1、 政治法律环境对公共政策的影 响； 文化环境对公共政策的影响； 国际政策环境对公共政策的影响。自然地理对公共政策影响：南海问题的由来：自古以来， 中国都对 南海地区拥有主权， 由于中国的 强大， 并且南海地区多为中国的藩属国， 所以这些藩属国也承认了中国在这一地区的无可争辩的主权。经济社会环境对公共政策的影响：直到美国的石油公司在南海发现大量石油这一重要战略物资， 并随着经济全球化的影响， 南海逐渐成为世界上航运最为繁忙的航道之一。越南等周边国家意识到了南海的重要性， 开始逐步有计划的开始侵占南海的一些岛屿。由于此时的中国刚经历完十年动乱，加上改革初期，一切都是以经济建设为中心， 忽略了该地区
2、的重要性。这一状况， 更是加剧了越南等周边国家的野心，肆无忌惮 的出去中国的领海地区， 抢占岛屿、 渔业、 石气等资源。由于海洋意识薄弱， 一直没有切实的解决， 所以才最终造成了今天这个局面。如今， 随着中国经济的腾飞， 在工业发展的带动下， 石油资源的大量进口， 造成了中国的石油进口 90以来于海上航道， 而这又必须是经过南海海域。再加上， 中国大量出口至欧洲的廉价商品也必须通过南海海域进入印度洋， 从而到达欧洲。另外， 南海又有丰富的石气资源， 这一推动中国经济快速发展的重要战略物资。中国开始意识到南海的重要性， 开始越来越强硬的强调南海的主权， 这不仅仅是利益关系， 更重要的是这已经威胁
3、到中国的国家安全。政治法律对公共政策的影响：这一立场同样适用于南海。中国愿同有关国家根据公认的国际法和现 代海洋法， 包括 1982年联合国海洋法公约所确立的基本原则和法律制度，通过和平谈判妥善解决有关南海争议。这已明确写入 1997 年中国 -东盟非正式首脑会晤发表的联合声明 中。政治文化环境对公共政策的影响：中国主张有关各方在南沙问题上采取克制、 冷静和建设性的态度。中方始终坚持通过外交渠道， 以和平方式与有关国家商讨解决有关问题。这充分体现了中国维 护地区稳定和双边友好关系大局的诚意。国际政策环境对公共政策的影响：南海问题是中国与有关国家间的问题。中国政府一贯主张通过双 边友好协商解决与
4、有关国家之间的分歧。任何外部势力的介入都 是不可取的， 只能使局势进一步复杂化。中国与有关国家完全有能力、 有信心妥善处理彼此的争议。南海地区的和平与安宁可以长期保持。形考任务二 考核任务形式：调查报告 考核内容：运用公共政策基本原理和相关知识， 结合实际撰写一份调查报告或工作报告。（字数在 8001000 字之间）（ 100 分） 考核要求：1. 认真学习公共政策概论 第六章 第九章内容， 选择一个比较熟悉又有实用价值的问题。2. 综合运用相关理论、 方法、 知识。3. 可以通过各种途径收集资料， 可以查阅有关文献， 可以到网上搜索资料，也可以发调查问卷或召 开座谈会等， 但必须注明资料来源
5、。凡资料详实、 来源清楚的至少可以得及格分； 凡资料不实， 来源不清的为不及格。4. 必须使用 Word 修改功能， 以保留原始修改记录。不得抄袭， 抄袭者成绩为不及格。运用公共政策的基本原理和相关知识结合实际撰写一份调查报告或工作 报告 为了摸清城市外来务工青年的现状和特点。把握他们的心态和需求， 针对存在的问题提出相应的对 策性意见， 中国青少年研究中心和团中央权益部于 1999 年 4 月 在外来务工青年比较集中的北京、 上海、广州、 深圳、 烟台五城市及外来务工青年输出大省湖南进行了专题调查。城市外来务工青年的流动和生存状况呈现出新的特点：1. 进城务工的农村青年数量呈上升趋势 在进城
6、务工青年数量不断增加的同时， 他们在城里打工的时间也相对延长。本次调查结果显示， 进 城打工四年以上的外来务工青年占 29. 8%， 三年以上 的占 17. 0%， 二年以上的占 19. 0%。当问及 “您打算什么时候回乡 ” 时， 选择 “目前还没想回乡 ” 的达 45. 6%， “永远不回乡的 ” 占 2. 1%， 表示 “说不清 ”的占 23. 2%。三项之和为 70. 9%。形成这种状况的主要原因：一是农村剩余劳动力数量不断增加。二是农村乡镇企业正在升级换代和 结构调整时期， 吸纳农村剩余劳动力的能力显著减弱。三是农村实际收入相对下降。四是农村青年普遍 希望到城市开阔眼界， 增长才干，
7、 求得发展。在本次调查中， 有 31.1%的外来务工 青年进城打工是 “想换个环境， 以便更好地发展自己。施展才干 ”， 居 9 个选项的第一位。而想 “到城里学点本事。回家乡好干点事业 ” 和 “到城里见见世面， 开开眼界 ” 的分别为 14. 7%和 11. 6%， 三项相加为 57. 4%； 因为生活困难， 想进城挣钱养家的青年仅占 16.9%。可见，半数以上的农村青年进城打工，主要原因不是衣食无着、 生活困难。而是因为普遍感到“外面的世界更精彩 ”， 想到城市这一崭新的环境中见世面、 学本领、谋发展。2. 外来和成镇就业的难度增大 从本次调查的情况看， 外来务 工青年在城市找工作比过去
8、难了。一是外来务工青年进城后找不到工 作的滞贸群体人数增多了。二是外来务工青年的工作极不稳定， 职业变换频率较高。从调查数据看，外来各工青年有相当一部分在三资企业（ 19. 2%）或私营企业（ 11. 4%）中就业。在乡镇企业就业的占 6.1%。从事个体经营的占 5. 9%， 四项合计为 42. 6%。他们大都是合同工、 临时工， 工作缺乏稳定性， 随时都有可能被老板 “炒鱿鱼 ”， 失去工作后又会重新进入滞留群体。3. 多数外来务工青年的生活质量处于较低水平 调查结果显示， 在外来务工青年中， 有较多业余时间的约占41.9%。业余生活的单调和枯燥，是引 发包来务工青年心理和情绪变化的重要原因
9、。当问及 “您在城里打工是否会感到寂寞、 孤独和无聊 ” 时，有 11. 8%的外来务工青年 回答 “经常感到 ”， “偶尔感到 ” 和 “遇到不顺心事才感到 ” 的分别为 29.2%和 44. 4%， 三项之和为 84. 4%； 而回答 “从未感到 ” 的仅占 8. 6%。4. 外来务工青年的权益保障亟待加强 当问及 “进城打工以后。您是否受到过歧视或不公正的待遇 ” 时。回答 “经常受到 ” 的占 3. 8%。“偶 尔受到 ” 的占 51. 7%， 而回答 “从未感到 ” 的仅占 28. 5%。关于进一步加强外来务工青年工作的对策与建议：1. 各级政府应进一步加强对外来务工青年工作的领导。
10、统筹规划， 强化管理。突出抓好外来务工人 员在流入地及就业后的教育、 组织和管理。建立健全各种相关制度和服务体系。完善各种措施和手段，使外来务工人员流动有序。就业有章， 组织管理有机构、 有制度。2. 要建立政府牵头、 劳动部门主办、 社会有关方面参与的外来务工青年培训体系， 将外来务工青年 培训纳入社会教育序列。对外来务工 青年的培训应纳入政府行为。3. 进一步加强和完善维权工作。保障外来务工青年的合法权益。维权工作首先应使外来务工青年学 法、 懂法， 使其成为知法守法并能用法律维护自身权益的劳动者。4. 依靠政策引导， 鼓励外来务工青年回乡创业。各地政府应通过政策引导鼓励外来务工青年返乡创
11、 业， 在资金信货、 土地批租、 工商税收、 手续审批等方面提供优惠和方便， 并在协调和开拓产品市场及提供今年 2 等方面做好服务和配合工作， 以良好的条件吸引更多的青年回乡创业。同时， 各地政府应制定相应政策。引导和鼓励农民进入 小城镇参一就业竞争， 实现农村剩余劳动力就业本地化。使更多的农村剩余劳动力就地消化。5. 新闻媒介应进一步加强对外来务工青年的正面宣传。充分发挥正确的舆论导向作用。使城镇居民 能正确认识和客观评价他们， 在城乡人民之间形成一种相互新生平等相待、 友好相处、 共建家园的社会氛围。形考任务三 考核任务形式：案例分析 考核内容：运用公共政策分析方法， 对某个案例进行较为详
12、细的分析。由分部（省级电大） 责任教师提供 4个 案例， 学员任选其一， 字数在 1000 字以上）。考核要求：1. 认真研读教材 第 10 章 第 14 章的内容。2. 要充分运用利益分析、 政治学分析、 经济学分析、 伦理分析、 量化分析这五个方法，分析过程中 不得少于两个方法。3. 分析过程要逻辑一致， 前后呼应。4. 言之有理， 持之有据， 能自圆其说。5. 必须使用 Word 修改功能， 以保留原始修改记录。我国公共政策执行过程中存在的问题及解决对策探讨 一、 引言 摘要：公共政策执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。作为政府调控社会成员之间利 益关系， 实现公共利 益的合理分
13、配及具体行政目标的重要手段之一， 在社会飞速发展的今天， 公共政策越来越发挥着举足轻重的作用。尤其是中国加入 WTO 以后， 无论是政府还是社会都将进一步融入世界经济， 置身于一个市场竞争日益激烈的大环境中去。这也对我国公共政策的制定、 实施等领域提出了新的挑战。如今， 我国政府在公共政策执行这一重要的环节中， 仍存在着不同程度的问题， 具体表现为政策执行偏误， 即政策执行者在实施公共政策的过程中， 受到各种因素的影响， 使执行效果偏离政策的最终目标并引起了经济、政治、 社会生活的无序和混乱等 政策失真现象。如何改善现有的缺陷， 探索出解决对策并保证公共政策的有效实施， 正是我们如今亟待解决的
14、问题。关键词：公共政策 执行偏误 政策失真 一、 引言 公共政策执行是在政策方案接受之后， 国家行政机关及其组成人员通过运用各种手段， 将其内容转 化为现实从而实现公共政策目标的一种行为。公共政策执行是公共管理活动的中心环节， 是实现政策目标、 解决政策问题以及实现社会公共资源权威性分配的主要途径。美国公共行政学者艾利森曾指出：“在达到政府目标的过程中， 方案确定的功能只占 10 % ， 而其余 90 %取决于有效的执行 ”。这表明公共政策执行在公共政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位和作用。然而， 在公共政策执行过程中， 由于各种因素的影响， 常常导致公共政策执行出现偏误， 政策目标不能
15、预期实现。由于体制转轨和社会转型等方面的原因， 目前在我国这一问题尤为严重。在当前我国改革发展进入关键阶段和建设社会主义和谐社会的新形势下， 研究并解决我国的公共政策执行出现偏误问题， 无疑是个十分重要紧迫的重大现实问题， 对于提高我国公共政策执行效率有着重要理论价值和现实意义。二、 我国公共政策执行偏误的 主要表现 在整个公共政策的生命周期之中， 政策执行是一个相当关键的环节， 它决定了公共政策产生的直接 而又实际的效果。政策在执行过程中出现偏误， 不但会直接影响政策问题的解决， 导致预定政策目标落空， 而且会损害政府形象， 削弱政府权威和公信力。纵观我国目前公共政策执行状况， 不难发现在政
16、策执行过程中仍然存在 ” 上有政策， 下有对策 ” 的不良现象， 从而使得政策在执行中产生偏差和变形。具体来说， 公共政策在执行中出现的偏误主要表现在以下几个方面：（1） “虎头蛇尾 ” 敷衍性执行。实施政策要坚决贯彻， 善始善终。但在现实中， 有些部门或地区对 上级政策前松后紧，敷衍塞责， 消极执行， 致使一些政策在执行中难以达到预期效果， 有时甚至会出现负面效应， 给国家和人民的利益造成重大损失。（2） “断章取义， 为我所用 ” 选择性执行。一些地方政府、 单位对上级政策指令或命令进行过滤， 只执行符合自己利益的部分， 不符合自己利益的部分就不执行。“见了黄灯赶快走， 见了红灯绕道走 ”
17、便是很形象的比喻。一些单位 “耍小聪明 ”、 “打小算盘 ”， 置国家政策原则于不顾， 站在小团体利益的立场上钻政策的空子， 极大程度妨碍了上级部门目标的实施。这种选择性执行使完整的政策在执行过程中变得残缺不全， 政策的整体功能难以发挥， 政策目标的实现也必然大打折扣。（3）“土政策 ” 附加性执行。在公共政策的执行中， 执行部门为了本地利益在原政策的基础上自行设 置 “土政策 ”， 打着结合地方实际的旗号另搞一套谋取私利， 从而导致政策执行变形； 或附加一些原目标所没有的内容， 致使政策不能准确执行到位而出现政策失真。以我国的计划生育政策为例， 我国的计划生育政策本来是为了控制人口数量， 提
18、高人口素质， 但在一些地方， 计划生育 罚款却成为乡政府财政收入的一个重要来源。有些地方竟然把生育第二胎的指标公开拍卖， 偏离了计划生育政策的根本目的。（4）“上下不一 ” 抵制性执行。公共政策执行者对现有的政策不认同、 不接受， 从而产生抵制情绪， 使公共政策不能够执行到位， 达不到预期的效果。例如， 近年来我国某些地方政府过分强调自身的情况， 找各种原因让中央 “搞特殊 ”， 对中央宏观调控政策一再置若罔闻， 甚至逆风而行， “你说你的， 我干我的 ”。（5） ” 走极端 ” 野蛮性执行。在当前社会主义市场经济条件下， 执行公共政策应更注重法律 手段、 经 济手段和思想教育手段的结合运用。
19、然而我国在公共政策执行扭曲变形， 演变成野蛮执行，导致与群众关系紧张，极大地影响了执行效果。更有甚者一些政策执行人员采取极端手段， 背离工作程序， 甚至采用违法违纪的方法执行公共政策。三、 我国公共政策出现执行偏误的主要原因 当前公共政策执行出现偏误， 存在主观或客观等多方面原因：（1） 政策本身的原因。政策本身的质量问题是影响政策执行效果的首要因素。一项政策能否得到有 效的执行， 往往取决于政策本身是否科学化合理化明晰化。政策执行偏误产生的重要前提就是 政策本身存在着缺陷， 有漏洞缝隙可钻。（2） 政策执行主体的原因。任何一项政策最终都要靠执行主体来实施， 现实中政策执行偏误在很大 程度上是
20、由于政策执行主体的原因造成的。主要体现为： 政策执行主体的素质不高 由于历史原因， 我国公务员与发达国家公务员比较起来， 素质普遍不高。从而， 文化水平低导致 行政决策水平低； 职业道德差导致行政道德滑坡； 行政责任观念淡薄导致争荣誉而避责任；理论水平低导致官本位思想严重。 执行主体法制观念淡薄 从行政的角度看， 中国政府机构的规范化、 法制化程度不高， 变化 的随意性很大， 人治色彩浓厚。”不因人而异 ” 等观念并未深入人心， 随处可见官僚的 ” 任性专断 ”， 书面形式的行政法规约束不了现实社会中的官场逻辑， 人格权威大于机构权威和法律权威。显然， 不依法行政是造成公共政策执行效率直线下降
21、的重要原因。 利益主体之间的矛盾和冲突 政策的核心是要解决社会利益的分配问题， 所有政策最终都表现为对社会利益关系的处理。它适用 于全社会， 代表和维护的是一种整体利益， 符合全体人民群众的利益要求。但是， 在现实生活中， 由于受各种因素的影响， 有些政策未能充分体现， 甚至 损害广大政策目标群体的利益， 以致目标群体难以认同和接受这些政策， 进而对政策的执行产生消极情绪和抵触。在我国社会转型期， 某些官僚贪污受贿、徇私舞弊、 权钱交易的腐败行为不仅仅只是一般的自利行为， 而是严重的违法犯罪行为。从公共政策的角度来看， 这些行为不仅仅是官僚公共决策的乱作为、 不作为， 更是利用公共政策谋取私利
22、、 损害公共利益的违法犯罪行为。（3） 政策执行制度的原因。相关制度的不完善， 主要表现在： 政策执行的信息沟通机制不健全 信息沟通机制的不健全， 使政策执行过程中的信息交流严重 阻塞。一方面， 政策制定与执行缺乏 公众参与机制， 政策透明度低， 政策接受者在政策实施时往往对政策内容和目标一无所知， 或道听途说或一知半解，政策执行难度和风险当然加大。另一方面， 政策执行缺乏信息反馈机制， 政策执行盲目性大， 政策评估缺少依据， 政策效果难以认定。比如， 2003年 ”非典 ”事件， 就是因为开始之初， 疫情信息 ” 上行 ” 中瞒报、 ” 下行 ” 中封锁、 ” 平行 ” 中缺乏沟通， 最终才
23、演变成一场重大公共危机。 公共政策执行的权力结构不够合理 虽然我国很早就有中央与地方之间的 ”放权与收权 ” 的探索， 但迄今为止我国尚未建立一种法治 化、 规范化、 科学化的中央与地方权力关系模式， 没有对中央与地方的权限职责进行明确的界定。 公共政策执行的监控机制不力 监督是管理的重要环节， 也是公共政策执行的重要手段。目前我国虽然建立了比较健全的行政监察 体系对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的监督， 但在政策执行的过程中， 依然缺乏强有力的监督机制：执行系统的监督机制因体制的依附性而难以正常运转； 监督主体因其主体意识不强加上缺乏必要的法律保障致使监督职能无法完整履行； 新闻
24、媒体的舆论监督 因受行政干预而无法释放能量；社会监督因诉讼不畅、 缺乏保障而难以发挥作用。四、 解决我国公共政策执行偏误的主要对策 公共政策行为是国家政治的主要组成部分， 公共政策执行是实现国家职能的关键环节， 政策执行的 成败直接关系到经济的发展、 政治的稳定和社会的进步。为避免执行偏误或解决已出现的问题：（1） 完善行政之间、 党政之间的权力配置。改革现行的行政管理体制， 合理划分各机构的职能， 避 免职能交叉。对职能交叉的行政机构实行 ” 撤 ”、 ” 并 ”、 ” 减 ”， 机构设置要讲究整体性和科学性， 理顺中央和地方 之间的关系， 确保政策的严肃性、 权威性、 合法性。（2） 全面
25、提高政策执行者素质， 提高对政策认知水平。政策的执行主体是人， 是公共政策能否有效 执行的关键因素。执行人员正确对执行的目标、 内容及实施步骤进行了解、 认知， 才能有效地加以执行，如果执行者不能完全地理解公共政策， 就会导致政策执行的偏误。执行者只有对政策的内容与精神实质有正确理解， 才能坚定地、 创造性地完成政策的执行。（3） 保障监控工作相对独立性， 完善政策执行监督制度。根据当前我国政策执行控制的实际， 为保障 监控工作的相对独 立性， 有必要对现行的国家监督机构双重领导体制进行合理的权责界定， 建立起权力监控自上而下的独立的垂直领导体系。（4） 加大政策宣传力度， 完善政策传播渠道，
26、 建立政府与公众之间的互动机制。政策的传播离不开对 政策信息的宣传， 加大对政策的宣传力度， 有利于执行人员及广大的目标群体对政策的了解。建立完整 的信息传播网络，改变高度一元化的传播方式。政府的宏观政策可以通过媒体、 电视、 互联网等走进千家万户， 提高政策的时效性； 同时， 减少单一传播的层级， 保证信息保真度， 还可以及时得到市民对政策及政 府的反馈信息。例如， 政府在网上给公众与政府之间搭建了一条直接沟通的渠道， 公众不仅可以直接点击政府的官网， 迅速、 及时地获取政策信息， 而且也可以通过电子邮件、 电子投票、 电子民意调查等形式将对政策的意见和要求反馈给政府。政府应该和公众之间建立
27、互动机制， 及时听取公众的意见和要求， 对政策作出必要的修改。如建立信访制度， 使由于新政策的推行而利益受损的公众有申诉与表达自己意愿和要求的制度化渠道。参考文献：1. 陈振明， 政策科学 公告政策分析标准导论， 中国人民大学出版社， 2004 2. 严荣， 万懿， 公共政策执行的系统分析， 地方政府管理， 2001 3. 张为波， 王莉， ， 试论公共政策执行的阻碍因素及对策 . 。西南民族大学学报， 2005 （3） 4. 沈晓霞， 廖锦亮， 论公共政策执行梗阻的成因与对策， 2008 （4） 5. 陈庆云， 公共政策分析， 北京大学出版社， 2006 形考任务四 一、 单项选择题 题目
28、1：公共政策是（ ） 依据特定时期的目标， 通过对社会中各种利益进行选择与整合， 在追求有 效增进与公平分配社会利益中所制定的行为准则。政府 题目 2：公共政策的核心要素是（ ） 利益 题目 3：直接或间接地参与公共政策过程的各个环节，对公共政策制定、执行、评估和监控等活动有影 响或试图施加影响的个人、 团体或组织是指（ ） 公共政策主体 题目 4：在西方， 与立法权、 行政权和司法权并列的第四种权力是指（ ） 大众传媒 题目 5：那些受公共政策规范、 管制、 调节和制约的社会成员被称为（ ） 目标群体 题目 6：（ ） 构成政策系统运行的外部条件， 影响和制约着公共政策过程。公共政策环境 题
29、目 7：国内政策环境中的文化环境不包括（ ） 精英文化 题目 8：荷兰经济学家（ ） 是最早试图对政策工具加以分类的学者。科臣 题目 9：（ ）是指政府通过一系列行政管理过程（通常由特别指定的管制机构来执行），要求或者禁 止个人和机构的大部分私人活动与行为的一个过程（或一种活动）。管制 题目 10：卡尔 帕顿和大卫 沙维奇在（ ） 一书中提出了确定问题边界的便捷计算方法。公共政策分析和规划的初步方法 题目 11：（ ） 的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步。政策议程 题目 12：政策方案制定在整个政策过程中居于（ ） 地位。枢 纽 题目 13：政策方案评估的重点内容是（ ）。可行性评估 题目 14：完全理性决策模型的理论前提是决策者是（ ）。经济人 题目 15：政策执行研究作为一种新的
