1、二现代城市土地集约节约利用模式研究24篇二、现代城市土地集约、节约利用模式研究（24篇）紧密结合区域经济发展要求，进一步提升城区土地集约节约利用水平 西城国土分局 张德军四合院保护与旧城改造模式的探索新形势下旧城改造新模式的探讨 西城分局 郭冰紧密结合区域经济发展要求，进一步提升城区土地集约节约利用水平西城国土分局张德军按照北京市委、市政府对西城区的定位和西城区自身发展要求，紧密结合北京市第二次全国土地调查工作调研的基础上，就西城区进一步提升城市化发展问题，进一步提升城区土地集约节约利用水平,分局多方走访进行实地调研，积极听取市、区各级部门意见建议，结合分局几年来工作实际，提出我区城市化发展的
2、一些看法。一、西城区城市化发展现状西城区现辖“7个街道办事处”，截止到2009年12月，我区土地总面积为3133公顷。（注：由于土地调查未全部按照行政区域边界进行，故调查总面积略小于西城区行政区面积。）东西宽5.5公里，南北长7.5公里，公共管理与公共服务用地面积最大，为10.19平方公里，占32.52%，主要包括机关团体、新闻出版、科教文卫体、公园与绿地、风景名胜等用地；其次为住宅用地9.65平方公里，占30.8%；交通运输用地7.33平方公里，占23.38%；商业服务业用地2.75平方公里，占8.8%。按照地籍调查宗地的权属性质划分，全区共有12627宗地。其中道路用地2373宗、河流22
3、宗、公园绿地124宗，共占19.95%；建设用地10108宗，占80.05%，包括直管公房用地3192宗、私房用地4163宗、单位自管房和宗教产等用地2753宗。截止到2009年12月，我区户籍在册人口总数79.3万人，约合253人/公顷，远远高于发展中国家城市人口用地标准15人/公顷。因此我区存在严重的“人多地少”问题，土地资源稀缺珍贵。二、基本做法近年来，我们始终坚持以“服务区域经济发展，实施城市可持续发展”为宗旨，努力提升城市化水平。区领导高度重视城市化发展问题，在区委党代会和区政府工作报告中就曾多次对该问题专门做出部署。我区在提升城市化发展水平的主要做法是：（一）积极进行（街道）行政区
4、划调整，为整合城市资源铺平道路。为进一步贯彻落实北京市行政区划调整规划工作会议精神，加快功能街区建设和发展，促进经济结构优化，提高区域综合竞争力，原有的行政区划分已经渐渐不能适应我区经济迅猛发展势头。因此，为了适应我区社会经济发展的新形势，巩固和扩大既得成果，满足和促进城市化发展的要求，根据有关文件精神和要求，我区将原有的10街道调整为7街道。这次（街道）行政区划调整，将大大提升我区打造城市核心区的进程，实现西城区“经济强区、文化兴区、环境优区”的战略目标， 必将对我区未来相当长一个时期内的发展产生积极而深远的影响。（二）采取有效措施，加快解决城市化建设历史遗留问题，严肃查处违法违章建设行为。
5、随着社会和经济快速发展，城市建设的快速推进，部分街区，老旧小区脏、乱、差现象严重，与西城区发展定位产生严重冲突，部分地区出现了抢建违法建筑行为，临建扩建的现象极为严重，以至出现大量的城市建设问题。部分违法建设严重影响了我区城市化进程，有的甚至严重威胁到人民群众生命财产安全。针对这种现象，我区采取了以下措施：一是加强领导，采取行政手段，按照“谁主管谁负责”的原则，对违法建设实行分级管理责任制，纳入干部考核范围；二是加大宣传力度，联合新闻媒体对违法建筑给予曝光；三是明确执法主体，积极组建城市管理行政综合执法队伍；四是结合北京市城区专项工作进行大检查，大力整治环境；五是积极做好城市建设历史遗留问题工
6、作；六是按照“齐抓共管各负其责”的原则，建立部门打击违法建设责任制；七是杀一儆百，对新出现违法建设严惩重罚；八是加大城市改造的拆迁推广力度；九是大力整治乱搭乱建及广告牌匾，净化和美化城市环境。通过采取上述措施，我区违法建设的嚣张气焰得到了有效的遏制，城市环境有了较大改善。（三）加快推广综合整治建设，逐步完善基础设施建设。过去，我区老旧小区及平房改造区的建设大多处于一种无序状态，平房区住宅房屋低矮密集，参差不齐，巷道狭窄。普遍存在基础设施不配套，部分地区垃圾成堆，污水横流。市区各级领导多次批示整治，地区环境已成为北京市发展的顽疾。我区根据施政府有关文件精神，加大了“迁、改、拆、修”的整治力度，加
7、大了“翻、改、扩”建房屋的审批监管力度，提出了“微循环，渐进式”的改造方式，极大提高了人民的居住环境质量。目前，我区“烟袋斜街”改造项目的实施已得到市区各级领导的认可，相关经验紧密结合城区人口疏散工作有望在全市推广，城区直管、自管房屋较多，面积大、密度大，尚不具备大规模整治条件，政府加大修补力度以确保人民的人身安全。（四）做好各种规划和现状调查，加快城市化进程。规划是建设的龙头，没有好的规划，就不可能有好的建设。这点已越来越被各级领导所重视，特别是我区的行政区划调整后，市、区两级政府高度重视规划和区内土地资源的调查。区内认真贯彻国务院对北京城市总体规划（2004-2020年）的批复：“构建和谐
8、社会，把北京市建设成为我国宜居城市的典范。” 贯彻规划先行的原则。本着“规划先行、循序渐进、保护为主、综合提高”的原则，充分挖掘和盘活存量土地，科学编制城市规划和土地供应计划，保持规划与计划的科学性、前瞻性，保证合理高效用地。贯彻统筹兼顾原则。根据“三区战略”和六个功能街区发展规划，统筹经济与社会发展；协调好人口、资源和环境的规划配置；统筹区域发展，统筹主功能区与副功能区的发展关系，协调好与周围城区的发展规划。贯彻保护古都风貌、建设历史名城的原则。发挥西城区“国际著名旅游地”和“古都文化旅游”功能，不断挖掘和展示历史文化内涵，形成独特风格魅力，打造“什刹海”国内外历史文化旅游胜地的名片。形成可
9、持续发展。（五）加强市政基础设施建设和管理，提高城市管理水平。高质量完成奥运和国庆60周年城市建设任务，经济效益、社会效益、环境效益同步提高。2007年-2009年是北京市进行奥运环境建设和迎接新中国60周年城市建设的时期，西城区坚持从完善城市功能、改善居住环境、提升城市品位入手，按照点、线、面整体推进的思路，全面完成了16大类、94个奥运环境建设项目，城市形象达到历史最好水平。在60周年大庆的重点工程建设中，区政府充分认识西长安街拓宽拆迁工作的重要性和特殊性，强化大局意识，加大组织推进力度，以区土地储备分中心为项目主体，区政府为实施主体，顺利完成该项目的土地征用和拆迁任务，确保了项目用地按时
10、交付。（六）调整用地结构，优化土地布局。在区委、区政府战略思想指导下，通过大规模的招商引资和政府投入，土地资源得到合理开发、集约利用，土地资源布局得到优化。从2005年到2009年的用地结构变化来看，居住用地减少1.79平方公里，减少了15.65%；工业仓储用地减少0.21平方公里，减少了35.6%；公共设施用地增加了0.85平方公里，增加了9.1%；市政交通用地增加1.11平方公里，增加了16.7%。这些数字的变化，从一个角度上反映了西城区从2005年至2009年在危旧房改造、房地产开发和城市基础设施建设方面取得的进展和成就，也是坚持不断进行产业结构调整，促进产业升级的一种体现。经济总量规模
11、持续扩大，土地单位面积产值与效益不断提高。（1）土地投资强度：十五期间，全区固定资产投资累计完成710.6亿元，是九五时期的4.18倍，平均每平方公里投资强度是22.68亿元；2007年-2009年全社会固定资产投资累计完成611.1亿元，平均每平方公里投资强度是19.3亿元。（2）土地利用强度：2008年底全区建筑总面积为3630.1万平方米，平均每平方公里土地上的建筑面积是114.66万平方米，容积率为1：1.15；人口密度按照2009年底户籍人口79.3万人计算为每平方公里25047人。（3）土地利用效率：2002年地区生产总值（GDP）首次突破300亿元，每平方公里产值为9.47亿元；
12、 2004年接近400亿元，每平方公里产值为12.63亿元；2007年达到1077亿元，平均每平方公里产值34亿元；2009年达到1510亿元，平均每平方公里产值47.7亿元。三、存在的主要问题（一）人地矛盾突出，土地承载力过大。按照北京城市总体规划（2004年-2020年）提出的人口密度标准，西城区二环路以内的合理人口总数应为35.12万人，二环路以外的合理人口总数应为31.02万人，西城区合理人口总规模应为66万人左右。而事实上截止到2009年12月，全区的户籍人口已经达到79.3万人，超出规划预期指标13.3万人。（二）可利用土地资源稀缺，开发改造成本越来越高。西城区土地利用主要问题是土
13、地资源匮乏，发展空间狭小。历史文化保护区和央产、军产用地总和高达19平方公里，占全区总面积的60%。由于文保区的保护政策和央产、军产用地的整合难度很大，从而严重制约了我区发展空间，并且导致金融街、德胜科技园等重点功能街区的拓展受到很大限制。西城区人均建设用地为36平方米，人均居住建筑面积为16.7平方米，这些数据不仅低于全市平均水平，在城区中也是较低的。并且经过多年的危旧房改造和土地开发，投入产出效益高的土地都已开发利用或批出，到现在剩余的存量土地开发成本高、难度大。（三）央产、军产占地比重高，整合利用难度大。西城区有很大一部分土地的使用权属于央产和军产，包括在京党政军机关和中直企事业单位的办
14、公用房、机关住宅大院及首长住宅院落等，共占去我区总面积的32.7%。区政府、市国土局对这部分土地资源的整合利用难度很大，在政府的土地整理储备、建设开发以及拆迁过程中，经常遇到难以解决的问题，成为实现土地利用和储备开发计划的一大制约因素。（四）文化保护区占地面积大，平房区生活环境有待改善。西城区的重要功能定位之一是传统风貌重要旅游地区，主要包括以什刹海为主的5处历史文化保护区和3处风貌协调区，总面积约8.91平方公里。保护历史名城和古都风貌，发挥我区传统风貌旅游地区功能，可以带来良好的经济效益和社会效益。从目前情况来看，历史文化保护区所产生的经济效益还比较低，与之相关联的平房区内居民群众的生活环
15、境也比较差，群众要求改善居住条件和生活环境的呼声很高。但是由于文保区的改造政策不配套，资金缺口大，文保区的改造修缮与人口疏解工作进展缓慢。未来文保区开发利用的潜力很大，土地价值有待通过科学规划、深度开发和充分利用得到大的提升。四、意见和建议（一）要将城市化和可持续发展联系起来，坚持经济效益和生态效益“两手抓”。 传统的城市化模式最为明显的缺陷就是因城市数量型扩张而导致环境恶化和“城市病”的产生，以至于后来不得不走上“先污染后治理”的道路。城市化应是在可持续发展条件下的城市化，在开发利用自然的同时，要注意保护自然，保护生态环境，尽量提高生态环境质量和土地资源的利用，使发展建立在生态系统良性循环和
16、充分利用资源的基础上。既重视经济效益又不忽视生态效益，优化资源配置，避免重复浪费，按物资、资金、技术、人力资源等条件，进行合理的区域分工，同时要根据城市规模效益来确定城市化的重点。这样，既可以防止污染源扩大，减少占用耕地，又有利于环境治理与资源的节约使用。（二）加强规划意识，保证规划的前瞻性、稳定性和公开性。 随着西城区行政区域和功能区的调整，城市定位发生变化，城市功能分区也需要进行相应的调整。城市规划随之发生较大的调整，要充分考虑各种细致的规划。规划的编制或修编一定要具有前瞻性、稳定性和公开性。各级领导应加强规划意识，遵循“先规划、后建设，先地下、后地上”的原则进行建设，并且要重视国土、规划
17、等有关手续的办理，从而保证工程项目能始终在一个健康、有利的规划指导下进行建设。建设工作者更是必须加强法制意识，严格按照法律、法规办事，依法行政，真正做到有法必依。 （三）彻底解决土地房屋历史遗留问题。由于历史原因，大量土地与房屋建设遗留问题一直困扰着我区的城市化建设，阻碍了我区的经济建设和发展。本着尊重历史，照顾现实，着眼未来，妥善处理的原则，我区必须继续贯彻落实相关政策，贯彻“三个代表”重要思想，从广大人民群众的根本利益出发，加快解决我区历史遗留问题，协调各相关部门，认真做好全国二次地籍调查工作并加以实际运用，加大权属确认工作，积极做好使符合条件的集体、个人的物业得到盘活，稳定和发展我区经济
18、。（四）加快园区及功能街区建设，走集约化生产道路，促进资源整合。要把我区打造为“经济强区”，园区及功能街区的建设至关重要。我区还要加快基础设施建设，建设、国土、供电、供水、电信等部门应为工业园区建设提供更多便利条件。园区内基础设施建设应适度超前，路、电、给排水、绿化、环保、通讯网络、土地平整等要整体配套，联动发展。并注重其它生活公共设施的配套建设，为投资者提供优良的工作、生活条件。在不违背国家法律法规和政策的前提下，对重点项目适当降低门槛，对高科技项目、大型项目实行无门槛制度，对外商、华侨和港澳台同胞在园区的投资项目，符合国家产业政策和园区发展方向的，除享受国家及市有关优惠政策外，还可在权限范
19、围内给予多方面优惠。要为各小区内企业向园区迁移提供便利条件，吸引和鼓励企业向园区内迁移。（五）树立经营城市的理念，挖掘城市内涵。没有特色和灵魂的城市是没有优势的。我区具有丰富的文化底蕴和城市内涵。我区实现城市功能定位十分重要的一点就是要充分把西城区的文化底蕴和城市内涵挖掘出来，用经营城市的理念来指导城市建设，形成我区的特色和灵魂。其特色和灵魂越突出，影响的区域就越广，城市的竞争力就越强，城市的升值潜力就越大。（六）趁势而上，继续深化行政审批制度改革。我区还要在如何进一步规范行政管理，简化审批程序，提高工作效率上下功夫。要从优化发展投资环境的战略高度，引导机关工作人员认识深化审批制度改革的重要性
20、，增强高效优质服务的自觉性。除继续开展广泛的调查研究活动，获取第一手资料外，还应借鉴其它市、区审批制度改革的做法，研究下一步深化行政审批制度改革的措施。加强对审批机构的指导，将行政管理与技术管理进一步分离。抓好下放职能的衔接和落实，提高办事效率，缩短办件时间，为优化我区的投资环境，促进我区经济健康持续发展做出更大的贡献。 四合院保护与旧城改造模式的探索 新形势下旧城改造新模式的探讨国土资源局西城分局 郭冰简述 1一、北京旧城简述 2二、北京市旧城改造的进程 21、试点起步（1990-1992年） 32、快速发展（1993-1995年） 33、平稳推进（1995年以后） 3三、西城区旧城现状 4
21、四、现存的改造模式 4（一）以市政基础设施建设、环境整治、文物腾退等政府为主导项目带动改造的模式。 4（二）以居民自我翻建及联合翻建改造的模式。 5（三）开发商小范围开发模式或“微循环”开发模式。 5五、存在的问题及矛盾 6（一）历史风貌消失 6（二）忽视协调发展 6（三）法律法规不足 7（四）功能持续衰退 7（五）改造思路不明 7六、大拆大建与”微循环”的比对分析 8七、新模式的探索 10（一）、探索创新，顺应时代发展 10（二）保护为主，留住旧城风貌 11（三）规划先行，注重整体观念 11（四）条件入市，企业积极参与 11（五）安置居民，多种途径并举 12（六）整体开发，塑造旧城新貌 12
22、结论 12简述北京旧城胡同平房区的问题由来已久。虽然近些年我区旧城改造的步伐从未停止，但多数民居、胡同和四合院内并没有得到改善，改变旧城区内的落后面貌，提高百姓的生活质量，是一个亟待解决的问题。跟随前人的脚步，探索新形势下旧城改造的新模式，以望对旧城改造工作贡献微薄之力。一、北京旧城简述北京是一座有两千多年建城史，八百多年建都史的大都市，从历史上看，北京城的建筑形态是以胡同街巷系统为骨干，开阔平缓的平房四合院为主体的历史悠久的文化古城。自元代正式建都北京，大规模规划建设都城，世人皆知的四合院与北京的宫殿、衙署、街区、坊巷和胡同就同时出现了。在经历了明、清两代的改造和建设，最终形成了现在北京旧城
23、区的雏形。随着历史的变迁，由于建筑结构与建筑材料等原因，旧城中的许多平房已经成为危旧房屋。再加上近些年建设性的破坏，平房区的基础设施及居住条件严重滞后，北京旧城的历史风貌正在逐渐消失北京是世界著名的历史文化名城。同时，作为首都，正日益成为一个国际化大都市，在传承中华民族优秀文化和推动中国与世界经济文化交流、促进中国与世界接轨的历史进程中有着无可替代的作用。面对建设世界城市和“人文北京、科技北京、绿色北京”新的历史任务，如何保护好古都风貌、处理好建设和保护的关系、做到城市风貌古老和现代交相辉映，是近些年来我市面对的一个重大的、全局性的课题。二、北京市旧城改造的进程建国50年来， 仅在北京市二环路
24、以内的62.5 平方公里范围内，共拆除破旧平房约1200万平方米，新建各类房屋约3000万平方米。其中1980-1999年，新建各类房屋约1800万平方米。尤其1989年以后， 北京市旧城改造的规模迅速扩大。其大体经历了3个发展阶段：1、试点起步（1990-1992年）主要提出第一批危改计划。重点在北京市4个城区确定了22片，总用地1.92平方公里，共拆除危旧房84.2万平方米，拆迁2.9万户。除极个别危改片外，基本已经完成或部分建设完成。这一时期，项目多选择在二环路周围市政条件较好的地区，以市、区政府所属的房地产开发公司为主进行改造，采取推倒重建的方式，由于回迁率大部分达到60%以上，个别全
25、部回迁。社会反映良好。2、快速发展（1993-1995年）伴随全国房地产开发热潮的兴起，北京市进一步向区政府放权，先后在个城区安排了约片的危改项目，使得项目功能从以住宅建设为主向商业、办公等公建开发为主转变，建设区域逐步从旧城外缘向内部渗透。改造模式仍然延续大规模重建的做法，使开发主体和资金来源呈现多元化趋向。3、平稳推进（1995年以后）受国家宏观经济形势和对房地产业调控政策的影响，北京市房地产市场出现回落，大型公建的市场状况不佳，加上拆迁成本居高不下、危改优惠政策较难兑现等因素，危改工作逐步转入调整阶段，1996年出现拆迁规模、新开工面积下降等情况。截止到1998年4月，北京市4个城区共安
26、排危改项目130片，其中已建成13片，涉及用地52.5公顷，建筑面积121万平方米，部分建成的项目46片，正在进行拆迁的项目13片。与原先拟订的计划相比，危改的总体进展不尽如人意。三、西城区旧城现状西城区区域面积31.66平方公里，危旧平房区占地近8平方公里。居住着近15万户居民。自1990年开始旧城改造后，经过十几年努力，西城区共拆迁安置居民约9.6万户，其中2004-2006年，西城区通过危旧房改造、市政、城中村、文物腾退、拔危楼、保护区疏散等操作方式，完成拆迁20695户，疏散16474户，回迁安置6065户，很大程度上改善了平房区居民的生活条件。四、现存的改造模式对于旧城改造，并有效地
27、保护现状四合院建筑特别是文物部门重点保护院落，我区有关部门曾做过多种改造形式的探索。（一）以市政基础设施建设、环境整治、文物腾退等政府为主导项目带动改造的模式。市政基础设施建设带危改，是根据市政道路及重点工程建设的需要，进行拆迁安置居民。环境整治项目带危改，是根据针对区域内绿化建设、环境整治或“城中村”治理等项目的需要，进行拆迁安置居民。文物保护带危改是为保护文物建筑和旧城风貌，对占用文物的单位和居民进行腾退拆迁、对文物周边环境进行整治而带动危房改造。近些年，西城区通过市政基础设施建设、环境整治、文物腾退等项目，特别是市容市貌的环境整治工作，对旧城的破旧平房区进行了改造，使部分居住在破旧平房区
28、的居民的居住条件得到了很大程度的改善。目前，此类项目多以政府出资的模式进行，而现行政策条件下，政府的资金支持是有限的，随着老旧城区的改造与管理工作的进一步深入，政府应逐步考虑借助社会资金和力量。（二）以居民自我翻建及联合翻建改造的模式。居民自我翻建是居民自主的小规模改造模式。该模式主要是以居民为主体的小规模改造，主要针对私人房产，经规划部门批准，由房主出资出力对住房进行维修。联合翻建改造以群众强烈要求改造的破旧院落为切人点，政府相关部门和街道办事处组织并给与技术指导，居民自行联合出资进行翻建。居民出资对其私有房屋修缮改造， 是城市传统民居千百年来新陈代谢的一种基本方式。不仅改善了居民的生活条件
29、， 而且保证了传统风貌的连续性， 建筑风貌、街区内的社会网络和居民生活方式都最大限度的得以保存。这种模式是一种小规模逐渐演变的过程，实现了内在个体在城市中的有机生长”。但依据现实情况，旧城破旧平房内的居民经济条件各不相同，大部分居民生活拮据，有能力出资翻建房屋的少之又少。且一家一户点上的改造解决不了基础设施的统一敷设和建设，况且这种逐点式的改造速度太慢，对于形成规划意图中的街区风格比较困难，对于目前全市尚且大量存在的危旧房屋有点不解痛痒。（三）开发商小范围开发模式或“微循环”开发模式。此类开发是指开发商针对某一特定区域进行小规模的开发建设，或以院落为单位的逐点式的改造方式。此类模式由于是一家一
30、户进行改造，不能集中解决水电煤气等基础设施供应，代价昂贵，造成房价飙升，有的四合院的价格一度升至8万10万元一平方米，这对于胡同里的原住民简直是天文数字，因此四合院原住民的回迁几乎是不可能。五、存在的问题及矛盾和大多数历史文化名城一样，北京是在旧城基础上建设和发展起来的现代化城市，旧城改造任务敏感而艰巨。近年来，区政府在北京旧城的保护和改造方面做了大量工作，取得了一定的成绩，但目前一些问题和矛盾依然比较突出。（一）历史风貌消失失误的旧城改造导致北京旧城历史风貌的破坏和消失。20世纪五六十年代，由于过分强调利用和改造，拆除了旧城墙和大量牌坊，兴建了一些工厂、简易住宅等不协调建筑，对历史风貌产生了
31、较大的影响。20世纪70年代起，质量低劣的简易住宅迅速成为危旧房。从此，以“少塌房，不死人”为目标的危旧房改造成为旧城改造的主题，一改就是20多年，至今没有完全摆脱到处“救火”的被动局面。20世纪90年代住房制度商品化改革开始后，危改演化成了大规模的房地产开发和拆房运动。北京旧城面貌发生了重大改变：以立交桥和摩天大楼为代表的现代建筑充斥旧城，25片历史文化保护区被现代建筑分割包围成25个孤岛，传统城市格局和道路肌理被破坏。今天的旧城，已经基本上失去了完整的历史风貌特征。（二）忽视协调发展旧城改造长期局限于狭隘的危旧房改造和房地产开发，忽视了经济、社会、文化的协调发展。在疏解旧城人口的过程中，不
32、注意研究大规模人口迁移的负面影响，导致产业链条断裂，传统产业崩溃；社会结构解体，社会矛盾激化；以胡同和四合院为代表的传统人居环境迅速消失，许多优秀的民间文化失去生存空间。北京旧城改造并没有实现北京旧城的全面协调发展。（三）法律法规不足旧城区内的土地利用开发、危旧房改造、改善及人口疏散缺乏相应的法律法规文件。旧城区内的危旧房改造由于它的特殊性，不可能完全参照房地产开发的法律规范进行操作，因此，应该在逐步试点摸索中尽快制定一部比较完整的、全面的、统一的关于文保区内危旧房改造的法规、政策是十分必要的。这主要表现在确定文保区内危旧房改造的主体，规范各个参与者的权利与义务，制定改造模式的流程，资金的来源，房地产产权调整，房地产价值评估、利益分配和公示机制，人口疏散与安置补偿办法等方面。有了明确的政策，就可以解决文物部门、专家与土地、规划、房管、市政等部门的意见分歧，使四合院改造有法可依，有章可循。（四）功能持续衰退与历史风貌破坏和消失的同时，旧城的功能性衰退却并没有彻底遏止。商业性房地产挑“肥
