1、政治信任是对于政治体制的整体或部分将会带来积极成果的信念（Shi Tianjian，2001），代表的是人们对于政府和官员的态度，是关于未来的预期，而不是当前的状态（Jenny Job，2005）。其他类型的界定，也由于政治信任对象的不同而出现差异。如：宋少鹏和麻宝斌（2008）认为，政治信任包括对政治体制的信任，对政府的信任（即对政治精英的信任和对公共政策的信任），以及公民之间的信任。谢岳（2002）认为，“政治信任度就是公众对政治程序和公共政策的满意程度”。还有学者提出，政治信任包括对政治行为体的信任和对政治机构的信任，广义上讲，还包括对于整个国家政治的信任（Wang Zhengxu 20
2、05）;公众对政府的信任包括对政府公务人员的信任、对政府机构的信任、对政府提供公共服务的信任（姜晓秋、陈德权，2006）。总之，在已有研究中，国家共同体、政治体制、政府机构、政治精英、公共服务、公共政策，都被不同程度地作为政治信任的对象进行研究。政治信任具有不同层次的内容，这一点已得到学界的认同，但由于对政治信任的对象的界定不同，学界对政治信任在层次上的划分上存在分歧。如Norris在1999年对政治信任所作的定义，他认为政治信任在最高层次上是指公民对政治共同体，即公民所属国家的态度;在第二层次上是指公民对诸如民主等政治制度和对诸如议会和政府机构等国家机构的态度;在第三层次上则是指公民对政治行
3、动者的态度（Norris，1999）。Tom Christensen和Per Laegreid把政治信任分成三个层次：一般意义上的政治信任（政府、议会），信任政治行为体（政客、官僚），信任公共服务机构（Tom Christensen、Per Laegreid，2002）。程倩（2004）认为政治信任应该分为：政治系统与政治结构、公共政策、政府职员三个层次。陈尧指出，政治信任从高到低应分为民众对政治制度的信任、民众对政府的信任、民众对政策的信任和民众对政治行为者的信任四个层次（王子蕲、江远山，2009）。有关中国民众的政治信任状况，实证研究尚不多。值得注意的是，李连江（2004）针对中国农民的政
4、治信任问题，以地区调查和采访的形式进行了实证分析。他发现，农民对上级政府的信任度高于对下级政府的信任度。调查中的受访者表示，他们更相信中央政策的意图是善意的，只是在贯彻到地方时容易走形。农民政治信任的这种状况，得到其他研究的验证。如笔者之一（肖唐镖，2005）的研究曾显示：农民对党和政府的权威有较高的认同，但对晚近的干部、对基层政府和基层干部的认同度则较低;农民对法律上的社会制度有高度的认同，但对实践中的社会制度认同较低。胡荣（2007）的研究也表明，农民对不同层次政府的政治信任可以分为农民对党中央国务院和省委省政府信任的“高层政府信任因子”和对市委市政府、县委县政府以及乡党委乡政府信任的“基
5、层政府信任因子”，农民对高层政府的信任度较高，而对基层政府的信任度则偏低。不过，这些研究均只是就一个时点调研数据的分析，未能显示农民政治信任的变化状况。史天健与吕杰（2007）根据其数波调研的数据库分析显示，在1993年至2003年间，中国民众的对政府的信任度呈下降趋势，与世界的情况大体一致，但是并没有影响到整个国家的稳定。他们提出，在看待民众的政治信任时，需要区分民众对政治制度和政府官员的信任。在中国，多数人是信任政府的，只是不信任官员，对官员的信任下降并没有导致对制度的信任下降。不过，我们在分析一项持续10年的四波调查数据中，却有不一样的发现，中国农民的政治信任出现与史天健和吕杰不太一致的
6、结论，农民的政治信任出现提升而非下降趋势。本文拟对此展开论说，但限于篇幅，我们将在另文对此进行因果解释。二、概念操作化与资料来源我 们认为，政治信任有广义和狭义之分。广义上的政治信任，包括了公众对政治制度的信任、公众对政府的信任、公众对其他政府机构的信任、公众对政治精英的信 任、政府内部的信任、政府对公众的信任、多党制体制下公众对不同政党和政治派别的信任等等。而狭义上的政治信任主要是指公众对政府的信任。在学界已有的研究中，政治信任的概念常常与其他相关概念，如公民对政府的信任、公民与政府的信任关系、政府公信力、政治合法性和政治支持等，有所混淆。为了厘清政治信任概念，有必要先简要讨论这些概念与政治
7、信任的关系。1.公民对政府的信任。公民对政府的信任，即狭义上的政治信任，指的是公民由于对政府的依赖和信心而授予政府及其工作人员对某些利益问题的自由决定权（马克沃伦，2004：290）， 同时也接受了这种因授权所可能造成的伤害的风险。公民对政府的信任，这一概念是从公民角度出发的。一方面，在公民心中会有一个关于政府的整体印象或者评 价，另一方面，公民会在与政府公职人员和其他政府机构的接触过程中、公民自身的生活状况等形成对政府工作效率的评价，这两个方面都会左右公民对政府的信 任。政治文化通过政治社会化的方式也对这种信任的产生发挥着重要影响。在学界已有的研究中，政治信任，最经常的被简单定义为公民对政府
8、的信任，只是在对 “政府”一词的具体理解上有所不同而导致政治信任的不同定义。2.公 民与政府的信任关系。公民与政府的信任关系，不同于政治信任，它强调的是政府与公民之间的双向关系，是一种动态互动的过程。一方面是公民对政府的信任，另 一方面是政府对公民的信任，双方应该是对等的关系。但在现实生活中，一方面，即使在最低程度上，公民也不得不依赖和信任政府；另一方面，国家作为一种对个 人的“必要的恶”而存在，恰恰是以“不信任个人”为前提来压制个性中反社会的冲动，维持基本的社会秩序。所以，用公民与政府的信任关系这个概念来研究政治 信任不够准确。3.政 府公信力。政府公信力指的是政府机构及其工作人员通过展示政
9、府的目的和通过实际作为赢得公民的普遍性信任而拥有的一种权威性资源。政府公信力，是从政府的 角度出发，它强调公民对政府的信任是政府依靠其良好的表现而积极争取回来的，政府只有做得好才能赢得公民的信任。它不同于公民的政府的信任是从公民的角度 出发。因而，政府公信力强调：在政府与公民的关系中，政府不能单方要求公民信任自己，而只能通过自身行为使自己变得更加值得公民信任，所以政府的作为是决 定政府公信力高低的关键。4.合法性。合法性是政治领域特有的概念，“只有政治秩序才拥有着或丧失着合法性，只有他们才需要合法化。”（哈贝马斯，1989：184）合法性指的是服从政府权威的人对权威的认同（安东尼吉登斯，200
10、3：402）， 是一种在认同基础上的自愿服从，它与政治信任有着明显的区别。首先，合法性主要针对政治秩序，它的对象是抽象体系，而政治信任主要是针对政府和政治精英 的，它的对象是具体的。其次，因为普通人无法理解庞杂的政治体系，因而其对合法性只能是一种缺少理性认知基础的信仰。但是，合法性与信任并不是完全割裂开 来的，政府通过不断获得公民的政治信任而积累起来的合法性才是真正牢固的执政基础，政治信任越高，合法性就越强，执政基础也就越稳固。5.政 治支持。政治支持也常常与政治信任相混淆使用，然而，政治支持并不能笼统地等同于政府公信力或者政治信任。戴维伊斯顿对政治支持的概念包含有信念和行动 两个部分，他将“
11、支持”定义为一个人对于一个标的物喜欢或者不喜欢、正面或者是负面的态度，进而可能会导致特定行为的产生。政治支持从性质上可以分为散布 性支持和特定支持。特定支持通常针对的是权威当局，它是由权威当局的特定政治结果以及表现所引发的，是不断波动的。散布性支持通常针对的是典则和政治共同 体，它与特定的诱因无关，“这种对政治对象的正的和散布性的情感可能是在个人成熟的早期阶段逐渐灌输而成的”，它一旦形成就比较稳定，构成了一个友好态度 或者善意的蓄积池，它将帮助成员承认或容忍那些他们反对的或认为会损害其愿望的输出（戴维伊斯顿，1999：328-329）。因而，散布性支持是政治合法性的重要来源。在本研究中，我们从
12、广义的角度使用政治信任的概念，并从三个层面（见图1）对该概念进行操作化处理。第一层面，也是政治信任的最高层次，是指公民对于国家即其所属的国家共同体的信任，包括对政治制度、政治价值和意识形态的认同和信赖，是作为一国公民所具有的国家归属感和认同感的总和。本文将以村民对国家的信任和对执政党的信任来进行衡量。值 得注意的是，农民对国家和执政党的政治信任，尤其区别于农民的政权支持度，这种区别主要体现在对象上。尽管前者从最根本上说，是对政治价值观、意识形态， 也包括了对政治制度的认同和信赖，但实际上是考查农民对国家实体和执政党实体的信任和归属，而前者则是基于对我国政权结构的组织形式以及相关法律和制度所 形
13、成的这一抽象体的态度和判断。政治信任对政治共同体的信任对广义政府的信任中央省县市村乡镇法院媒体对政治精英的信任图1：政治信任的操作化简图第 二层面，是公民对于广义政府的信任。这里的政府是广义的，包括了在纵向上，由中央政府、省政府、县市政府、乡镇政府、村组织的五个层级，同时包括了诸如法 院和媒体在内的广义政府机构。法院，是农民在作为广义上的政府机构的公检法中，相对接触最多的机构。而报纸和广播电视等媒体由于受中宣部及其下属机构的统 领、管制和监督，因而将媒体纳入广义政府机构的行列。而公民对这些机构的信任也应纳入政治信任的范畴。第 三层面，是公民对于政治精英的信任。对政治精英的信任包括对政治家的信任
14、和对公务人员的信任。而前一种对政治领袖的信任，不列入我们考察的范围。因而，我 们所要考察的，是指公民对公务人员，即一般的政府官员的信任。政府官员，作为政府各项政策的制定者和执行者，从某种程度上代表着政府，因而公民对于官员的 信任理应作为政治信任的一个重要部分予以考虑。罗姆阿尔认为，人与制度之间信任的实质是一种人与人之间的关系。对政府官员的信任，实质上是一种制度信 任，相信政府官员能够秉公执法。但是，制度需要具体的人来执行，对于制度的信任取决于对执行者的信任。没有建立起对执行者的信任，不可能建立起对制度的普 遍信任。因此，即使公民相信制度是好的，仍会通过寻求特殊信任来确保得到制度的公平对待。（转
15、自宋少鹏、麻宝斌，2008）本文分析的数据来自于笔者所组织的对江西、江苏、山西、重庆和上海五省、市在1999年至2008年十年间四波跟踪调查而形成的数据库。四次调查所及的村庄数量略有变化，最少的一次是56个村，最多时为68个村（见表1）。第一次调查在1999年，在江西C、T两县、江苏南部H县，按照等距抽样方式先选取5个乡镇，然后各选取四个村，每县各20个村，每个村选取20个村民样本进行问卷调查，共回收有效问卷1200份。第二次调查在2002年，即对江西C、T两县40个村的追踪调查，每村选取10个村民样本。同时，在山西X市（县级市）共20个样本村，每村选取10个村民样本进行调查（抽样方式同前一次
16、）。但由于“调查准入”等因素的限制，X市最终只完成了对16个村的调查。该次调查共完成了56个村，回收有效问卷547份。第三次调查在2005年，即对江西C、T两县40个村及对山西X市9个村的追踪调查。同时，在上海Q区和重庆B县按照分层等距方式抽样选取了20个村进行调查。但由于“调查准入”等限制，最终共完成了对78个村的问卷调查，共回收有效问卷1671份。第四次调查在2008年，即对江西C、T两县40村的第四次调查，重庆B县20村和上海Q区11村的第二次追踪调查，共回收有效问卷1280份。表1 四次调查的数据样本统计调查时间调查地点和村庄数量回收有效问卷1999年江西40村、江苏20村1200份2
17、002年江西40村、山西16村547份2005年江西40村、山西9村、重庆20村、上海9村1671份2008年江西40村、重庆20村、上海11村1280份在 每一次调查中，访员均严格按照分层等距的抽样方式选取样本村。调查员采用人类学和社会学的田野调查方法，两人一组进入村庄，食宿在农民家。首先，主要通过 对所调查村的村党支部书记、村委会主任和村会计三人进行问卷调查和深度访谈，以达到对该村的基本状况有系统的了解。其次，利用本村的村民选举手册，按照所 要调查的样本数进行分层等距抽样，确定调查对象，再登门进行问卷调查。同时，在各村也选取一定数量的村民进行深度访谈，以求对所调查村庄有更为深入的观察 和剖
18、析。应当说明的是，在上述五个省（市）对样本县（市、区）的选择来自立意抽样，即：请当地同志帮助推荐和选择，其原则是尽量体现该省（市）农村的一般特点。如作为调查主体的江西省C、T两县，经济社会发展水平居全省中等程度，其文化有着“赣文化”厚重的传统。但尽管如此，本调查也难以真正代表五个省（市）的一般状况，仅能说明受调查县（市、区）农村的情况，本文标题中“中国农民”的表述仅出于简洁之需。三、农民政治信任的变迁在考察农民的政治信任程度中，我们设计了这样的问题：“您对于下面的这些机构的信任程度怎么样？”答案为“一贯/始终相信”、“多数时候相信”、“有时相信”、“多数时候不相信”和“从不相信”。表2中列出的
19、是对于这些机构持“一贯/始终相信”态度的农民所占的百分比。表中空白处是由于在1999年和2002年的问卷中未涉及此类问题。从表2可以看出：表2 农民政治信任的变化 1999年2002年2005年2008年我们的国家/76.3%79.4%共产党/66.2%70.3%中央政府50.3%65.1%78.5%80.2%省政府39.3%50.9%67.0%66.5%县市政府23.1%24.4%44.3%45.1%乡镇政府14.1%16.8%34.0%35.0%村组织11.1%15.5%32.0%34.8%法院/45.5%49.5%报纸和广播电视/30.1%31.0%一般政府官员/22.1%23.9%1农
20、民的政治信任呈总体上升趋势 图2是根据表2制作的变化图，让我们更直观的了解到农民对各个机构的政治信任度的变化。 农民对我们的国家和执政党的信任度，由2005年的7成左右提高到了2008年的近八成；对由中央到地方的各级政府的政治信任度，十年间也都提高了2到3成；而农民对法院、媒体和一般政府官员的信任度，在由2005年到2008年的时间里提升幅度较小。 图2 农民政治信任的变化从总体上来看，十年来，农民对国家、中央到基层的各级政府、以及法院、媒体和官员等各个机构的信任度，尽管上升幅度有所不同，但总体上仍处于不断上升的趋势中。尤其在2005年调查中，农民对于在这些机构的信任程度较其他几次调查，其提高
21、幅度明显要高。这一发现，并不支持前述史天健、吕杰的研究结论。2农民的政治信任在不同层次有所区别 在三个不同层次上，农民的政治信任度有所差异。具体而言，即：在国家层面的政治信任，农民对于国家和执政党的信任度，总体上要明显高于对其他机构的信任度，这表明农民对于自身所属的国家共同体和执政党的认可程度很高。在政府层面的政治信任，农民的信任度在对各级政府机构上有所差别。对中央政府持一贯信任态度的农民在2008年达到了80.2%，可见农民对于中央政府的信任度很高。史天健（2001）认为，和全世界横向比较，中国人民对于政府的信任度很高。他在全国范围内的调查问卷显示，民众认为中央政府可以信任的比例占80%，认
22、为党中央国务院大多数是为人民的利益服务的。在本研究中，从中央政府开始，每下降一个层级，农民的政治信任度下降10%左右，直到乡镇政府和村组织，仅有3成多。可见，农民对上级政府的信任度要明显高于对下级政府的信任度，且随着政府层级的下降，农民的政治信任度也在下降。这也证实了李连江的观点，即“村民认为中央比地方值得信任”（2004）。法院作为广义的政府机构之一，农民对法院的信任度尽管未超过5成，但却高于一般的乡镇政府和村组织，说明法院在农民心目中的可信度要高于乡镇政府和村组织。法院作为农民心中伸张正义和维护利益的象征，尚具有一定的存在空间。而农民对于报纸和广播电视等新闻媒体的信任度并不高，仅维持在三成
23、。在政府官员层面的信任。农民对于一般政府官员的政治信任度较低，仅在2成左右。为了更详细了解农民对一般政府官员的态度的变化，我们在问卷中设计了这样的问题：“对以下各个时期的干部，您是喜欢还是不喜欢？”答案分为“很喜欢”、“比较喜欢”、“有点喜欢”、“有点不喜欢”、“相当不喜欢”、“完全不喜欢”和“说不清”，表3列出了农民最喜欢（即选择“很喜欢”）和最不喜欢（即选择“完全不喜欢”）的干部的百分比统计值。从总体上看，选择最喜欢解放初期干部的农民居多。从每一次的调查来看，农民最喜欢的干部更多的集中在解放初期的干部，占到3成左右。其次是人民公社时期的干部，约2成左右。喜欢80年代以来的干部和喜欢90年代
24、以来的干部的农民则不足一成。在十年的四次调查中，农民对干部的喜欢程度也有所变化。农民所最喜欢的干部所占的比例，在随着时代由远及近的过程中所呈现的略有下降的趋势，在2008年最后一次调查中，除了对解放初期的干部的喜好继续呈下降趋势外，其余均有所提升。这可能更多的缘于新一代对解放初期干部的不甚了解，而对新时期改革开放以来国家所取得的成就的肯定。反之，在1999年调查中，在“最不喜欢”的干部中90年代以来干部达49.2%的高比例，或许反映了当时农民对农民负担、基层干部作风等问题的强烈不满。表3 农民对各个时期干部的喜好程度 90年代以来的干部80年代以来的干部人民公社时期干部解放初期的干部最喜欢的干
25、部99年11.1%6.9%20.0%29.0%02年8.9%7.4%18.5%33.2%05年7.0%7.1%17.9%27.6%08年8.6%10.7%20.3%20.3%最不喜欢的干部99年49.2%2.9%5.2%1.6%02年7.8%2.5%18.3%0.8%05年2.1%1.1%1.5%1.2%08年0.7%0.5%1.0%0.8%3农民政治信任的区域特点表4是按照四次调查的顺序和调查的不同地区，分别列出了各地农民对这一组机构的信任度，表中的统计值以选择“一贯/始终相信”的农民所占百分比为准。 表4 不同区域的农民政治信任状况 （单位：%） 共产党国家中央政府省政府县市政府乡镇政府村
26、组织法院报纸广播政府官员1999年江西/60.248.127.216.811.6/江苏/30.521.814.88.810.0/2002年江西/61.644.714.67.36.7/山西/73.465.447.539.236.3/2005年江西60.371.975.264.933.222.521.139.130.820.6山西63.376.275.264.549.643.640.138.629.620.7重庆74.886.690.373.248.835.638.644.725.218.9上海73.875.576.270.463.454.046.368.833.630.52008年江西66.17
27、8.981.665.735.426.626.048.230.719.6重庆80.886.585.374.756.842.647.948.333.128.3上海70.074.873.661.754.645.141.564.730.028.5表4显示,从横向比，在1999年第一次调查中，江西地区农民的政治信任度明显高于江苏；在2002年第二次调查中，江西地区农民的政治信任度明显低于山西；在2005年第三次调查中，江西地区农民的政治信任度低于山西，山西地区农民的政治信任度则低于上海，上海地区农民政治信任度低于重庆；在2008年第四次调查中，依然如此，江西地区农民的政治信任度低于上海，上海低于重庆。另
28、一方面，从纵向看，江西地区农民的政治信任度，在1999年至2008年四次调查期间处于不断提升的趋势中；山西地区农民的政治信任度，自2002年至2005年的调查期间略有小幅上升，基本维持在稳固水平；重庆地区农民的政治信任度，在2005年和2008年间变化不大。值得关注的是，上海地区农民的政治信任度却略有小幅下降。4政治信任的因子分析 在研究中，我们将政治信任划分为国家层面、政府层面和官员层面，但在农民心目中，他们却并不是按这一分类对政治信任进行界分。表5是针对四次调查所得的数据，将农民对各公权力主体的政治信任进行因子分析的结果。从表5可以看出，农民对政治信任的因子分析结果由1999年、2002年
29、的单一因子逐步转变为2008年的多元化因子。在1999年和2002年调查中，农民对政治信任的划分是较为模糊的，对由中央至村组织五级政府和组织的政治信任都被归为一个因子。在2005年调查中，这种状况有所出现变化：政治信任被划分为包括执政党、国家、中央和省政府在内的“高层政府信任因子”和包括县（市）政府、乡（镇）、村组织、法院、媒体和一般政府官员在内的“基层政府信任因子”。到了2008年，这种划分再次产生了变化，农民对法院的信任被从“基层政府信任因子”中单列出来独立成为了一组。这种界分的多元化变化，揭示了在农民的意识中，对于各个政府机构的评估和定位的变化过程。如将表5因子分析的结果与表2农 民政治信任的变化结合起来，可见：农民对“高层政府”信任因子所包含的机构的信任度，处于比“基层政府”信任因子处于更高的水平，而农民对“基层
