1、深圳市降低公交票价方案听证报告尊敬的各位代表：为给市民提供价廉、高效的公交出行服务，落实市政府 2007年度工作报告提出的“适当降低公交票价，减轻市民出行负担”的 工作要求，按照深圳市整体交通规划和深圳市公共交通规划以及深圳市人民政府关于优先发展城市公共交通实施意见确立 的 “建立合理的公交票价水平、优化票价、实行公交换乘优惠、实行低票价的补贴机制和公共交通换乘优惠”指导思想，我局组织城 市交通专家对我市公交票价政策进行了深入的调研分析，并在结合 相关部门意见基础上，研究制定了深圳市降低公交票价方案听证 报告。现依据中华人民共和国价格法及政府价格决策听证办法的有关规定，将深圳市降低公交票价方案
2、提交听证，请予以审 议。第一部分深圳市公共交通行业状况公共交通具有鲜明的社会公共使用、为社会服务的性质，与人民群众生产生活息息相关，是关系国计民生的社会公益事业。一、公交行业基本情况（一）公交企业基本情况1、企业规模分布第 53 页7 家, 占18 . 42 %5 家, 占13 . 16 %2 家, 占5 . 26 %6 家, 占15 . 79 %6 家, 占15 . 79 %12 家, 占31 . 58 %50 台以下51 - 100 台101 - 200 台201 - 300 台301 - 400 台400 台以上2 家, 占5 . 26 %5 家, 占13 . 16 %3 家, 占7 .
3、 89 %8 家, 占21 . 05 %4 家, 占10 . 53 %16 家, 占42 . 11 %1 - 3 条4 - 6 条7 - 9 条10 - 15 条16 - 20 条20 条以上截至 2007 年 4 月，我市共有 38 家常规公交企业，合计 414 条公交线路，9906 台公交运力。具体线路数规模、运力规模分布见图1-1 和图 1-2。图 1-1 深圳市公交企业线路数规模分布图 1-2深圳市公交企业运力规模分布2、经营业务分布截至 2007 年 4 月，我市经营特区专营大巴的企业 3 家，其余非专营公交客运企业 35 家（其中经营跨区城镇专线大巴的企业有 31家、经营公共中小巴
4、的企业有 26 家、兼营城镇专线大巴和公共中小巴的企业有 22 家），具体见表 1-1。类别企业数所占比重线路数（条）车辆数（台）备注特区专营大巴37.89%1453219非特区专营企业 35 家，占 92.11%；其中兼营城镇专线大巴和公共中小巴的企业有 22 家，占 57.89%。城镇专线大巴3181.58%1554641中小巴2668.42%1142046合计38100%4149906表 1-1 深圳市公交企业经营业务分布情况3.所有制类型分布截至 2007 年 4 月，我市 38 家公交企业中，国有全资 5 家，国有控股 10 家，民营及其他 23 家，具体见图 1-3。5家,占13.
5、16%23家,占60.53%10家,占26.32%国有全资国有控股民营及其他图 1-3深圳市公交企业所有制性质分布（二）线网服务概况1、网络结构根据服务区域不同，1999 年公交总体规划将特区内公交网络分为组团间“主线”网络和组团内“辅线”网络；特区外分为“跨区、跨镇、镇内”三级网络。特区外一级线网为联系特区内外及宝龙两区的线路，二级线网为镇间的连接线路，三级线网为连接镇内各自然村的线路。目前特区外一、二、三级线网线路比例为 1.5：1.1：1。2. 线网密度目前，我市公交线网总长 1557.9km，其中特区内公交线网总长609.5km，特区外线网总长 948.4km。全市建成区面积 487.
6、5km2，其中特区为 153.6km2，特区外 333.9km2，计算得到全市公交线网密度为 3.2km/km2，其中特区内公交线网密度为 4.0km/km2，特区外公交线网密度为 2.8km/km2，符合城市道路交通规划设计规范（GB50220-95）中“城市中心区公交线网密度不小于 4.0km/km2，郊区不小于 2.5km/km2，全市不低于 2.5 km/km2”的要求。3. 站点覆盖率截至 2006 年底，特区内公交站点 500 米覆盖率达 98%，公交盲区基本消除；特区外的宝安、龙岗两区公交站点明显不足，公交站点 500 米覆盖率仅为 55%左右。（三）公交行业发展存在的问题1、公
7、交行业市场化经营体制与公交公益性的矛盾我市公交企业历经多年的发展，通过市场化的道路，付出了不 懈的努力，使我市公交行业服务水平一直处于国内较领先水平，为 我市社会经济发展做出了积极的贡献。但随着我市公交行业的发展， 公交的公益性属性与企业追求利润最大化的属性之间的矛盾日益凸 现,主要体现在：一是公交经营企业数量多、规模小、主体分散，行业中缺乏数家骨干企业,公交行业过度竞争，使得公交企业进行客流培植的内在激励不足；二是公交行业公益性难以体现，偏远地区公 交服务缺乏或不足，政府公益性扶持政策难以普及；三是特区外企 业管理质量及服务水平仍较低，迫切需要提高；四是企业规模小， 场站建设能力不足，市场过
8、分竞争的格局造成场站等紧缺资源难以 得到综合调配使用。以上问题，严重制约了我市公交行业的进一步 健康发展，难以满足市民快速增长的出行需求，必须从体制上、机 制上进行深化改革。2、公交出行分担率下降与市民出行需求增长之间的矛盾随着我市经济的迅猛发展和居民生活水平的不断提高，市民的出行强度日益增长，交通出行需求不断增加。作为我市公交主体的常规公交（包括大巴和中小巴）客流逐步稳定上升，2006 年常规公交客流占公交总客流的 80.1%，其作为市民出行的主要方式的地位没有改变。但是，在公交客流稳步上升的同时，由于我市公交环境相对恶 化，公交对市民的吸引力正呈逐步下降的趋势，而私家车却急剧增 长，全市机
9、动车拥有量已突破 100 万辆，道路拥挤状况堪忧。目前，我市公交道路平均行驶速度已下降到 18 公里/小时的国际警戒线以下，受外部交通条件恶化的影响，城市中心区在晚高峰时段的公交车速已降至 12 公里/小时。我市公交出行量占机动化出行总量的比例从 2001 年的 45下降到目前的 41。3、公交基础设施严重不足与公交行业持续发展之间的矛盾由于公交行业的市场化运作，财政对公交基础设施投入严重不足，导致公交场站设施严重滞后于规划和实际需求。停车场、综合场站严重短缺，特区内约有半数公交车夜间无停放场站，特区外场站、站台缺失更加严重，大（中）巴夜间占用市政道路停放；大部分运输企业没有综合维修场地，直接
10、在路边进行修理作业。一方面，公交基础设施的投入不足；另一方面，企业在租赁和建设公交场站上增加了营运成本，这都将制约公交行业的可持续发展。4、公交线网结构、效率与市民出行特征之间的矛盾经过多年的发展，我市公交网络覆盖率和服务水平均有很大提高，但局部发展不协调，特区外较特区内存在较大的差距。跨区线路与区域组团间线路在功能上没有明确的定位，整体线网结构不甚合理，部分线路过长，直达率高但非直线性系数过大。目前，跨区线路绝大部分为慢速、短站距的运行模式，这与市民追求出行的快速性相悖，也致使各类线路在功能上彼此重复，缺乏配合和协调， 不同层次线路之间竞争过多，公交整体运行效率较低。全市公交线路平均非直线系
11、数为 1.87，超过城市道路交通规划设计规范所规定的 1.4 的水平。由于缺乏高效的换乘接驳枢纽， 我市整体公交换乘系数较低，公交线网整体效率不能充分发挥。二、公交票价政策及票价存在的问题分析（一）票价政策变更历程1、1994 年 8 月对全市公共汽车票价的调整鉴于公共汽车营运成本的上升，大巴经营发生亏损的实际情况， 为维持我市公共交通的正常服务，深圳市物价局于 1994 年颁布了80 号文件，从 1994 年 8 月 10 日起，调整我市公共汽车票价，普通线路实行一票制；专、郊线路人公里基价由 0.12 调整为 0.16 元，起点票价为 1.00 元，月、季票不通用。2、1996 年取消公交
12、月、季票深物价199673 号“关于公共汽车使用 IC 储值卡后取消月、季票等问题的批复”明确指出：同意公共汽车使用 IC 储值卡后，停止公共汽车月、季票的发售。为了使月、季票顺利向 IC 储值卡过渡， 对购买使用 IC 储值卡的乘客在原使用月、季票线路，成年乘客按全票价九折优惠，学生（指高中以下、含高中）按全票价的五折优惠。3、2000 年对公共大巴票价体系的调整2000 年，市物价局依据深圳经济特区公共大巴专营管理规定（市政府 71 号令）有关公共大巴票价制定的原则和办法，通过价格成本调查，依法召开价格听证会对方案进行论证，以市物价局 138号文件对特区内公共大巴票价体系进行调整。依据 7
13、1 号令关于公共大巴票价制定以保本微利为原则的规定，大巴票价由运营成本、费用加合理成本利润率（6）和税费构成。（二）票价现状我市目前的公交票价体系主要是基于 2000 年的 71 号令，除2005 年的地铁开通和 2006 年试行指导价略有调整外，票价基准一直未曾变化。具体票价水平和制定标准下：1、普巴基价为 0.17 元/人公里，冷巴基价为 0.25 元/人公里。根据人公里基价和营运里程确定各线路票价。2、28 公里以下线路实行上车一票制，票价标准为：11 公里以下线路普巴票价 1 元/人次，冷巴票价 2 元/人次；11.118 公里线路普巴票价 1.5 元/人次，冷巴票价 2.5 元/人次
14、；18.128 公里线路普巴票价 2 元/人次，冷巴票价 3 元/人次。3、里程超过 28.1 公里的线路实行分段收费，普巴起点票价 1元/人次、冷巴起点票价 2 元。4、使用现钞购票的乘客，成人及身高 1.40 米以上的儿童购买全票；1.10 米至 1.40 米的儿童按全票的半价计费；1.10 米以下儿童免费。5、对购买使用 IC 储值卡的成年乘客按全票价九折、中小学生(含高中)按全票价五折优惠。2005 年地铁开通后，IC 储值卡实行了成人卡 9.5 折优惠、学生实行 5 折优惠的票价政策。考虑到与深圳地铁公司使用 IC 储值卡实行票价 9.5 折优惠的政策相衔接，以体现公共交通票价政策的
15、一致性，深圳市物价局下发深价管字200531号文件：同意深圳巴士集团成年乘客 IC 储值卡实行九五折票价优惠， 中小学生实行票价五折优惠的政策不变。6、乘客携带重量在 20 公斤或体积在 0.125 立方米/件以内的行李(含 20 公斤或体积 0.125 立方米)，免收行李费，超过的收取与乘客相同票价的行李费。7、2006 年 4 月 1 日起，宝安、龙岗两区城郊短途客运价格试行政府指导价管理，公交经营企业可在基准价基础上按照“上浮为零、下浮不限”的原则制定具体票价，但基准价格标准不变。（三）现行票价存在的问题1、现行票价水平未能完全体现公益性2000 年票价政策的制定背景是公交行业市场化改革
16、的推行，从政策层面而言，公交行业市场化体制的推行意味着公交企业的成本与合理利润的补偿完全通过票价进行。因此，2000 年制定的票价水平基本上没有考虑政府财政补贴因素（目前财政补贴仅针对学生乘车优惠和特殊群体免费乘车）。在此背景下，公交票价不能完全体现公交公益性质。2、目前我市的公交出行费用相对偏高目前，国内大部分城市的票价水平为非空调车 1 元、空调车 2元，并保留一定的分段计价线路（见表 1-2）。根据巴士集团的统计，我市特区内公交线路的平均票价为 2.26 元/人次，跨区线路的票价稍高于此水平。相对于国内大部分城市，目前我市的公交出行费用 相对偏高。分段收费线路票价较高是引起我市公交出行费
17、用相对偏 高的重要原因，以 28 公里的公交出行为例，一票制线路冷巴票价是3 元/次，而分段收费线路冷巴票价是 7 元/次（280.25），较一票制高出 133%。利益上的巨大差异加大了企业增开分段收费线路的积极性，同时也加大了乘客的出行费用。此外，我市公交票价偏高还与财政补贴偏少、较高的公交车辆（如欧发动机）配置要求和持续上升的人工成本等因素有关。3、票价执行较为混乱由于我市公交运营企业较多、市场竞争激烈，使得票价执行较为混乱。主要表现在：部分公交线路（主要是特区外线路和跨区线路）平时采取“低票价”竞争策略，而节假日提高到政府指导票价上限，给乘客造成节假日公交企业乱涨价的心理感觉；部分重复线
18、路的价格竞争导致从同一个起始站点到达同一个目的地，乘坐不同公司线路的票价存在差异。公交票价不同于普通商品定价，其经常变动会给乘客带来不便和心理上的难以接受，这也是乘客目前反映比较突出的公交票价问题。4、换乘系数较低，换乘出行成本较高目前，全市公交线路平均非直线系数为 1.87，超过城市道路交通规划设计规范所规定的 1.4 的水平；我市的公交换乘系数为1.26，相比国际标准换乘系数（1.50）低了 0.24，在全国各大城市处于较低水平。上述两个数据表明，深圳公交的直达率较高、换乘率低。直达率较高、换乘率低的优点是乘客可以享受更加便利的直达出行服务，但缺点是由此加大了我市公交线路的重复系数和公交车
19、辆的投放量（其特征是公交列车化现象），进而在一定程度上造成道路资源的紧张和公交资源、社会资源的浪费。此外，乘客公交换乘（尤其是短途换乘）出行成本较高。由于各种公交方式及各条公交线路之间的收费是相互独立的，对于大多数换乘乘客而言，换乘就意味着重新计费以及较直达线路费用支出的增加（还有时间也会增加）。调查数据表明，换乘乘客公交费用支出比非换乘乘客高出 30%以上。换乘（尤其是短途换乘）费用过高也是市民反映公交票价偏高的焦点之一。5、“深圳通”卡未能通深圳1992 年 11 月，我市在全国率先实行公共大巴“无人售票”制度改革，市政府于 1996 年投资 1050 万元，在公共大巴推行感应式 IC 卡
20、储值票系统，解决了无人售票带来的零钞问题和繁杂的清点票款问题，同时也给市民的出行带来了极大的便利。为落实市政府关于交通智能卡“一张卡、一个标准、一个公司运营”的建设原则，2006 年深圳市开展了 IC 公交卡置换成“深圳通”卡的工作。到目前为止，深圳巴士集团已安装“深圳通”车载设备的车辆数达到 2300 台，并于2006 年 10 月份实现所有无人售票线路全面启用深圳通；同时成人卡刷卡享受 9.5 折优惠，学生卡刷卡享受 5 折优惠。但是，由于种种原因，“深圳通”卡的推广并不顺利，目前大多数线路仍未能安装“深圳通”设备。由于刷卡优惠幅度不够、能刷卡的范围十分有限，乘客购买“深圳通”乘坐公交的积
21、极性不高。6、各类免费乘车证件较多，假证泛滥，缺乏整合，增加了企业的负担我市享受免费乘车服务的证件有：深圳市敬老优待证、深圳市暂住老年人免费乘车证、革命伤残军人证、残疾人证、离休干部证、公安公交分局执勤乘车证等 8 种证件，证件种类繁多。且大部分证件没有防伪标识，造成假证泛滥，既影响了公共交通秩序、引发不必要的纠纷，也给公交运营企业带来了一定的损失。三、国内部分城市公交票价情况及对比（一）北京从 2007 年 1 月 1 日起，北京取消成人月票卡、学生月票卡、公交地铁联合月票卡，公交地铁联合月票卡可置换为地铁专用月票卡， 目前的地铁专用月票卡仍然保留。北京所有公交车的票价均就低统 一价格，单一
22、票制公交车的票价统一为 1 元；分段计价公交车的起价里程统一调整为 12 公里，起价为 1 元，12 公里以后每增加 5 公里票价增加 0.5 元。取消月票有效和无效车、空调车与普通车的差别。地面公交的“一卡通”卡只分普通卡和学生卡两种，乘客持普 通卡乘车一律打 4 折，学生持学生卡乘车打 2 折，购票乘车不打折。（二）上海1、常规线路（1） 市区公共汽车、电车票价普通汽车、电车、双层客车单一票价，线路长度在 13 公里以内的线路票价 1.00 元人次；线路长度在 13 公里以外的线路票价1.50 元人次。空调汽车、电车、双层客车单一票价 2.00 元人次。（2） 郊区公共汽车票价普通车多级票
23、价：每公里按 0.12 元人次计价，起价为 1.00元，以 0.50 元进级；空调车多级票价：每公里按 0.24 元人次计价，起价为 1.00 元，以 1.00 元进级。2、专线线路普通大客车、双层客车票价：每公里按 0.120.15 元人次计价，起价为 1.00 元，以 0.50 元进级；空调客车票价：每公里按0.20 0.25 元人次计价，起价市区线路 2.00 元，郊区线路 1.00 元，以 0.50 元进级；轻型客车票价：每公里按 0.200.25 元人次计价，起价为 1.00 元，以 1.00 元进级。（三）大连目前，大连市内公交线路票价为 1.00 元/人次，取消职工专线月票、中小
24、学生月票(包括大中专学生月票)。实行 IC 卡乘车，并对IC 卡分档计价结构进行了调整，普通 IC 卡分为两档计价：12 公里以下线路普通 IC 卡票价为 0.90 元/人次；12 公里(含 l2 公里)以上线路为 0.95 元/人次。（四）南京南京市民乘坐公交车有两种付费方式，一是投币，二是使用公交 IC 卡。投币的为普通车每人次 1 元，空调车每人次 2 元。持公交IC 卡成人普通车每人次为 0.8 元，空调车为 1.6 元，学生卡减半收费。为确保低票价策略的实施，南京市每年财政支出 2.4 亿元补贴公交。（五）广州广州市常规公交普遍实行一票制定价，其标准为非空调车1元、空调车2元，绝大多
25、数线路均执行此票价；对于部分营运里程超过20 公里的线路，非空调车为2元、空调车为4元。（六）国内其它主要城市公交票价情况国内其它主要城市公交票价如表 1-2 所示。城市市区普票郊区普票中巴双层大巴空调大巴优质线路无人售票职工月票学生月票市区郊区市区郊区表 1-2 国内主要城市公交票价情况城市市区普票郊区普票中巴双层大巴空调大巴优质线路无人售票职工月票学生月票市区郊区市区郊区天津12 公里以下 1 元，12 公里以上 1.5 元1.5 元起价，0.5 元进制12 公里以下 1 元12 公里以上 1.5元2 元，（不开空调1.5 元）12 公里以下 1 元，12 公里以上 1.5 元40 元60
26、 元14 元60 元石家庄1 元1 元40 元15 元太原1 元1 元起价，1 元进制1 元IC 卡 45元/100 次IC 卡 25元/100 次呼和浩特1 元1.5 元1 元40 元25 元大连1 元1 元，2 元1 元2 元1 元2842 元10 元哈尔滨0.5 元1 元，0.52 元2 元2540 元40 元15 元20 元杭州1 元，1.5元，2 元14 元13 元1 元15 元IC 卡 50元IC 卡 25元合肥1 元0.4 元起价，0.1元进制1 元1 元40 元20 元福州1 元1 元起价，0.5 元进制2 元（不开空调 1 元）1 元IC 卡 50元/100 次IC 卡 25
27、元/100 次南昌1 元0.5 元起价，0.5 元进制，最高 5 元1 元2 元1 元30 元40 元15 元20 元济南1 元1 元2 元50 元20 元南宁1.2 元3 元，4 元2 元1.2 元50 元30 元成都1 元2 元，3 元1 元2 元1 元IC 卡 50 元IC 卡 30 元重庆1 元起价，0.5 元进制2 元起价，0.5 元进制1.5 元起价，0.5 元进制1 元IC 卡 40元IC 卡 20元昆明1 元1 元，2 元0.5 元，1 元1 元2 元1 元IC 卡 0.9元/人次IC 卡0.3 元/ 人次城市市区普票郊区普票中巴双层大巴空调大巴优质线路无人售票职工月票学生月票
28、市区郊区市区郊区西安1 元1 元起价，0.5 元进制0.5 元起价，0.5 元进制1 元，1.5 元，2 元2 元1 元（市区线路）10 元资料来源：城市公用事业信息2007 年 12 月（七）小结从以上各城市票价情况可以看出，大部分城市的票价水平为非空调车 1 元、空调车 2 元，并保留一定的分段计价线路，使用 IC 卡享受较大幅度的优惠。大多数城市的公交票价优惠的深度和广度是以政府财政补贴为基础的。第二部分深圳市公交行业经营状况分析一、公交行业基本经营状况截至 2007 年 4 月，我市共有 38 家公交企业，由于多数公交企业采用线路承包经营模式，数据无法采集。考虑到数据的客观性、代表性和可获得性，现以巴士集团、运发鹏城公司、安捷公司和中南巴士公司 4 家公交企业为数据采集样本，对 20042006 年我市公交行业基本经营状况进行分析。（一）基本营运情况20042006 年我市
