1、2015最高人民法院关于适用 若干问题的解释条文简要解读 山东省法学会企业商事法律研究会 刘文荣 第12届全国人大常委会第11次会议于2014年11月1日通过了关于修改行政诉讼法的决定，自2015年5月1日起实施。这是行政诉讼法实施24年来的第一次大修。修正案立足于解决“立案难、审理难、执行难”等突出问题，增设了许多重大的新制度、新规定，对于更好的发挥行政诉讼在解决行政争议，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权等方面的作用，加快建设社会主义法治国家，全面落实依法治国基本方略具有重要意义。新行政诉讼法对人民法院的行政审判工作提出了许多新任务、新要求，需要全国各级人民法院
2、严格执行。同时，新行政诉讼法增设的新制度、新规定，也迫切需要通过司法解释进行细化，制定便于人民法院操作的具体规程，最高人民法院及时制定了起草司法解释的规划，专门成立了司法解释起草小组，并向全国各级人民法院征集问题和建议。最终提交审判委员会第1648次会议于2015年4月20日讨论通过，将从5月1日起与新行政诉讼法同步实施。最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释共27条，包括十个大的方面：立案登记制，起诉期限，行政机关负责人出庭应诉，复议机关作共同被告，行政协议，一并审理民事争议，一并审查规范性文件，判决方式，有限再审以及新旧法衔接等。第一条人民法院对符合起诉条件的案件应当立
3、案，依法保障当事人行使诉讼权利。对当事人依法提起的诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第五十一条的规定，一律接收起诉状。能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。当事人对不予立案裁定不服的，可以提起上诉。 解读：针对行政诉讼“立案难”的问题，该司法解释把立案登记制摆在了首要位
4、置，除了明确宣示人民法院要对符合起诉条件的案件必须受理之外，还在具体的程序方面作出了非常明确的规定。首先要求对于起诉一律接收起诉状，对于能够当场登记立案的要作出当场的登记立案，不能当场判断的，也应当在7日之内作出判断。7日内仍然不能判断的，也应当先予立案，立案之后再交由行政审判庭作出进一步的审查。其次，对起诉状内容或者材料欠缺的情况如何处理做出明确规定。最后，明确当事人对不予立案裁定不服的，可以提起上诉，以确保当事人行使诉讼权利。总之，该条规定的实施会给行政诉讼的立案难问题带来比较明显的解决。（附行政诉讼法第五十一条：人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判
5、定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。）第二条行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求
6、”是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效;（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求。当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。解读：根据行政诉讼法第49条第三项的明确规定，该条对“具体诉讼请求”做了列举规定。任何一个起诉，都应当有明确的诉讼请求，这不仅是诉的具体内容，是原告的诉讼主张，也同时构成了法院审理和裁判的对象。过去，原告提起常常只说对某个具体行政行为
7、不服，这是因为修改前的行政诉讼法基本只有撤销诉讼一种类型，法院所要解决的，主要是对被诉行政行为的合法性进行审查。新行政诉讼法在撤销之诉外增加了不少新的诉讼类型。例如：原告不仅可以请求撤销行政行为，也可以请求变更行政行为，或者请求确认行政行为违法或者无效，还可以请求判决行政机关予以赔偿或者补偿。不仅可以针对行政行为起诉，还可以请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务，请求解决行政争议，请求一并审查规章以下规范性文件，请求一并解决相关民事争议。可以说诉讼类型越丰富，权利就记得渠道也就越丰富。人民法院针对具体的诉讼请求进行审理和裁判，也更有针对性，更能作出具体明确的解决实际问题的判决。总之，该条针对
8、“有具体的诉讼请求”进行了具体指引，这对当事人正确表达诉讼请求及规范人民法院的审理对象都具有重要意义。(附行政诉讼法第四十九条：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。）第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复
9、起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。解读：该条规定了对虽然已经立案但因确实不符合起诉条件应当裁定驳回起诉的十种情形。第四条公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。解读：行政诉讼法第四十七条第一款虽然规定了公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，
10、行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼，但没有明确诉讼期间。该条明确了公民、法人或者其他组织对不履行法定职责的行政机关提起诉讼的起诉期限，即应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。该行政诉讼的起诉期限在性质上类似于民法中的除斥期间，也就是在法定期限内不起诉，即丧失实体权力。(附行政诉讼法第四十七条第一款：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。）第五条
11、行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。解读：该条针对行政机关负责人出庭应诉这一新制度作了两项规定，一是明确行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人。二是行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。第六条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。解读该条明确了行政诉讼法第二十六
12、条第二款“复议机关决定维持原行政行为以及改变原行政行为”两种情况的界定。（附行政诉讼法第二十六条第二款：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。）第七条复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。解读：新行政诉讼法明确规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。作出这一规定，是鉴于以往复议机关由于担心当
13、被告，更偏向作出维持决定的问题。按照其他国家的通行做法，这种情况下是实行“原处分主义”的，只起诉作出原处分的行政机关就可以了，因为维持决定只是对原处分的认可，并没有对当事人的权利义务有所增减。共同被告的模式是从我国的实际情况出发进行的设计，有利于督促行政机关更加充分的发挥行政复议的监督纠错功能，在一定程度上可以避免复议机关袒护下级机关。第八条作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。解读：该条确定了作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的案件的级别管辖问题。第九条 复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，
14、一并审查复议程序的合法性。 作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。解读：该条明确了作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性如何承担举证责任。第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。 原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原
15、行政行为的诉讼请求。原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。解读：明确了人民法院对行政诉讼案件不同情况的判决方式。最后一款确定了给原告造成损失的赔偿责任的承担原则。第十一条行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三
16、）其他行政协议。解读：行政协议又称行政合同、行政契约，按照解释所做的定义，它是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。它与民事合同的区别体现在，行政协议的目标为了实现公共利益或者行政管理目标；行政协议的标的具有行政法上权利义务内容。它是行政行为，但又不同于传统的单方行政行为，而是以协商订立的协议的形式出现的，是一种双方行政行为。一旦订立，行政机关就要和行政相对人一样遵守，只有因公共利益需要或者其他法定理由，行政机关才可以单方变更、解除协议，即便如此，给原告造成损失的，也应当判决行政机关予以补偿。 总之，该条对行
17、政协议的界定及对法院应当受理的行政协议诉讼所做的列举，对当事人针对行政协议的起诉及规范法院审理行政协议案件都具有重要意义。（附行政诉讼法第十二条第一款第十一项：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；）第十二条公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。解读：该条根据原告提起的行政协议诉讼的内容不同分别规定了不同的起诉期限。第十三条对行政协议提起诉讼的案件，适用行政诉讼法及其
18、司法解释的规定确定管辖法院。解读：该条明确了行政协议诉讼的管辖法院。第十四条人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。解读：该条明确了审查行政协议的法律依据。第十五条原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。 原告请求解除协议或者确
19、认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。 被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。解读：该条细化了行政协议案件的判决方式。第十六条对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼费用准用民事案件交纳标准；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，诉讼费用适用行政案件交纳标准。解读：该条明确了因与行政机关履行行政协议发生的诉讼，分别情况规定了诉讼费用的缴纳标准。第十七条公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也
20、可以在法庭调查中提出。有下列情形之一的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利：（一）法律规定应当由行政机关先行处理的；（二）违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的；（三）已经申请仲裁或者提起民事诉讼的；（四）其他不宜一并审理的民事争议。对不予准许的决定可以申请复议一次。解读：许多行政争议的背后，都交织着相关民事争议。过去，行政的归行政，民事的归民事，表面上行政行为得到了审查，但争议却往往得不到解决。新行政诉讼法引入了一并请求相关民事争议制度，对于方便当事人诉讼、实质解决争议，具有非常积极的意义。该条明确了请求一并审理行政诉讼法第六十一条
21、规定的相关民事争议的期限，并列举了法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定的情形。明确对不予准许的决定给予复议权。（附行政诉讼法第第六十一条：在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理）第十八条 人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理。 审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立案。解读：该条规定了政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议如何立案及由谁审理。第十九条人民法院一并审理相关民事争议，适用民事法律规范的相关规定，法律另有规定的
22、除外。当事人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。行政争议和民事争议应当分别裁判。当事人仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的，未上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力。第一审人民法院应当将全部案卷一并移送第二审人民法院，由行政审判庭审理。第二审人民法院发现未上诉的生效裁判确有错误的，应当按照审判监督程序再审。解读：该条明确了法院审理相关民事争议的法律适用，强调行政争议和民事争议应当分别裁判及当事人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。第二十条公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出
23、；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。解读：行政诉讼法第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。这是一个明显的进步，标志着人民法院不仅可以对具体行政行为进行审查，也能对作为具体行政行为依据的规范性文件，也就是说的“红头文件”进行审查。人们对于一些违反法律规定的“红头文件”颇有诟病，但过去由于法律没有授权，法院对此难以予以有力的监督。该条根据政诉讼法第五十三条的规定进一步明确了原告请求人民法院一并审查规范性文件合法性的提出时间。需要注意的是，可以请求人民法院一并
24、审查规范性文件的合法性，并不意味着可以直接对规范性文件提起诉讼，因为规范性文件针对的是不特定的公众，又带有立法行为的性质，一个单个的个人对它提起诉讼，就不具备足够的诉的利益，只有当以这个规范性文件为依据作出的具体行政行为侵犯公民的合法权益时，公民才可以在针对具体行政行为提起诉讼时一并请求审查规范性文件，所以这是一种附带审查。（附行政诉讼法第五十三条：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。）第二十一条规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合
25、法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。解读：该条规定在规范性文件审查方面，强调规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效判决的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。第二十二条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决
26、被告针对原告的请求重新作出处理。解读：该条明确了法院按照行政诉讼法第七十二条的规定判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责以及判决被告重新作出处理的前提。(附行政诉讼法第七十二条：人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行）第二十三条原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务且无正当理由的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务。解读：该条明确了人民法院按照行政诉讼法第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行给付义务的范围。新行政诉讼
27、法涉及许多新的裁定方式，特别值得一提的是，新行政诉讼法创设了一种新裁定，要求行政机关先予执行给付义务，即人民法院对起诉行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的，可以根据原告的申请，裁定先予执行。（附行政诉讼法第七十三条：人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务）第二十四条当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。有下列情形之一的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出：（一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（二）原判决、裁定认定事实的主要证据是
28、伪造的；（三）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（四）审判人员审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。解读：该条明确了行政案件的申请再审期限。一是当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。二是如果当事人自知道或者应当知道之日起六个月内提出再审的，应符合规定的四种情形。第二十五条有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请抗诉或者检察建议：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。人民法院基于抗诉或者检察建议作出再审判决、裁定后，当事人申请再审的，人民法院不予立案。
29、解读：行政诉讼中同时存在两个倾向，一是“申诉难”，二是“申诉乱”。新行政诉讼法实行再审事由法定化，明确向上一级法院申请再审，可以有效解决“申诉难”问题。但是“申诉乱”的问题，也不能忽视，如果不予以规范，终审不终的问题就不能彻底解决，就会造成行政法律关系长期处于不确定的状态。解释参照民事诉讼法的相关规定，对“一次再审、一次抗诉”的路线图进行了明确。可以看出，当事人向法院申请再审已成为当事人向人民检察院申请抗诉或者检察建议的前置程序。第二十六条2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。2015年5月1日前尚未审结案件的审理期限，适用修改前的行政诉讼法关于审理期限的规定。依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效。对2015年5月1日前发生法律效力的判决、裁定或者行政赔偿调解书不服申请再审，或者人民法院依照审判监督程序再审的，程序性规定适用修改后的行政诉讼法的规定。解读：该条明确了新旧法律适用的衔接。第二十七条最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。解读：该条是对解释的溯及力的规定。根据该条规定，2000年03月10日最高人民法院发布的关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释（法释20008号）仍然有效，只是与本解释冲突的部分不再适用。23
