1、实际上，这是一个从事行业、居住地域和主体身份三位一体的问题，但三者侧重点不一，必须一体化地考虑以上三个问题。中国作为一个农业大国，“三农”问题关系到国民素质、经济发展，关系到社会稳定、国家富强。 农业问题，主要是农业产业化的问题。市场经济是以市场为导向、根据市场配置资源的经济形态，农业的购销体制不畅是农业不能快速发展的一个重要原因。常常听到农民兄弟抱怨种了东西卖不出去或卖得过于低廉，根子在没有遵循市场规律。产供销形成一条龙是当前农业在市场经济中大有作为的一着好棋，党和政府在创设“产供销”链条的活动中起着关键作用。农业产业化的另一个问题是中国农业目前基本上属于自给自足的小农经济，没有形成规模经济
2、。加入世贸组织后，如何应对国外的集约型农业的挑战？这将是中国作为一个农业大国面临的严峻问题。从现在看来，目前中国应在解放剩余劳动力的同时，通过加快农业机械化提高农业劳动生产率，抛弃小农经济的自给自足，迎接入世挑战。 农村问题，目前突出表现的一个问题是户籍制度改革。以往户籍制度将城乡予以二元分割，形成了城乡之间经济发展、文化水平的较大差异。这种户籍制度在计划经济体制下是自上而下行政管理的必要，在建设社会主义市场经济的今天已经受到理论界的一致质疑。目前，各地兴起的户籍制度改革纷纷向这种不合理的制度“开刀”，希望能够借此进一步解放农村剩余劳动力。但需要前瞻的是：户籍制度改革以后，解放的剩余劳动力如果
3、得不到合理的安置和疏导，形成的移民潮会给社会治安造成相当大的压力。因此，城市化的步骤需要控制，小城镇是消解城乡二元对立、改革户籍制度的必要配套措施。 农民问题，可以分为素质和减负两个问题。农民素质问题，主要是指文化素质。据统计，截至2019年底中国义务教育即普九中人口覆盖率达到85，在普九未能覆盖人口中，农村人口占大多数。同时，计划生育政策在农村也受到一定抵制，在“放一只羊是放，放一群羊也是放”的错误观念指导下形成的便是“越穷越生，越生越穷”的恶性循环。十年树木，百年树人。如果没有一定文化素质的国民如何与强国竞争？因此，提高农民素质是富民强国的重要举措。 农民问题的另一个重大问题是减负问题。党
4、中央国务院再三强调要减轻农民负担，但个别地方“令不行禁不止”农民负担照原样，引发农民抗交国税和集体上访等事件发生。农民负担重直接影响农民收入的增加，农民负担重的一个重要原因是：政府改革力度不够，目前还有些地方政府部门仍是“管事的人不多，吃饭的人不少”。因此，减轻农民负担首先应该考虑加大力度进行机构调整，减员增效，把农民增收放在第一位。 中国是一个农业大国，农村人口有9亿，占全国人口70；农业人口达7亿人，占产业总人口的501。“三农”问题的解决必须考虑农业自身的体系化发展，还必须考虑三大产业之间的协调发展。“三农”问题的解决关系重大，不仅是农民兄弟的切盼，也是目前党和政府的大事。 “三农”难题
5、成因：历史嬗变与现实探源 三农问题治本之策路径选择探讨之一 “三农”问题已成为中央政府与社会各界高度关注的社会焦点，“三农”问题能否顺利解决直接影响到中国农业的可持续发展与社会经济的全面进步。本文从历史检索与现实反思有机结合的视角，系统探讨了中国“三农”难题的四大成因，即：市场之因、制度之因、国情之因与政策之因，从而为“三农”难题的有效化解提供了基本的理论前提。从历史发展的视角来看，“三农”难题的生成与出现，有其历史的必然性；而从现实运行的视角来看，“三农”难题的存在与发展同样有其客观的现实性。对“三农”难题成因的系统分析，显然是我们寻求“三农”难题化解路径的基本前提条件。从当代中国改革与发展
6、的现状出发，结合“三农”难题的运行趋势，我们认为，导致“三农”难题持续存在并日渐恶化的根本原因主要表现在以下四个层面，即：市场之因农业弱质性与市场风险性的双重制约；制度之因二元经济结构的转换迟滞与历史惯性；国情之因人多地少的中国特色；政策之因重工轻农的政策偏向。一、市场之因农业弱质性与市场风险性的双重制约在任何一个国家经济发展过程中，农业对国民经济运行都具有不可替代的贡献，从定意义上讲，农业是国民经济增长的基础和经济波动的起点。在现代市场经济条件下，作为国民经济基础的农业与非农产业相比，呈现出明显的弱质性特点；在二元经济结构转换滞后的发展中国家，农业的弱质性表现得更为明显。而农业弱质性与市场风
7、险的共同作用，恰好是我国“三农”难题形成的市场之因。（一）农业生产经营面临着其他任何非农产业不可比拟的自然风险。农业是以生命有机体作为生产对象的，具有自然再生产与经济再生产交织统的生产特殊性；正如马克思所讲：“经济的再生产过程，不论它的特殊的社会性质如何，在这个部门（农业）内，总是同一个自然的再生产过程交织在一起。”由此决定了自然条件与自然环境对农业生产经营活动有着至关重要的影响，从而形成了无法预测的农业自然风险。一方面，农业要利用生命有机体生长发育的自然规律来获取农产品，而这一过程中生命有机体的数量多少与质量高低和外部自然环境条件的优劣存在着直接的相关性，因此外部自然环境条件的不可预测性与不
8、确定性，直接决定与影响到农业生产经营效率的高低。另一方面，农业中的主体部分种植业存在显著的空间分布广延性特征，对自然环境条件的依赖性极强，特别是在科学技术与生产力水平对外部自然力控制程度相对一定时，气候条件与自然灾害往往直接决定了农业生产经营主体的命运。从现实层面来看，我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，而农业物质基础薄弱，抗御自然灾害的素质低下，各种突发性的自然灾害往往给农业生产造成巨大的经济损失；在各种自然灾害中，水灾与旱灾对我国农业造成的效率损失大致在80%以上，我国粮食生产每年因水灾而减产约89亿公斤，因旱灾而减产约100亿公斤。与此同时，伴随着我国社会经济的持续发展，在实现了年均8
9、%左右的国民经济增长的同时，对自然环境资源的过度开发，不仅破坏了生态环境的平衡，而且极大地加剧了自然灾害的发生频率，从而进一步强化了农业生产经营所面临的自然风险。（二）农业生产经营在现代市场经济条件下面临着纷繁复杂的市场风险在传统计划经济环境中，农业生产经营几乎感受不到来自市场的挑战与风险；但是伴随着传统计划经济转向现代市场经济，传统农业向现代农业的历史性转轨，特别是中国加入WTO之后，农业生产与经营必须正面迎接各种市场经济的机遇和挑战。在市场经济运行环境中，农产品的价值实现必须借助于市场机制，因此市场供求状况与经济机制对农业生产经营效益的获取有着至关重要的影响。第一，市场经济是通过价格与供求
10、关系的相互影响与相互作用来决定社会生产什么，生产多少以及如何生产的；由于农业生产周期长，生产决策与产品销售在时间上被人为分割，因此当农产品供不应求或供过于求时，潜在的供求均衡绝对先于市场上的供求均衡，只要这种局面存在，就必然会导致农产品的市场供求失衡；而农业生产经营主体却无法有效根据市场格局的变化而做出及时的决策调整，这样价格调节滞后性就难以消除，最终导致农业生产周期性波动与农业投入效率的流失。同时农产品流通具有很强的生产延续性；如果处理不当也会加大农产品价值实现过程中的市场风险。第二，农业生产增长受凯恩斯定律和恩格尔定律的双重约束。前者的内涵在于人们边际消费倾向递减趋势，在此背景下，农业是典
11、型的消费资料生产部门，于是人们消费需求的相对缩小限制了农业的持续增长；后者的内涵在于人的消费总支出中用于购买食物的比重呈下降趋势，而农业提供的主导产品恰恰是食物，于是在特定条件下农业生产发展往往会跌入恩格尔陷阱。这两种约束并不能很好地调节农产品的供给总量，因此农产品市场供求失衡与农业增产不增收也就在所难免。第三，相对于非农产品而言，农产品的需求价格弹性与需求收入弹性均表现出显著的不灵敏与相对缺乏弹性。就价格而言，由于农产品的需求量的变动对收入变动的反应相对不敏感，因此与经济发展与收入增加相适应。农产品，特别是粮食需求量的增加相对有限，而不会像对工业产品或劳务品的需求那样迅速增加，而农产品需求收
12、入弹性不足，必然导致农业生产需求拉力不足与市场竞争乏力。第四，在农产品需求弹性不足的同时，农产品的供给价格弹性却相对强劲，根据西方经济学的蛛网理论，由于农产品需求价格弹性小于供给价格弹性，于是不可避免地会出现农产品市场供过于求的状况，这在农业现代化水平提高与农业科技广泛应用的条件下尤为明显，因此增产不增收的困境便成为现实。与此同时，以家庭小规模生产为主体的经济组织形式使农产家庭在信息不完全与信息不对称的双重制约下显得无所适从，从而降低了市场效率，弱化了农民的利益谈判地位；而且伴随着中国入世与农业市场化开放程度的不断提升，农业生产经营活动在获取了更广阔的市场空间的同时，将面临着更大市场波动的风险
13、；而农业日趋明显的边际报酬递减趋势，使农业投入产出效率的获取与提高面临着比非农业产业更大的市场风险。（三）农业生产经营在新旧体制转轨过程中还受到制度风险的不断干扰从本质上讲，社会经济转型既涵盖了经济增长方式的转变，也涵盖了社会制度的变迁。农村土地制度的历史变迁直接引发了我国农业的超常规增长与农业投入产出效率的迅速提升；而从1985年开始，农业生产就陷入了持续低迷与徘徊不前的困境之中，尽管对此人们有不同的解释；如果从风险分析的视角出发，其根源则在于制度风险的加剧及效应。一般而言，制度风险是指制度或改革在变迁与实施过程中，由于制度主体与制度客体对其制度结果的不可预见，导致制度绩效与预期收益发生背离
14、的可能性。从我国现实情况看，对于传统农业体制被市场化改革所突破，而全新的农业制度体系又未能适时建立起来，于是不可避免地导致制度变迁与制度创新过程中的失衡与冲突，从而影响农业市场主体的行为选择，导致农业资源配置效率的损失；另一方面，由于农村市场经济体系本身的不完善与市场机制的不健全以及市场中介经济体系发育的相对迟缓，必然从根本上制约制度变迁的路径与制度绩效的释放，从而产生由于市场失灵导致的制度风险；值得注意的是农业发展中的制度风险往往与市场风险、技术风险等相互交织在一起，共同加剧了农业生产经营活动的风险性与不确定性。（四）农业生产经营在市场的运作过程中还必须正视自身的弱势地位1.农业生产经营主体
15、素质低下，农业科技应用推广能力弱化产业科技含量是衡量其市场竞争能力强弱的主要指标，而我国这一指标仅为30%左右；究其根源主要在于农业劳动力质量差与农业科技应用水平低。一方面在广大农村由于政府公共物品提供与教育体系建设中的先天缺陷与后天乏力，导致农业生产经营主体的文化素质与科技适应能力普遍低劣。据国家统计局1997年和2019年两次抽样调查，农村中文盲或半文盲劳动比重仍占总数的8.5%，小学文化程度的为33.9%，初中文化程度的为46.2%，高中文化程度的为10.19%，大专以上文化程度的仅为1.3.另一方面，由于政府在农村科技应用与推广中的“缺位”，导致农业科技应用与农业生产发展存在总量需求严
16、重不足与转化手段目标严重脱节的双重困境，农业生产中科技含量低，直接影响到农产品的国际市场竞争力；目前我国农业生产经营中的科技贡献率大约在30%左右，农业科技成果推广应用率只有20%30%，远远低于世界市场水平与发达国家水平。在此社会背景之下，农业生产经营主体对现代科技与现代要素的吸纳能力普遍弱化，从而根本无法在现代化市场经济中与非农产业展开有效的规范竞争。2.农业生产经营组织化程度低，吸纳社会生产要素能力相对缺乏我国农业生产经营历来没有规模经营的传统，农户家庭经营分散狭小，市场组织化水平十分低下，作为世界上土地经营规模最小的国家，我国这种超小型土地资源环境格局显然不利于农业市场谈判地位的强化，
17、因此农民不可能通过自我组织力量去影响市场价格，相反只能是市场价格的被动接收主体。与此同时，由于农业产业禀赋决定了各种生产要素投入农业难以获取社会市场利润，于是在市场利润机制的作用驱动下，农业既没有能力吸纳外部生产要素的持续投入，又难以防范农业内部各生产要素的非农业外流，从而进一步加剧了农业产业的弱势格局。3.农业比较利益提升乏力，农民社会负担居高不下由于传统二元经济结构的历史惯性与农业宏观政府投入的相对不足，致使持续低下的农业比较利益状况得不到根本改观。这种状况不仅严重制约了农业可持续发展战略的实施，弱化了农业吸收利用社会生产要素的基础与动力，而且使农业在优胜劣汰的市场竞争中处于明显的弱势地位
18、。另一方面由于农业对国民经济贡献的持续外流与农业发展所需要素补偿的严重短缺，导致了农民作为弱势群体的社会地位难以在短期内有明显改变，其主要表现就在于农民负担的居高不下。尽管中央政府三令五申，但目前农民各项社会负担仍然占据了人均收入的50%以上，而且与城市市民相比，农民的税赋负担显然不符合国民待遇原则，这种状况严重影响了农民的自我积累与自我发展的能力。上述几个方面共同展示了农业产业弱质性的形成机理及现实表现，而从结果的视角出发，农业产业弱质性不仅加剧了其自然风险、市场风险与制度风险，而且还产生了更为严重的弱质效应，集中表现为农业生产要素的大量外溢，这种生产要素外溢大致表现为劳动力外流（不是相对于
19、土地需要过剩而言，而是产生于劳动力投入边际效益与转弱成本的利益比较）、农业资本外流（由于农业资本投入边际生产率大大低于非农产业，因此通过投资性外流、储蓄性外流、价格性外流、迁移性外流等形式引发农业资本大量流向城市非农产业）、农村土地外流（主要是基于土地利用收益成本比较而形成的农地非农化利用、土地过度征用以及土地利用方向的不规范变更等）。农业生产要素的大量外溢，从根本上削弱了农业产业可持续发展的根基，进一步加剧了农业弱质性状况，在此格局之下，农业基础地位的巩固与发展只能是纸上谈兵。 二、制度之因二元经济结构的转换迟滞与历史惯性二元经济结构是西方发展经济学家对发展中国家经济发展结构的理论概括，其代
20、表人物是美国著名经济学家诺贝尔经济学奖获得者阿瑟刘易斯，尽管在刘易斯之后不少经济学家对“二元经济结构”理论与模型进行了多个层面的补充发展，但其基本理论框架大致相似。从基本内涵的视角来分析，二元经济结构的逻辑内涵是：发展中国家或地区一般存在着传统落后的农业部门与现代发达的工业部门两个产业部门；由于两个部门的劳动生产率水平与劳动边际收益率的显著差异，引起农业剩余劳动力的产业间流动，最终实现二元经济结构一元化的目标追求；发展中国家般要经历以农支工、农工协调与工业“反哺”农业三个不同的发展阶段，而在这一历史发展过程中，农业剩余劳动力的非农业转移是二元经济结构转换的核心内涵与关键环节。从国际经济发展的经
21、验来看，二元经济结构是发展中国家工业化、市场化、现代化过程中必然出现的普遍化的经济现象；我国作为世界上最大的发展中国家，同样面临着二元经济结构的历史约束与现实困境；二元经济结构方面为中国工业化基础的建立奠定了必要的物质基础；另一方面也导致了“三农”问题的生成与加剧。改革开放以来，传统二元经济结构受到了来自市场化改革与农村制度创新的共同冲击，但迄今为止，这种二元经济结构的转换迟滞与历史惯性依然是制约“三农”难题化解的主要制度障碍。按照刘易斯对二元经济结构的界定，我国国民经济是一个典型的二元经济结构。从历史发展的视角来看，二元经济是我国传统计划经济体制条件下赶超型发展战略与城乡分割经济体制共同作用
22、的必然结果；它通过中国特色的资本原始积累克服了发展中国家工业化初期资本积累短缺与有效需求不足的双重困境，在较低的国民收入水平上实现了较高的工业化水平；但从长远发展的视角出发，这种不断强化的二元经济结构不仅导致了农业生产的长期低速增长，而且也极大地阻滞了社会经济的全面进步。为了维持这种二元经济结构，政府逐步建立了三大制度体系，即户籍管理制度、人民公社制度与统购统销制度；其中户籍管理制度一方面在农村把土地与户口相结合，另一方面在城市把户口与就业、社会保障相结合，严格限制了人口自由流动；人民公社制度则通过农村土地的集体所有与统一经营，在组织上保证了政府对农民与农业剩余的控制；而统购统销制度则借助于对
23、农产品市场交易渠道的人为干预保障了国家工业化的粮食供应。始于1978年的农村经济改革以及社会主义市场经济体制的发育，在各个层面上对传统二元经济结构产生了程度不同的冲击，但令人遗憾的是这种改革对二元经济结构的冲击是弱化的；传统的二元经济结构在新形势下反而呈现出新的运作特征，即：城乡隔离分而治之的制度体系、就业结构与产业结构严重失调、传统经济与市场经济并存发展、乡镇企业与城市大工业对立运行。传统二元经济结构转换的相对滞后必将给我国社会经济生活带来一系列难题，其中“三农”问题便是其中的焦点与核心。概而言之，二元经济结构对“三农”难题生成与发展的影响主要通过以下几个层面体现出来：（一）二元经济结构的存
24、在严重阻碍了农村剩余劳动力的非农化转移按照刘易斯的二元经济理论，在发展中国家工业化进程中，劳动力的增长、土地资源的有限性以及土地边际收益的递减共同导致传统农业部门劳动力的过剩；另一方面工业部门的资本积累与生产规模扩张反过来又会吸纳更多的农业剩余劳动力，从而实现二元经济结构的历史转换。但是我国特殊的二元经济结构及其相应的制度支撑体系，却使工业化和城市化程度的相对提升并没有吸纳与之相适应的农村剩余劳动力，即使是涌入城市的农村剩余劳动力从本质上讲也没有被工业化与城市非农产业所真正有效接纳，绝大部分农村剩余劳动力游离于现代化工业之外，农村居民转变成为城市居民的过程严重受阻。而国际经验一再表明，二元经济
25、结构转换成功的中心在于农业部门劳动力的非农化转移，二元经济结构的转换程度与农业现代化水平与农村剩余劳动力转移水平有着显著的正相关关系。这种状况的直接后果，一方面是使城市工业化脱离农业片面推进，城市工业化与农业人口非农化严重失衡；另一方面由于农村剩余劳动力转移迟滞，导致人地矛盾更加突出，农业产业化与适度规模经营难以正常运转，以家庭为单位的传统经营模式的制度绩效与高度发达的非农产业的劳动生产率之间的差距日趋拉大。（二）二元经济结构的存在导致产业结构调整缓慢与升级换代滞后对照国际经验，依据我国人均GDP1000美元的标准，目前整个国民经济产业结构与就业结构是严重滞后的。主要表现为工业部门吸纳劳动力能
26、力不足，产业结构升级缓慢，再加上城市服务功能的相对不足，共同导致了工业化一农村劳动力转移一城市化一产业结构升级之间的良性循环格局未能真正形成。之所以为此，一是由于工业自身产业结构与产品结构调整升级不力，导致以国有企业为主体的工业体系不仅没有真正从农村吸收剩余劳动力，反而形成城市中日益扩大的失业群体；二是由于城市化进程中第三产业发展的严重不足，既制约了工业与农业产业化发展速度，又制约了就业结构的相应调整与农村剩余劳动力的转移速度。这种状况的直接后果就是，从产业产值结构上看我国已经是现代工业社会，而从就业结构上看我国仍然处于传统农业社会；在经济效益层面上就表现为传统农业部门劳动的边际生产力大大低于
27、以现代工业为代表的非农产业的劳动边际生产力，因此在传统的农业部门以较大的劳动力份额（50.1%）创造出较小的产出份额（17.7%），而在以工业为代表的现代部门中较小的劳动力份额（23.7%）却创造出较大的产出份额（49.3%）。（三）二元经济结构的存在导致政府制度供给在农村经济运行中的严重短缺从实际情况来看，在我国不仅存在着以现代工业为代表的现代部门与以农业为代表的传统部门之间的经济二元结构，同时也存在着城市社会与农村社会对立的社会二元结构，这种双二元结构的历史惯性进一步加剧了“三农”问题的严峻性。具体说来就是：国有企业产权制度的缺陷导致其产出效率低下与产业结构固化，严格的户籍制度、城市劳动用
28、工制度与社会保障制度制约了农村剩余劳动力的有效转移，城乡长期分割的鲜明界限造成生产与经营市场的严重失调，长期存在的“剪刀差”以及不合理的财税负担进一步加剧了农民收益流失，二元化的资本市场、组织结构与技术结构强化了农业的弱势地位。总之一句话，政府在改革与发展过程中制度创造与政策注入的城市化偏向于非农业倾斜，导致农村经济发展长期缺乏有效的制度支撑，不仅引发了“三农”问题的形成与强化，同时也进一步加剧了传统二元经济结构的转换困境与矛盾。（四）二元经济结构的存在加剧了农业比较利益的低下与流失二元经济结构的一个显著特点在于农业部门存在大量“隐蔽性失业”即农村剩余劳动力，在土地边际报酬递减规律的使用下其边
29、际生产力很低甚至为零，正因为如此才为非农产业特别是城市工业创造了无限的劳动力供给。二元经济结构的长期存在与转换迟滞，致使大量农村剩余劳动力滞留在农业，不仅限制了农业生产单位产出效率的提高，而且阻滞了传统农业向现代农业的历史转换过程。因为二元经济的运行过程，同时也就是传统农业向现代农业的转换过程，在现代市场经济条件下，农产品的供给不是由技术产量决定的，而是由经济产量决定的；而工农城乡之间的利益结构倾斜必须使农业生产经营主体从微观利益出发，减少对农业的各种投入，缩小其生产经营的经济边界，从而不可避免地导致整个农业生产增长的缓慢；再加上二元经济结构所固有的国民收益分配生产要素配置过程中的“重工轻农”
30、的政策制度倾向，共同导致了农业比较利益的持续流失与低下，从而从根本上制约了农村经济的持续稳定增长。 三、国情之因人多地少的现实约束 土地是人类社会赖以生存与发展不可或缺的物质基础，国以民为本，民以食为天，食以土为根，土地在社会经济发展与进步中的地位不容质疑。作为农业发展大国的我国，农村土地问题始终是革命与建设的首要问题；人多地少的现实国情，不仅是我国社会经济发展的硬性约束，同时也是“三农”问题生成发展的基本要素。对此“三农”问题研究专家温铁军明确指出：对我国“三农”问题起制约作用的矛盾主要有两个，一是基本国情矛盾即人地关系高度紧张；二是体制矛盾即城乡分立的二元经济结构。由此可见，我国“三农”问
31、题的凸现与“三农”难题的化解必须高度关注人多地少这一基本国情约束。从静态层面上看，我国特有的人多地少的国情矛盾主要表现在以下几个层面：首先，土地资源绝对数量与人均占有数量之间的矛盾。我国土地总面积达960万平方公里，占世界陆地总面积的6.4%，仅次于前苏联与加拿大，居世界第三位。但由于我国人口绝对基数的制约，人均土地占有比例很小，世界人均陆地面积2.97公顷，我国人均0.827公顷；世界人均耕地面积0.32公顷，我国人均0.08公顷；在全球26个人口5000万以上的国家中，中国人均耕地占有量仅高于孟加拉国与日本，位列倒数第三；以我国目前13亿人口计算，我国现有耕地面积为130039.2千公顷，约占国土面积的14.2%，与美国的19.5%与印度的55.6%相比明显偏低。同时约有13的省份人均耕地不足1亩，有666个县人均耕地低于联合国0.8亩的警戒线，有463个县人均耕地低于联合国0.5亩的危险线。其次，耕地数量不足与质量弱化同时并存。一方面我国耕地总量不足，可以开垦利用
