教育平等等同于教育机会均等。有的则把教育机会平等与教育机会均等不作特别区分地同时使用。11在国外的研究中,主要是使用教育机会均等（EqualityofEducationalOpportunity）这个概念进行关于教育平等问题的研究,主要经历了保守主义、自由主义和激进主义的理解等几个阶段,并且各家观点歧义很大。其中比较典型的是詹姆斯科尔曼提出的观点。他认为教育机会均等有四个标准,（1）进入教育系统的机会均等;（2）参与教育的机会均等;（3）教育结果均等;（4）教育对生活前景机会的影响均等。11在国内也有类似的关于教育机会均等
23、的论述。9（P413）根据目前国内外关于教育平等的各种观点,我们把教育平等问题应具有的理念概括为以下主要内容:（1）主体人格和尊严平等。即教育实践主体如教育者、受教育者、教育管理者的人格和尊严应受到同等的保护,也就是“本体论上的平等”。（2）教育权利与义务平等和教育权力与责任的均衡。即法律与政策对涉及教育的权利与义务、教育权力与责任方面所作的规定应能体现公平、合理,保证各方的利益能得到最大程度的体现、并应能使由此而产生的各种权义关系和权责关系达到和谐。（3）平等起点的教育机会平等。即入学机会或进入其他教育系统的机会平等。这是教育平等最早追求的目标,并导致了义务教育的普遍实施。其平等的程度或年限
24、应该随普及义务教育的质量标准或年限的变化和发展而变化和发展。（4）平等利用的教育机会平等。即以能力本位为出发点,为相同能力的人提供相同的教育和发展机会,并使不同能力的人在受教育的机会上达到适度平衡。这一水平的平等往往与非义务教育,特别是高等教育相联系。（5）受教育过程中机会平等。即在任一层次的教育中,向任何受教育者所提供的基本的教育条件在培养目标、学习年限、课程设置、教学条件与师资质量等方面都应基本相同。（6）获得学业成功的机会平等。即“保证各社群的子女在各级各类教育中所占的比率,与其家长在总人口中所占的比率大致相当。”9（P413）这一水平的平等与詹姆斯科尔曼所提出的“参与教育的机会均等”,
25、即“不同社会出身的组别,有相同比例的人数,得到同样的教育机会”12（P67）是一致的,两者都表达了这一平等水平的量的标准。而科尔曼提出的“教育结果均等”指“每一性别每一社会阶层都有一定量和比例的人,从每学年的教育进程和整体的教育经验中得到相似的教育成效。”12（P67-68）则从质的意义上补充了这一平等水平的涵义。（7）对弱势群体进行补偿。即对在教育中处于不利地位的受教育者采取补偿性教育措施,以补偿由于其不利地位对其所造成的教育损害。这一要求有两个方面:一是对于教育实践中现实的机会不平等和过程不平等进行补偿;二是通过教育系统对受教育者因财富、出身、社会地位、文化背景等因素所造成的差异进行补偿。
26、这第二个方面也就是科尔曼所提出的“教育对生活前景机会的影响均等”。需要说明的是,以上七个方面中的前两条是绝对的,是一切教育平等的基础,是任何追求平等的教育政策必须遵循的最基本的原则。而后五条则是相对的,是按平等的理想化程度由低到高以及由形式、数量平等到内容、质量平等的顺序排列的,其范围和程度要受不同时期和不同国家教育发展水平的制约,其内涵也是在不断地丰富和发展的。2.我国教育政策在教育平等问题上面临的选择。任何一个国家的教育政策在追求教育平等的价值取向时,都要依据本国现时期社会经济等各方面的发展以及教育发展的可能性来规定教育平等的具体内涵。现时期我国教育政策应在如下三个方面具体考虑教育平等问题
27、。义务教育。义务教育的性质决定了义务教育是针对所有社会成员所实施的一种基础教育,是一个国家或社会及其所有成员能正常生存和发展的前提条件,因此它是公民的一项基本权利。义务教育领域的教育平等应保证起点的机会平等（即入学机会平等）和受教育过程的机会平等;义务教育领域也应注意受教育者的差异性,但当面对“均等不相容性”问题时,则必须坚持差别原则对平等机会的优先性,即坚持差异的平等观。非义务教育。非义务教育比较义务教育而言,更强调教育的选拔功能,要根据社会分工的现状和对人才素质的要求对每一个受教育者作出某种鉴别和选拔。因此鉴别和选拔的有效性是非义务教育领域的一个关键问题。在这里,教育平等并不是绝对意义上的
28、平等,而应使所有人面对同样的评价标准和同样的被选拔机会。所以,非义务教育领域的教育平等应该是保证平等利用的机会平等（能力本位或机会均衡）和受教育过程中的机会平等;当面对“均等不相容性”问题时,则必须坚持差别原则对平等机会的优先性,即坚持差异的平等观。全民教育。全民教育作为国际社会提出的一种教育发展的新概念,其范围远远超出了传统的学校教育而扩展到整个社会,其直接面对的教育平等问题更为复杂和突出。全民教育是一种完全不同于传统学校教育的更为普遍的教育形态。从本质上看,全民教育是从平等理想出发对差异性的某种补偿,因此,全民教育应追求平等、差异和补偿的统一。具体来说,在接受基础教育的学习机会上应面向所有
29、人（儿童、青年和成人）坚持平等起点的机会平等,并建立一定机制以保证把这种平等不断推向更高水平;在受教育过程中坚持差别原则,为不同的人群提供不同内容与形式的教育;对由于处于不利地位而丧失机会或权利的人群（如女童、妇女以及社会地位低下人口）进行补偿,在终身教育的意义上谋求实现“取得学业成功的机会平等”和“教育结果平等”。（三）效益优化1.效益优化的基本观念人们在讨论教育资源配置和使用问题时经常使用效益、效率等概念来表达自己的观点。一般认为,教育效益比教育效率在外延上更为广泛,教育效益内涵中包括了教育效率。在教育实践中,其实二者经常是一致的,即效率越高效益越大;但有时又是相互背离的,即效率越高效益反而越小。本文仅在第一个意义上使用两个概念。另外,影响教育效益的因素多种多样,教育效益具有复杂性并且难以量化。在影响教育效益的多种因素中,本文仅在教育资源配置和使用的合理性即教育投资经济效益的意义上进行讨论。根据以上两个限定,我们认为,效益优化的基本涵义是:教育资源配置应遵循“教育利益生产原则”,9（P325）保证教育资源使用的最大效能,不断提高教育资源利用效率,追
