1、工商部门抽检发现，标称（黑龙江）双城雀巢有限公司生产的“雀巢”牌金牌成长3+奶粉碘含量为198微克/100克，超过国家标准。2006年，上海“瘦肉精”事件：上海连续发生“瘦肉精”食物中毒事故，波及全市9个区、300多人，而引发此次食物中毒的是一批具有合法检疫证明的猪肉及猪内脏；北京“福寿螺”事件：北京蜀国演义酒楼黄寺店、劲松店经营的凉拌螺肉中含有广州管圆线虫的幼虫，共造成160余人患广州管圆线虫病。2007年，总数为7.26吨台湾味全的较大婴儿奶粉在从香港入境时，被深圳检验检疫局检验出阪岐肠杆菌超标。2008年，石家庄三鹿集团股份有限公司生产的婴幼儿配方奶粉受到三聚氰胺污染，同时国家质检总局通
2、报的奶粉三聚氰胺专项检查结果显示，三鹿、圣元、蒙牛、伊利、光明、雅士利等22家企业69批次产品检出了含量不同的三聚氰胺。此次三聚氰胺奶粉事件共导致全国共有29.4万名婴幼儿因食用问题奶粉患泌尿系统结石，重症患儿154人，死亡11人。2009年，卫生部召开新闻发布会，声明“王老吉”饮料中含有的夏枯草不在卫生部公布的允许食用的87种中药材名单中，这意味着流传了170多年的凉茶涉嫌违法添加非食用物质。2010年，江苏南京30多人由于食用龙虾导致肌红蛋白超标入院治疗，患者大多全身酸痛、出现肌肉溶解等症状。2011年，央视“315”特别行动报道了“瘦肉精猪肉流入双汇公司”，经查济源双汇公司用含瘦肉精猪肉
3、，一时间引起轩然大波。以上种种令人触目惊心的食品安全问题，不仅凸显了我国食品安全现状的严峻性，更暴露了我国食品安全监管体制存在的巨大漏洞。为保障食品安全，促进食品行业健康快速发展，维护社会稳定和经济发展，分析我国食品安全监管体制存在的问题并提出切实有效的对策就显得尤为必要。一、食品安全相关概念综述（一）食品安全相关概念界定1、食品安全食品安全，按照我国食品安全法的含义是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。世界卫生组织给出的官方定义为对食品按其原定用途进行制作或食用时不会使消费者受害的一种担保。由此可以看出食品安全即从食品的种植、加工、生产、包装
4、、运输、贮存、消费等过程都应符合国家强制标准和相关要求，不存在可能威胁或损害人体健康的有害有毒物质导致消费者及其后代身心健康乃至生命安全存在隐患。2、食品安全监管食品安全监管是指政府机构为保障食品安全，通过制定相关法律法规，采取一定的行政措施对食品生产、流通环节进行监督管理的过程。食品安全监管一般是政府在食品种植、加工、生产、流通等环节进行相应地行政监控和干涉，以期达到最终保障食品安全的目的。3、食品安全监管体制食品安全监管体制是国家行政管理体制的重要组成部分，是指国家食品安全监管组织机构的设置、监管权限的分配、职责范围的划分、机构运行和协调以及人事制度等项制度的有机体系。它的基本要素包括食品
5、安全监管机构的设置、监管职能的配置、各机构职权范围的划分与运行机制的规范等，这也正是本文所要探讨的重点内容。其中，机构设置是基础，权力配置是核心，职能分配是关键，运行机制是保障，它们之间相互联系、相互作用，共同构成了食品安全监管体制的总体框架。（二）我国食品安全监管体制的历史沿革我国食品安全监管体制从总体上按照架构的不断变化可以划分为三个阶段，分别是集中监管阶段、分散监管阶段和协调监管阶段，呈现出从集中到分散，又从分散到协调的过程。具体分别为：1、集中监管阶段从建国到八十年代中期是我国食品安全监管体制的第一阶段，这一时期由于经验缺乏，当时的监管模式从苏联借鉴，由卫生部统一负责食品安全的监督管理
6、工作，并制定相应标准和实施细则，监督工作则由卫生防疫机构实施。同时这一时期我国也相继成立了部分食品卫生研究所，专门研究食品安全相关技术；组建出一支食品卫生监督队伍，不断提高执法能力和技术水平，由此我国基本形成了自己的食品安全监管网络，为我国食品安全事业奠定了基础。2、分散监管阶段从八十年代中期到2003年是我国食品安全监管体制发展的第二阶段，这一时期随着社会的不断发展，我国食品安全监管出现了很多变化：（1）食品安全监管范围逐渐扩大，监管范围从肉、蛋、奶、粮油类等生活必需品逐渐扩大到所有可能的种类；（2）食品安全监管内容逐渐增加，监管内容从原先的食品卫生标准、食品加工储运等基本方面扩展到农药残留
7、、食品添加剂和饲料生产加工等多个方面。由此我国食品安全监管机构也逐渐增多，形成了卫生部、工商总局、质检总局、农业部等十多个部门分散监管，各自负责各自监管的部分。然而多个部门分散监管食品安全，但彼此质检却难以明确划分监管职责，这样就长生了监管空白或监管漏洞，相互之间扯皮推诿现象也常有发生，导致我国食品安全效率低下，食品安全无法从根本上得到保障。3、协调监管阶段从2003年至今是我国食品安全监管体制发展的第三个阶段，这一时期针对分散监管阶段出现的弊端，我国开始对食品安全监管体制进行改革，成立了国家食品药品监管局，负责对我国食品安全的综合协调和宏观监管。2004年国务院关于进一步加强食品安全工作的决
8、定等文件进一步明确了质检、工商、卫生、农业等食品安全监管部门的职责，并规定地方各级政府要对当地食品安全负总责。此后2009年食品安全法开始实施，明确规定实行分段监管，无缝隙衔接，并成立国务院食品安全委员会，对我国食品安全问题进行组织协调和全面监督，各部门统一在国务院食品安全委员会的综合领导下明确负责各自职责，使得我国食品安全监管工作得到了进一步发展。二、我国食品安全监管体制现状分析（一）我国食品安全监管体制现阶段，我国食品安全监管体制采取“分段监管为主、品种监管为辅”的多部门协调监管模式，实行“全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动”的监管格局。这一监管模式在2009年颁布并实
9、施的食品安全法中得到进一步确立。根据食品安全法规定，2010年设立国务院食品安全委员会。国务院食品安全委员会作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，有15个部门参加，主要职责是：分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任。与此同时，各部门的职责也得到进一步明确，例如国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照食品安全法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理，各有关部门坚持统一协调与分工负责相结合，认真履行职责，搞好监督指导。为能够更加具体形象地展示我国食品安全监管体制格局，图1列出
10、了我国食品安全监管体制组织结构图。图1 我国食品安全监管体制组织结构图（二）我国食品安全监管体制存在的主要问题我国食品安全监管体制正在逐步地发展与完善中，所取得的成就也是目共睹的，但是在看到成绩的同时我们也应客观看待我国食品安全监管体制仍然存在很多问题，主要表现在以下几个方面：1、食品安全法律法规不健全（1）缺乏系统性和协调性首先，覆盖面狭窄。我国食品安全相关法律法规大多仅限于对食品企业生产、经营和消费后的监管，即食品生产较为重要的环节，但涵盖种植、养殖等源头环节的法规很少。从西方发达国家食品安全经验可以看出：要想彻底做到保障食品安全，完全满足消费者的食品安全需要，就必须把食品生产和消费过程中
11、的每一个环节都纳入到食品安全监管范围内。其次，各部门各执各法。在我国食品安全执法监督领域，质检、工商、农业各部门都制定有各自的有关法规，在执法过程中，各部门往往各执一法，由此经常出现执法空白和执法交叉的问题，给食品安全监管带来很大难度。同时，由于各部门之间职责权限界定不清，食品监管紊乱现象的发生就在所难免，虽然在这种情况下，国务院食品安全委员会已经成立，但食品安全现实错综复杂，在实施过程中要打很大折扣。再次，角色不清。在我国行政管理中，政府职能部门往往及立法者与执法者于一体，既制定食品安全相关法律法规，又行使食品安全执法功能；既是游戏规则的制定者，又是游戏的执行者，由此造成凡是都是政府说了算。
12、“绝对的权利导致绝对的腐败”，这样难免会出现个别人为了一己私利而对一些食品违法违规者大开绿灯，造成伪劣有害产品流入流通领域。（2）规范力度不够首先，条例、规定多，法律成文少。我国食品安全监管相关法律法规主要由法律、行政法规、地方性法规、部门规章、其他规范性文件五种不同层级规范性文件构成，但由于法律成文少，条例、暂行条例、规定等文件法律效力较弱，无法很好地指导食品安全的监管。其次，处罚力度设置较轻。当前食品安全法律法规没有真正认识到劣势有害食品的危害性，在处罚力度上设置较轻。例如食品安全法中对生产和销售问题食品行为的最高处罚才五万元，或处货值金额五倍以上十倍以下罚款，情节严重的，吊销许可证，这些
13、处罚力度对于部分暴利行业是微不足道的，甚至无法对违法者产生震慑作用。这就导致很多违法者常常肆无忌惮，不顾食品安全与否，一旦被查出之后就要交钱就可以了事。（3）执法过程规范化和持续性不足当前，我国在维护食品安全、打击假冒伪劣产品过程中，往往侧重事后追究，忽视事前预防。很多执法常常是在食品安全出现事故后才得到重视，在对消费者和社会造成不可挽回的重大损失后，上级机关才下决心进行惩治等，“三聚氰胺奶粉”事件和双汇“瘦肉精”事件都是活生生的案例。此外，当食品安全事故逐步退出公众视野的时候，相关监管部门也开始松懈，当严厉打击问题食品行动结束后，那些隐藏起来的不法分子又会为了个人利益卷土从来，进而产生一例例
14、食品安全事故。这种仅是一时而非规范化和持续性的执法行为，常常导致我国食品安全问题陷入“泛滥-打击-暂缓-再度泛滥-再度打击”这样的怪圈，无法从根本上解决食品安全问题。2、多部门分阶段监管职责不清当前我国实施多部门分阶段监管食品安全格局，农业、卫生、质检、工商等各部门各管部分环节。从表面上讲，多部门分段监管，似乎可以做到多重保障，但在实际监管过程中重复监管和漏管问题较为严重。由于在多部门分段监管中，监管内容和范围都在不停增加，而法律法规和行政条例中对监管职能的界定又十分含糊，这就容易造成各个部门职责划分不清，存在一定的空白，造成食品安全问题屡有发生。例如商务部：2007年流通领域食品安全调查报告
15、显示：“监管缺失使部分农村成为食品安全盲区。在农村市场，食品安全管理法规及监管机构、监管资源严重缺乏。随着城市食品安全监管力度不断加大，不安全食品大量向农村转移，而监管的相对缺失，将进一步加剧农村食品安全问题。”再如在“三鹿三聚氰胺奶粉”事件被曝光前就有很多患者亲属向国家相关部门反映三鹿奶粉涉嫌致病的问题，但根本上没有引起这些部门的重视，大多都是建议其向其他部门进一步反映。在这些监管部门相互推诿的过程中，造成了好像谁都管事但事实上是谁都不管的监管空白，不但给不法分子提供了可乘之机，而且埋下了十分严重的食品安全隐患。食品安全的分段监管模式原本希望通过齐抓共管能够从根本上解决食品安全问题，但现实情
16、况往往是各监管部门激烈争夺可能存在经济利益的监管权力，互相越界，然而当食品安全事故发生时各部门又不愿意承担责任，相互扯皮推诿，由此造成食品安全监管不力，效果更是可想而知。3、食品市场准入制度不完善食品质量安全市场准入制度就是为保证食品的质量安全，具备规定条件的生产者才允许进行生产经营活动、具备规定条件的食品才允许生产销售的监督制度。因此，实行食品质量安全市场准入制度是一种政府行为，是一项行政许可制度。食品质量安全市场准入制度包括3项具体制度：（1）对食品生产企业实施生产许可证制度对于具备基本生产条件、能够保证食品质量安全的企业，发放食品生产许可证，准予生产获证范围内的产品；未取得食品生产许可证
17、的企业不准生产食品。这就从生产条件上保证了企业能生产出符合质量安全要求的产品。（2）对企业生产的食品实施强制检验制度未经检验或经检验不合格的食品不准出厂销售。对于不具备自检条件的生产企业强令实行委托检验。这项规定适合我国企业现有的生产条件和管理水平，能有效地把住产品出厂安全质量关。（3）对实施食品生产许可制度的产品实行市场准入标志制度对检验合格的食品要加印（贴）市场准入标志QS标志，没有加贴QS标志的食品不准进入市场销售。这样做，便于广大消费者识别和监督，便于有关行政执法部门监督检查，同时，也有利于促进生产企业提高对食品质量安全的责任感。但从近年来食品市场准入制度的执行情况来看，我国食品市场准
18、入制度还存在很多问题，主要表现为：（1）检验范围狭窄、检验项目单一我国食品市场准入存在检验范围狭窄，检验项目单一的问题，例如检验限定在仅有的几个品种，同时检验项目一般为畜禽的兽药含量、蔬菜的有机磷含量等，但是现阶段由于化肥、农药的大量使用，导致安全、优质、营养类的绿色农产品少之又少，加上不少非法分子为了谋取暴利，不惜触犯法律加工假冒伪劣产品，而这样的初级检验很难检错出所有的安全隐患，难以保障食品的安全，更难以满足现代消费者追求健康的需求，对食品市场的准入管理难以起到足够的作用。（2）市场准入缺乏联动机制市场准入缺乏联动机制是现阶段我国食品市场准入制度存在的主要问题，也在很大程度上限制了我国食品
19、安全监管的效果，主要表现在由于市场具有流动性和分散性，在问题食品在各个市场流动过程中，一个市场就是发现问题食品，也难以对所有市场的这类问题食品进行有效控制，从而导致我国食品安全频频发生。（3）准入制度执行不足目前我国食品生产加工单位约有44.8万家，其中80%为10人以下的小企业、小作坊；食品经营主体约323万家，有证餐饮单位约210万家，无证照的小作坊、小摊贩和小餐饮则难以计数，食品安全监管对象点多面广，小、散、乱的特点突出。自食品安全法颁布实施以后，取消了对食品加工小作坊和食品摊贩的食品卫生许可和工商登记，而全国绝大多数省区市的食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例目前仍未出台。结果，一些食
20、品加工小作坊原有的卫生许可证被废止，原工商执照也失效，同黑作坊一样处于无照无证的状态，有关职能部门也不愿去管。例如卫生部门认为，面条作坊进行的是食品生产和加工活动，应该找质监部门办理生产许可证。质监部门则认为，质监部门只为生产加工性企业办理生产许可证，面条作坊不在办证范围之内，应该由工商部门或食品药品监督部门办理。而工商部门则认为，工商部门主要负责食品流通环节许可证的办理，质检部门应该给面条作坊办理卫生许可证。由此可以看出，我国食品准入制度执行不足，有很多地方存在无人监管的现象，由此也造成了“事前监管无人管、中毒之后处理难”的状况。4、食品行业管理标准不完善近年来我国发生的重大食品安全事件涉及
21、到奶粉的就有两起，分别为2004年发生在安徽阜阳的“大头娃娃”奶粉事件和涉及到22家企业的“三聚氰胺”奶粉事件，前者是由于不法厂家在生产时故意在产品中掺入了大量不含任何牛奶成分的廉价原料，后者是生产的婴幼儿配方奶粉受到三聚氰胺污染。那么如此大量的伪劣产品是如何通过监管部门的检测，而监管部门检测依照的标准又是什么？在三鹿集团奶粉被投诉质量问题时，三鹿集团曾声称其奶粉绝对符合国家卫生标准，同时连甘肃省质检部门也表示三鹿奶粉经检验合格，那么我国食品行业管理标准到底是怎样的呢？（1）标准多、杂、老化我国食品安全标准体系可以说是我国食品安全监管体制的软肋之一，当期我国食品安全体系主要由国家、地方、行业和
22、企业标准四部分组成。到2006年末，我国已完成了对食品标准的全部清理，至此我国涉及食品安全的国家标准有1965项，其中强制性标准634项，推荐性标准1331项，食品行业标准2892项。这些标准中很多都已老化，亟需加快标准修订和整理工作。（2）标准重叠交叉，缺乏统一性和实用性目前，我国食品安全标准多样，既有国家标准，也有行业标准，既有推荐性标准，也有强制性标准，由于这些标准之间界限不够合理和明确，相关标准之间重叠交叉现象十分严重，或一个商品有多个标准、多个检验方法；或一个商品找不到适合标准。例如2011年河南双汇“瘦肉精”事件中，河南省质监局两批次抽烟均为发现“瘦肉精”，而济源市则检测出含有“瘦
23、肉精”，如此同时监管机构，却能够得出不同的检验结果，这不仅给消费者带来安全隐患，同时也让人们无法看清事件的严重程度。（3）我国食品安全标准未能与国际标准接轨我国的标准化法于1989年开始实施，标准化法修订工作开展近十年，目前新法仍未出台。由于大多数食品标准是在上世纪八九十年代发布的，标龄5年以上的占将近90%，有些标准长期“原地踏步”，技术含量低，与国际差距明显。现阶段我国食品安全标准采用国际标准和国外先进标准的比例仅为23%，远远低于我国国家标准采标率44.2%的总体水平，行业标准国际采标率就更低。例如瑞典某研究机构通告称，雀巢等一些知名婴儿食品含有重金属砷、铅，存在安全隐患。中国疾控中心随
24、后通报，这些品牌在华产品检出的砷、铅等重金属，均未超出国家标准，消费者可放心食用。如我国允许的“农残”量要高出美国数倍，有危害的“植物奶油”在我国没有强制性的限量标准，我国的原料奶每毫升含菌量200万个的标准得不到国际承认。类似这种食品标准“内外有别”的现象并不少见。5、食品安全风险信息交流渠道不畅通现阶段，我国食品安全风险信息交流渠道十分不畅通，官方公布的有关食品安全的信息少之又少，大多数消费者只能借助新闻媒体或者网络等渠道了解。较具讽刺意味的是国家上层领导了解食品安全问题的信息渠道很多既不是来自卫生部，也不是来自农业部，而是来自于新闻媒体的广泛报道。但是，新闻媒体在报道食品安全问题时，由于
25、缺乏一定的检测结果，往往不够严谨和准确，夸大或不负责任的新闻炒作也时有发生，由此也造成消费者一定的恐慌心理，给市场带来一定的不该有的动荡。因此为了更好地应对食品安全问题，加强食品安全监管，相关部门有必要也有义务向公众提供明确、全面和清晰的食品安全信息服务。三、案例分析-由双汇“瘦肉精”事件透视我国食品安全监管体制（一）问题提出2011年3月15日，央视在3-15消费者权益日播出了一期“健美猪”真相的特别节目，其中曝光了河南济源双汇公司收购使用含“瘦肉精”猪肉的事实。双汇一向宣称“十八道检验、十八个放心”，但其收购的猪肉却不检测“瘦肉精”。就在曝光的当天下午，双汇集团旗下上市公司双汇发展应声放量
26、跌停，当晚双汇发展就紧急停牌，与此同时来自社会各界的谴责声铺天盖地，双汇站到了舆论的浪尖风口。瘦肉精，指的是一类动物用药，包括盐酸克仑特罗、莱克多巴胺、沙丁胺醇和硫酸特布他林等，属于肾上腺类神经兴奋剂。把 “瘦肉精”添加到饲料中，的确可以增加动物的瘦肉量。但国内外的相关科学研究表明，食用含有 “瘦肉精”的肉会对人体产生危害，常见有恶心、头晕、四肢无力、手颤等中毒症状，特别是对心脏病、高血压患者危害更大。长期食用则有可能导致染色体畸变，会诱发恶性肿瘤，至于究竟摄入多大量，如何导致恶性肿瘤，有关病例研究国内外尚无定论。（二）事件处理此次双汇“瘦肉精”事件影响巨大，虽然目前事件已经渐趋平静，但对双汇
27、公司带来了巨大的冲击和损失，事后不仅对济源双汇所有因“315事件”涉及的厂内封存、市场陆续退回的鲜冻肉、肉制品全部进行无害化深埋处理，共处理的产品达3768吨，处理损失约6200万元。同时仅2011年3月当月影响双汇集团营业收入13.6亿元，其中上市公司双汇发展损失13.4亿元。在审结的58案113人中，判处“瘦肉精”制售者和玩忽职守、滥用职权的国家工作人员77人，其中判处死缓1人、无期徒刑1人、9年以上有期徒刑9人、5年至9年有期徒刑20人、3年至5年有期徒刑23人、3年以下有期徒刑23人；判处生猪养殖户36人，其中判处有期徒刑1年以下至拘役的29人、缓刑7人。（三）问题分析近年来，像河南双
28、汇“瘦肉精”事件此类的重大食品安全事故频频发生，让很多人感觉不可思议，到底是哪里的原因才会导致此类事故屡屡发生？我们在感叹这些重大食品安全问题的同时，也应反思其中的问题，下面通过这个案例分析，从中透视一些我国食品安全监管体制中存在的具体问题。1、监管部门责任意识十分淡薄目前，按照动物检疫的检测制度，生猪外运时必须通过养殖地的检疫部门检疫，获得动物检疫合格证明、运载工具消毒证明和五号病非疫区证明三大证明，并佩戴耳标。耳标相当于猪的身份证明，上面记录着养殖信息。不论这头猪在任何环节出了问题，都可以通过所佩戴的耳标进行追溯。但在河南双汇“瘦肉精”事件中，通过“瘦肉精”喂出来的所谓瘦肉型“健美猪”，钻
29、过当地养殖环节的监管漏洞，进入贩运环节。每头猪花两元钱左右就能买到号称“通行证”的检疫合格等三大证明，再花上一百元打点河南省省界的检查站，便可以一路绿灯送到定点屠宰场，无需检测“瘦肉精”，每头猪交10元钱就能得到一张“动物产品检疫合格证明”。通过以上可以发现，相关监管部门渎职行为十分严重，反映出我国食品安全监管部门责任意识十分淡薄，没有意识到食品安全关系着每一个人的生命健康安全。2、检测技术及标准不完善河南双汇集团号称“十八道检验，十八个放心”，然而经过“十八道检验”之后还会爆出“瘦肉精”问题，这不能不让我们感到“十八道检验”是不是虚设？在事件曝光以后，双汇集团也站出来澄清说“十八道检验”里不包括对“瘦肉精”的检验。这不禁让人诧异，“瘦肉精”如此重要的检验指标都不包括，那“十八道检验”还检验什么？截至到3月18日，共有北京、上海、广州、深圳、武汉、石家庄等13个省、市发布抽检结果，双汇产品尚未发现“瘦肉精”。北京市工商局紧急通知各工商所检查辖区的肉类市场，工商人员使用专门的瘦肉精快速测试仪对市场上的鲜肉制品进行了检测，未检出“瘦肉精”；同时对双汇肉制品进行33个样本的检测，未发现“瘦肉精”。这样的检测能让消费者放心吗？由此可以看出，双汇“瘦肉精”事件再次暴露了我国食品安全监管
