1、全国城市生活垃圾无害化处理设施建设十一五规划1国家发展和改革委员会建设部国家环境保护总局关于印发全国城市生活垃圾无害化处理设施建设“十一五”规划的通知发改投资20071760号 各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委、建设厅（局）、环保局： 为贯彻落实国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要，国家发展改革委、建设部、国家环保总局组织编制了全国城市生活垃圾无害化处理设施建设“十一五”规划（以下简称规划），现印发你们，请结合本地区实际情况，按照规划的总体部署，抓紧研究制定具体的实施方案，加强组织协调，明确落实责任，强化政策支持，完善体制机制，切实加大投入，确保完成规划提出的建设
2、任务，促进经济社会与环境保护协调发展。 全国城市生活垃圾无害化处理设施建设“十一五”规划前言 城市生活垃圾处理设施是城市重要的市政基础设施，是城市公共环境卫生体系的重要组成部分，关系到一个城市的文明程度和广大人民群众的切身利益。近十几年来，我国用于生活垃圾处理设施的投资逐年增加，但生活垃圾无害化处理率仍然很低，垃圾无害化处理设施的缺乏已成为污染环境、制约发展的社会问题。如何遵循可持续发展的原则，通过安全卫生、技术可靠、经济适用的处理技术，实现城市生活垃圾减量化、资源化、无害化，是政府履行公共职能的一项重要任务。本世纪头二十年是我国发展的重要战略机遇期，“十一五”是承前启后的重要时期，做好“十一
3、五”期间的城市生活垃圾无害化处理设施的规划建设工作，必将对我国环卫行业的未来和发展起到至关重要的作用。 国家发展改革委会同建设部、环保总局编制的全国城市生活垃圾处理设施建设“十一五”规划（以下简称规划），范围包括661个设市城市（4个直辖市、283个地级市、374个县级市）和1636个县城。综合考虑经济发展水平和地域间的客观差异，规划将全国划分为东部地区、东北地区、中部地区、西北地区和西南地区等共五个区域。其中： 1.东部地区：包括北京、天津、上海、河北、山东、江苏、浙江、福建、广东、海南10省或直辖市。 2.东北地区：包括辽宁、吉林和黑龙江3省。 3.中部地区：包括湖北、河南、山西、湖南、安
4、徽、江西6省。 4.西北地区：包括内蒙古、陕西、新疆、甘肃、宁夏、青海6省或自治区。 5.西南地区：包括广西、四川、重庆、云南、贵州、西藏6省、直辖市或自治区。 规划的基准年为2005年，规划期为20062010年。 本规划的编制依据是： 1.国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定（国发200539号），2005年12月； 2.中华人民共和国城市规划法，1989年12月； 3.中华人民共和国固体废物污染环境防治法，2005年4月1日； 4.国家计委、建设部、国家环保总局关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见（计投资20021591),2002年9月10日； 5.城市生活垃圾处理及污染防
5、治技术政策（建城2000120号），2000年5月； 6.城市生活垃圾管理办法，建设部令第157号，2007年4月； 7.我国城市生活垃圾处理相关标准和规范。 一、我国城市生活垃圾处理现状 （一）生活垃圾产量及特性 1.设市城市生活垃圾产量 随着国民经济的发展、城市人口的增加、城区面积的扩大，我国城市生活垃圾清运量保持稳步增长的趋势，结合建设部年报统计数据及本规划调研结果，2005年全国设市城市生活垃圾产量约为1.361.56亿吨，其中各区域所占比例见表1。 表1 2005年城市生活垃圾清运量 单位：万吨年 2.县城生活垃圾产量 县城生活垃圾产量目前还没有健全统计数据，根据本规划调查数据，20
6、05年全国县城年生活垃圾产量约为0.5亿吨，其中各区域所占比例见表2。 表2 2005年县城生活垃圾清运量 单位：万吨年 3.生活垃圾特性分析 当前我国城市生活垃圾的突出特点是含水率高，一般为4565%；热值低，一般在4200kJ/kg左右；有机成分高，厨余类有机生活垃圾部分约占4060%；垃圾中可回收成分低，约占1025%，见表3。 表3我国城市生活垃圾基本特性表 此外，生活垃圾成分受季节、地理、经济发展状况以及燃料结构等影响较大，例如：气化率低、经济生活水平低的城市的生活垃圾热值低、煤灰等成分相对较高；气化率高、经济生活水平较高的大中城市的生活垃圾的热值相对较高，煤灰的含量较低；南方的城市
7、生活垃圾中有机物的含量较高，基本上在4075%之间；而经济生活水平和消费水平较高的东部地区生活垃圾的易回收的废品含量相对较高。 （二）生活垃圾处理设施概况 1.正在运行的生活垃圾处理设施情况 (1）设市城市 截止2005年底，全国设市城市共有生活垃圾处理设施397座（不包括简易处理设施），总处理能力为21.06万吨日。其中城市生活垃圾填埋场304座，处理能力16.07万吨日；城市生活垃圾堆肥厂16座，处理能力0.55万吨日；城市生活垃圾焚烧厂42座，处理能力2.55万吨日；其他处理设施35座，处理能力1.89万吨日。填埋、堆肥、焚烧和其他分别占76.3%、2.6%、12.1%和9.0%。各地区
8、设市城市生活垃圾处理设施运行情况见表4。 表4 各地区设市城市生活垃圾处理设施运行情况统计表 单位：吨日 初步估算，全国设市城市中生活垃圾处理能力达到无害化标准的约为16.9万吨日，实际处理量约为15.2万吨日，全国设市城市生活垃圾无害化处理率约为37%。 （2）县城 截止2005年底，全国县城共有217座生活垃圾处理设施（不包括简易处理设施），总处理能力为2.60万吨日。其中生活垃圾填埋场199座，处理能力2.41万吨日；生活垃圾堆肥厂1座，处理能力0.02万吨/日；生活垃圾焚烧厂6座，处理能力0.06万吨日；其他处理设施11座，处理能力0.11万吨日。填埋、堆肥、焚烧和其他分别占92.7%
9、、0.8%、2.4%和4.1。各地区县城生活垃圾处理设施运行情况见表5。 表5各地区县城生活垃圾处理设施运行情况统计表 单位：吨/日 上述运行的县城生活垃圾处理设施中多数达不到无害化处理标准，能够达到无害化处理标准的县城生活垃圾处理设施总处理能力约为30004000吨日，无害化处理率约为3。 2.在建的各类生活垃圾处理设施情况 （l）设市城市 截止2005年底，设市城市在建项目有138个，日处理能力为5.95万吨日（建成后实际处理垃圾约为5.35万吨日）。其中，城市生活垃圾填埋场108座，处理能力4.57万吨日；城市生活垃圾堆肥厂3座，处理能力0.12万吨日；城市生活垃圾焚烧厂10座，处理能力
10、0.61万吨日；其他处理设施17座，处理能力0.66万吨日。按处理能力估算生活垃圾处理比例，填埋、堆肥、焚烧和其它分别占76.8%、1.9%、10.3%和11.0%。各地区设市城市生活垃圾处理设施在建情况见表6。 表6各地区设市城市生活垃圾处理设施在建情况统计表 单位：吨日 （2）县城 截止2005年底，县城在建项目有98个，日处理能力为1.14万吨日（建成后实际处理垃圾量约为1.03万吨日）。其中，城市生活垃圾填埋场84座，处理能力0.98万吨/日；城市生活垃圾堆肥厂1座，处理能力0.004万吨/日；城市生活垃圾焚烧厂3座，处理能力0.05万吨日；其他处理设施10座，处理能力0.11万吨日。
11、按处理能力估算生活垃圾处理比例，填埋、堆肥、焚烧和其他分别占86%、0.4%、4.4和9.2%。各地区县城生活垃圾处理设施运行情况见表7。 表7各地区县城生活垃圾处理设施在建情况统计表 单位：吨日 3.“十一五”期间关闭的生活垃圾处理设施情况 （1)设市城市 经统计，“十一五”期间设市城市中共有122座生活垃圾处理设施将被关闭，处理能力合计约5.23万吨日，将减少实际处理能力约4.71万吨日。 (2）县城 经统计，“十一五”期间县城中共有112座生活垃圾处理设施将被关闭，处理能力合计约1.28万吨日。 （三）生活垃圾处理费征收及垃圾处理产业化情况 截止2005年底，全国共有266个设市城市和6
12、86个县城实行了生活垃圾处理收费政策，分别占设市城市的40.2%和县城的41.9。 根据调研情况，全国设市城市生活垃圾处理收费标准为1.511.0元（户月），县城生活垃圾处理收费标准范围为1.08.0元（户月）。由于生活垃圾处理收费缺乏有效的制约手段，实际收缴率很低，多数城市收缴率低于40，部分城市只有10%左右。 在生活垃圾处理产业化政策的带动下，以外资、民间以及其他社会资本作为投资主体的投资模式在我国得到了一定的发展，“十五”期间，我国城市生活垃圾处理设施的投资、建设、运营市场已初步形成，并在逐步完善和发展。 （四）存在问题 1.生活垃圾无害化处理能力不足，处理水平低 近年来，我国各级政府
13、用于生活垃圾处理设施的投资逐年增加，但由于历史欠帐较多，生活垃圾无害化处理能力仍然不足，2005年全国城市生活垃圾处理完全达到无害化要求的约占为27%，与全面建设小康社会的要求存在很大差距。 2.不同地域、不同城市生活垃圾处理水平存在较大差异 我国生活垃圾处理水平发展不平衡，在空间地域上存在很大差异。东部地区由于经济发展水平高、投入力度大，生活垃圾处理设施数量相对较多，处理率较高。而经济欠发达地区，受财力限制，生活垃圾处理设施数量相对较少，生活垃圾处理水平较低。 3.处理技术装备水平落后 通过研究开发和引进、消化吸收国外先进技术，我国在生活垃圾填埋、焚烧、堆肥等方面都不同程度地使用了一些国际较
14、先进的工艺技术。但总体而言，生活垃圾处理技术装备水平仍然偏低，一些关键技术和设备基本靠国外引进。填埋方面，渗沥液处理技术和填埋场沼气发电技术等仍需从国外引进；垃圾焚烧系统的国产化虽然取得一定进展，但装备水平以及生活垃圾焚烧余热利用率还需进一步提高。 4.生活垃圾处理管理体制改革进程缓慢 在环卫体制改革的过程中，部分城市环境卫生管理体制改革进展缓慢，不少城市还没有建立合理的运营投资偿还机制，环境卫生基础设施完全靠政府财政拨款建设，投资渠道单一，建设和运营资金不足。生活垃圾处理收费尚未全面实行，收缴率低，收费成本高，使用管理流程长。生活垃圾处理系统缺乏有效监管，难以满足生活垃圾处理设施建设和运营的
15、需要。 “十五”期间，我国加快了生活垃圾处理产业化、市场化进程，但是仍然存在法制建设滞后、管理体制和运行机制与市场经济不相适应、产业化运作不规范、市场监管不力等一系列问题。 5.生活垃圾管理基础薄弱 我国城市生活垃圾的物流管理还处于粗放管理阶段，多数城市生活垃圾收运、处理过程的基础数据管理缺乏必要的信息化管理设施和手段；许多城市还缺少计量设施，垃圾量还主要依靠估算，使得生活垃圾清运量、处理量数据统计误差较大；许多城市生活垃圾物流缺乏控制和记录，新建垃圾处理设施所发挥的作用以及垃圾处理的效果还不能做出准确评价。 二、“十一五”城市生活垃圾产量预测 预计到2010年，全国县城以上城市生活垃圾总产量
16、约为2.5亿吨，其中设市城市的生活垃圾产量约为1.8亿吨年（日均约为49.3万吨）；县城生活垃圾产量约为0.7亿吨年（日均约为19.4万吨）。 三、规划原则、目标与任务 （一）指导思想 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，落实统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求。坚持以人为本、构建社会主义和谐社会的要求，大力发展循环经济，实现 生活垃圾综合处理，提高生活垃圾减量化、资源化、无害化水平，建设资源节约型和环境友好型社会。以加强城市生活垃圾无害化处理设施建设和长效管理为重点，因地制宜，统筹规划，合理布局，分类指导，
17、创新机制，加强监管，确保设施稳定运行，改善环境，提高居民生活质量，实现城市生活垃圾管理可持续发展。 （二）规划原则 1.统筹规划，协调发展。根据国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要的目标和要求，积极推进城乡统筹发展，形成合理的区域发展格局，坚持大、中、小城市和小城镇协调发展。坚持城市生活垃圾处理设施与城市的发展同步规划、配套建设、协调发展。 2.因地制宜，稳步推进。根据相关的技术政策、规范标准，按区域分类采取经济、合理的技术手段，最大限度地实现生活垃圾处理的减量化、资源化和无害化。合理确定生活垃圾处理设施建设规模，避免过度超前。 3.合理布局，分类指导。按照总体目标要求，根据地区间经济社会发
18、展水平的差异，对东、中、西部地区确定不同的规划目标与任务。合理规划地级以上城市、适度安排县级城市和县城生活垃圾处理设施，建立和完善县城生活垃圾收运系统。 4.鼓励创新，保障运行。坚持设施建设与体制改革和创新机制相结合，进一步推进和完善生活垃圾收费制度，通过引进社会资本，积极推进生活垃圾处理产业化，改革投资和运行管理体制，确保设施建成后能稳定运行。 5.优化工艺，控制造价。按照国家有关城市生活垃圾处理技术标准，慎重选择生活垃圾处理的技术和工艺，适度控制工程建设标准和工程造价。 （三）规划目标 统筹城乡生活垃圾处理与管理，发展循环经济，建设资源节约型社会。开展生活垃圾分类收集，建立合理的生活垃圾收
19、运、处理处置体系，优化配置综合处理技术和设施，提高生活垃圾处理无害化水平，推进城市生活垃圾处理向无害化、减量化、资源化发展。 进一步推进生活垃圾处理收费制度，完善生活垃圾处理市场竞争机制，实现生活垃圾处理产业化发展。具体规划目标为： 1.到“十一五”末期，全国城市生活垃圾无害化处理率达到60，其中：设市城市生活垃圾无害化处理率达到70%，县城生活 垃圾无害化处理率达到30%。 2.在全国约90以上的县城建立、完善生活垃圾收运体系。 （四）重点任务 1.合理布局生活垃圾处理设施，缩小不同区域、不同城市规模的生活垃圾处理水平的差距，促进不同区域城市的生活垃圾处理设施协调发展。 2.进一步提升设市城
20、市生活垃圾无害化处理能力和处理水平，配套完善设市城市垃圾转运设施。 3.大力推进县城的生活垃圾无害化处理设施建设，重点建立和完善县城生活垃圾收运体系，提高生活垃圾收集覆盖范围和运输设备水平。 4.减少东部地区、经济发达地区的原生生活垃圾填埋量，节省土地资源，鼓励选用先进的焚烧处理技术。到“十一五”末，东部地区设市城市的焚烧处理率不低于35%。 5.逐步统筹城乡生活垃圾管理和处理设施的规划和建设，实现资源共享，完善现有生活垃圾处理设施技术改造和污染防治设施，提高无害化处理水平。 6.选择不同地区、不同规模的城市建设一批餐厨垃圾处理设施示范项目，为逐步建立规范的餐厨垃圾收运处理系统取得经验。 7.
21、在有条件的地区建设一些完全由社会融资、按市场机制运作的示范项目。 8.深化环卫管理体制与管理机制的改革，完善生活垃圾处理收费制度，进一步推行生活垃圾处理设施特许经营或委托经营。 四、项目建设规划 （一）技术路线 1.不同处理技术的选择原则 在坚持因地制宜、技术可行、设备可靠、规模适度、综合治理和利用的原则下，合理选择不同的生活垃圾处理技术。 (1)卫生填埋处理技术作为生活垃圾的最终处置方式是每个地区所必须具备的保证手段，在具备卫生填埋场地资源和自然条件适宜的城市，可以卫生填埋作为生活垃圾处理的基本方案； (2）焚烧处理可最有效实现生活垃圾的减容、减量、资源化，在经济发达、土地资源紧张、生活垃圾
22、热值符合条件的城市，在有效控制二恶英排放的前提下，可优先发展焚烧处理技术； (3）在实行生活垃圾分类收集、堆肥产品有出路的城市，可发展适宜的生物处理技术，但对未普及生活垃圾分类收集的城市，应谨慎采用堆肥处理技术； (4）鼓励采用对多种处理技术进行有效集成、合理配置的综合处理技术，在实现生活垃圾无害化处理的同时，实现垃圾中资源的高效率回收利用。 2.不同经济发展状况地区的技术选择 生活垃圾处理技术的选择，应该结合不同地区的经济发展情况，选择符合我国城市生活垃圾处理技术政策要求的技术路线，技术选择应满足先进性、成熟性、德定性和可持续发展性等几个方面。 (1)对于经济较发达地区可选择先进的，处理技术
23、和设备，同时应采用多种技术有机组合，所有处理设施必须严格控制“二次污染”； （2）对于经济发展水平一般的地区，可选用适宜的处理技术和设备，满足我国生活垃圾处理设施建设标准，同时“二次污染”的控制应符合环境保护的要求； (3)对于经济欠发达的地区，仍以填埋处理技术为主，所建的处理设施在满足卫生填埋场建设标准的条件下应该尽量因地制宜地节省投资。 （二）建设项目 1.城市生活垃圾无害化处理设施 合理安排建设项目，城市生活垃圾处理设施建设与地区经济协调发展，“十一五”期间规划新增生活垃圾无害化处理能力32万吨日，其中设市城市为25.3万吨日，县城为6.7万吨日，详见附表一。 (1)设市城市 设市城市规
24、划新建生活垃圾无害化处理设施520项，总建设规模25.3万吨日，具体项目清单见附表二。 (2）县城 县城规划新增生活垃圾无害化处理能力总规模为6.7万吨日，具体项目由各地在“十一五”期间根据规划的规模自行分解实施。 2.城市生活垃圾收运设施 建设城市生活垃圾无害化处理设施的同时，配套建设垃圾转运设施。在90%以上的县城建立、完善收运系统。 （三）规划布局 1.处理技术布局 本着因地制宜、逐步推进、统筹发展的原则，综合各区域自然状况、流域特点、经济水平、人口密度等因素，调整和优化各处理技术的使用比例，“十一五”期间不同区域的生活垃圾处理技术可以分为以下几个基本类型： (1)东部地区，生活垃圾处理
25、应以卫生填埋为基础，在具备条件的城市，鼓励使用焚烧或生化处理技术进行前处理； (2)中部地区和东北地区，生活垃圾处理现阶段应以卫生填埋为主，适度发展其它处理工艺； (3）西北地区，生活垃圾处理以卫生填埋技术为主； (4）西南地区，现阶段可以卫生填埋处理为主，随着经济的发展，逐步加大焚烧或生化处理技术的使用比例。 2.处理能力布局 综合考虑不同地区城市生活垃圾产量、经济发展状况、城市生活垃圾处理现状水平等因素，合理安排“十一五”新增城市生活垃圾无害化处理能力，具体安排如下： (1)东部地区 新增城市生活垃圾无害化处理能力14.37万吨日。其中，设市城市规划建设项目2.15个，处理能力12.27万
26、吨日。县城规划建设项目总处理能力2.1万吨日。 (2）东北地区 新增城市生活垃圾无害化处理能力4.52万吨日。其中，设市城市规划建设项目79个，处理能力3.97万吨日。县城规划建设项目总处理能力0.55万吨日。 (3）中部地区 新增城市生活垃圾无害化处理能力7.33万吨日。其中，设市城市规划建设项目144个，处理能力5.49万吨日。县城规划建设项目总处理能力1.84万吨日。 (4）西北地区 新增城市生活垃圾无害化处理能力3.09万吨日。其中，设市城市规划建设项目45个，处理能力1.95万吨日。县城规划建设项目总处理能力1.14万吨日。 (5）西南地区 新增城市生活垃圾无害化处理能力2.68万吨
27、日。其中，设市城市规划建设项目37个，处理能力1.59万吨日，县城规划建设项目总处理能力1.09万吨日。 各地区设市城市及县城生活垃圾无害化处理设施能力分布情况见表8： 表8分地区城市生活垃圾无害化处理设施能力分布表 单位：万吨日 （四）投资估算与资金来源 1.投资估算 全国“十一五”期间生活垃圾无害化处理设施建设规划总投资为862.9亿元（详见附表三），其中： (1)生活垃圾处理设施713.6亿元，其中设市城市为579.3亿元，县城为134.3亿元； (2）转运及收运设施投资149.3亿元，其中设市城市为116.6亿元，县城为32.7亿元。 2.资金来源 按照“谁污染、谁治理”的原则，城市生
28、活垃圾处理设施的建设和运行，当地政府是责任主体，必须履行相应的责任。“十一五”城市生活垃圾处理设施由地方政府组织建设，国家根据不同地区的特点给予适当的补助，重点是西部和中部地区。具体补助标准在规划实施中确定。 在充分发挥市场配置资源的前提下，各地方要因地制宜，努力创造条件，完善相关政策措施，积极吸引和鼓励社会资本参与生活垃圾处理设施的建设。 （五）实施计划 “十一五”期间将新增生活垃圾无害化处理能力32万吨日，平均每年新增6.4万吨日，总投资额为862.9亿元，平均每年投资额约为173亿元。 考虑到项目的建设周期，各地要在“十一五”前两年抓紧项目前期工作，并尽快开工建设。 五、保障措施 （一）
29、技术保障 1.建立和完善技术标准与评估体系 生活垃圾处理技术适用性不仅取决于技术本身，而且取决于经济适用条件和环境标准要求。目前，我国生活垃圾无害化处理的技术标准体系还不够健全，建立完善的生活垃圾处理技术标准体系和评估体系可以客观地评价各种处理技术的水平，指导并促进我国生活垃圾处理的健康发展。 2.组织技术创新，解决关健技术问题 针对城市生活垃圾处理存在的关键技术问题，组织技术创新、示范和推广应用，组织实施关键技术与装备国产化示范工程，不断提高城市生活垃圾无害化处理水平。 （二）政策制度保障 1.深化环卫体制改革，促进生活垃圾产业化发展 转变政府职能，实现政企分开、政事分开，积极引入市场机制，
30、稳步推进环卫体制改革。认真执行国家的有关政策，促进城市生活垃圾处理产业化发展。 通过财政直接投入、补贴及税收优惠等方式，吸引社会资本参与生活垃圾处理设施建设及运营，建立多渠道投融资体系。 抓紧建立和完善政府支持生活垃圾处理设施建设的价格、财税、金融、土地等政策，降低企业的生产和经营成本，扶持企业发展，减轻公众负担。 2.完善收费制度，推进生活垃圾处理收费工作 认真落实污染者付费的原则，全面实施生活垃圾处理收费制度。各地要采取有效措施，建立稳定的代收载体，提高生活垃圾处理费收缴率，降低征收成本。城市环境卫生主管部门要加强生活垃圾处理费的征收和使用管理，确保处理费专款专用。未开征垃圾处理费的城市，
31、要限期开征，已开征的城市，要逐步提高垃圾处理费的征收标准，达到补偿运行成本并合理盈利的水平。目前垃圾处理费不足以补偿运行成本的，地方财政应安排资金，保障垃圾处理设施的正常运行。 3.研究开发低成本、长期融资工具 生活垃圾处理具有低回报、高稳定性、资金需求大的行业投资特点，需要研究开发适当的低成本、长期限的金融工具来支撑，如信托基金、企业债券、市政债券等，以丰富地方政府的资金来源。 （三）管理保障 1.明确职责，加强协调 切实加强领导，明确责任。各级地方政府是规划实施的责任主体。各有关部门妻密切配合，分工负责，争取搞好城市生活垃圾无害化处理设施建设规划实施工作。发展改革部门要强化项目前期工作，加强项目执行中的稽察监督。建设部门要加强对城市生活垃圾无害化处理设施建设和运行的监管，确保项目按期建成，充分发挥效益。环保部门要加强对垃圾处理厂污染物排放的监督监测，确保达标排放。 2.规范项目管理，加快设施建设 严格执行基础设施建设程序，加强项目的可行性研究和环境影响评价，保障项目顺利实施。建设等部门要切实加强生活垃圾处理设施建设项目的施工图审查，重点要对垃圾填埋场防渗设施和垃圾焚烧炉的二恶英控制设
