1、关键词：信访制度 社会转型 法治化 改革西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解硒北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。学校有权保留并向国家有关部门或机构送交沦文的复印件和电子版。本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它相关数据库。保密论文待解密后适用本声明。学位论文作者签名： 指导教师签名：年 月 日 年 月 日西北大学学位论文独创性声明本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究
2、工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：年 月 日1引言11选题背景及意义 信访是一项具有中国特色的非法律化制度，在我国建国之初以及改革开放以来起到过积极的作用，它是人民群众政治参与、利益表达的制度性方式，也是维护和实现人民群众经济利益和民主权利的重要手段。当前，信访制度已成为人民代表大会之外人民群众表达意愿、参政议政、实施民主监督的一种最直接、最常用、制度性、
3、群众性利益表达渠道。信访还是个体权利对公共权力的控制，是公民监督行政权力、司法权力的有效途径，是党发动人民群众监督地方基层干部的有效手段和途径。同时信访制度也是党和政府及其负责人密切联系群众，了解社情民意的一种制度化形式。 但随着我国改革开放的深化和社会的转型，曾经在历史上起到过积极作用的中国信访制度出现了一系列的问题，信访量逐年上涨，特别是2003年更是突破历史最高水平，被学术界成称为“信访洪峰年”。大量的信访案件得不到解决，大量上访的群众滞留北京，这严重影响了国家正常的政治生活秩序，引起中央的高度重视。针对这种情况，国家在1995年信访条例的基础上做出了大量的修改，出台了新的信访条例并于2
4、005年5月1曰起正式实施。新信访条例的出台，虽然对缓解当时紧张的信访形势起到了一定的作用，但却无法从根本上解决信访难的问题。信访量依旧很大，且信访实际只能解决所有信访问题的千分之二。在实际的运作过程中信访部门的压力很大，承担了很大的社会责任（其中有相当一部分的压力本不该信访部门来承担），信访形势依旧不容乐观。这不仅利于社会稳定，还严重影响了党和人民群众的密切关系，降低了人们对党的政治认知性，破坏了司法独立性和权威性，不利于法治国家和和谐社会的建设。 面对信访的严峻形势，仅仅依靠一次信访条例的改革是不能解决问题的，许多人更愿意?悔之视为国家改革信访制度的一个信号。本文主要基于中国社会转型背景，
5、从信访制度法治化的角度探讨我国信访制度的改革和完善。12研究综述 信访制度是我国特有的一项制度，在国外很难找到一项与之完全对应的法律制度，所以本文的研究综述主要从国内对信访制度的研究入手。121有关信访制度改革的争论学者们对于这个问题大致上分为两大派，其中一派认为中国的信访制度应该废除。他们认为应该站在政治现代化大局高度来看待信访制度的存废问题。黄钟认为，当一些人把信访制度当成中国特色的人权救济方式时，却忽视了如果从国家制度的大处着眼，现行信访制度的许多规定，其实是直接跟宪法或法律相抵触的，出现了行政权僭越立法权或者司法权的现象，这既体现在行政法规和地方性法规或者政策中，也体现在具体的实践中，
6、这些都有悖于建设法治国家的大方向。张耀杰则进一步指出在现行宪法和法律框架之外所设计的叠床架屋且等级森严的信访机构是一种制度陷阱因此信访制度可以废除。 另一派学者们认为不应取消而应该强化或是规范信访制度。认为应该强化的以赵东辉为代表，他们认为应该重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，探索大信访格局，并通过立法统一规范信访工作，从而建立高效的信访监督监察机制。其核心观点是扩大信访机构的权力，使之具有调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力。国家信访局研究室负责人认为，信访机构权力有限是导致信访效率低下的主要原因。 而要解决信访洪峰就得强化信访部门的权力。而现在之所以出现了信访洪峰，根本原因是信访机构没
7、有权威性，现行信访部门和其他部门一样只是政府之下的一个普通机构，很多人并末意识到，信访机构实际上并不是代表本部门而是在代表一级政府行使权力，因此必须要强化信访在政府序列中的地位，信访部门的领导应该是政府的主要领导才行。信访部门的功能无非是信息反馈和解决问题，在中国这样一个行政主导的国家，在司法难以真正独立的情况下，需要信访这样一套没有门坎的反馈系统来了解社会存在的问题。了解民众的需要，并通过赋予信访机构实实在在的权力树立信访机构的权威来解决社会问题。 认为应该规范的学者认为，应该要从建设的高度来认识信访制度的改革问题。首先需要从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标，即在把强化信访制度作为
8、公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面的功能从信访制度中分离出去，以确定司法救济的权威性。其次要改革目前的信访体制，可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性。再次，也是最为重要的是，要切实保障信访人的合法权益，对少数地方党政迫害信访者的案件要嚷决查处。长期从事信访工作的周梅燕等人也认为，对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，通过扩大公民的有序的政治参与，理顺各种信访的处理渠道，树立司法的最终裁判权威，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革。122有关理论争论的焦点如果从学术的角度来看，学者们争论的问
9、题主要如下：1、能否把权利救济功能从信访制度中分离出来。 （从法学的角度来看） 认为能分离出来的学者认为，目前的信访制度有两个基本的功能，即政治参与和权利救济。我国宪法第4l条已明确规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，这是公民运用信访进行政治参与的法定依据。它表明公民的信访权是一项宪法权利，因此作为政治参与和表达意愿方式的信访，是不仅不能被取消而且应该强化的。但问题是现实的信访制度强化的是信访权利救济功能，尽管它在现实中也能解决公民的一些具体权利诉求问题，但如
10、果从国家宪政体系来考量信访的这种权利救济功能却是十分有害的。强化信访的救济功能不利于法治国家的构建，强化它的救济功能将导致国家治理观念的偏差，同时还会进一步削弱司法权威这一法治国家的治理基础。 反对把救济功能从信访制度中分离出来的学者认为信访是全面的救济方式，具有保障和维护公民权利和自由的功能。它可以成为行政复议和行政诉讼的前置程序，也可以受理行政复议和行政诉讼不受理的案件。法律的合理性问题和国家权力行为的合理性问题亦可以成为信访的关注之焦点，同时司法程序所不能实现的正义仍然可以在信访的制度中继续探讨。可见正是在法律所不及或法律不能发挥理想效果的地方，信访起到一种补充的权利救济功能。2、是维持
11、行政主导国家的政治传统还是坚定不移地向现代宪政制度的转型。（基于行政学角度来看） 有的学者认为信访制度不断强化将产生最大的问题是从制度上消解现代宪政制度的分权基础，支持维持行政主导国家政治传统的学者认为信访是个体权利对公共权力的控制，是公民监督行政权力、司法权力的有效途径。在我们这样一个有浓厚行政传统国家权力支配社会进程以及急于向法治转型的国家中，由于社会经济的快速发展、社会转型规则的缺失所引起的种种行政违法、社会不公现象频频出现，通过信访来制约行政违法行为，保障公民的合法权利就显得特别重要。 主张坚定不移地向现代宪政制度的转型的学者们对于这种希望通过加强信访制度来制约行政违法和司法不公的观点
12、进行了批驳。他们认为，在目前的制度结构中行政部门几乎拥有绝对的权力，却缺乏有效的制约。司法系统没有被赋予独立的使命，它的多种权力仍然受制于行政部门。在这样的情况下，不是老百姓不懂程序没有法律意识，而是深知利害关系才越权上访，寄希望于青天大老爷，期待皇上圣明。司法独立问题已经被提上了日程努力改善司法机关的地位，这才是社会稳定与和谐的根本之道。信访在很大程度上是与法治社会背道而驰的。信访中更多的是法律问题而不是行政问题。这不是行政机关和工作单位所能解决的。123简要评析 在2005年新的信访条例出台之前，学者们对信访制度改革研究焦点都聚集在信访制度是否应该废除上，他们从不同角度通过自己的研究来影响
13、国家对信访制度改革的态度。新的信访条例出台后，这些争论也并没有停止，学者们争论的焦点又聚集在如何使信访制度的规范上，不同的学者给出了不同的见解。总的说来有三种思路：一是加强论，认为要加强信访部门的权利；二是削弱论，认为信访制度已经不能适应新的时代的要求，应该逐步的削弱信访制度直到最后取消；第三种是规范论，认为应该逐步的改革信访制度使其适应现代社会的发展。本文认为信访制度在中国现阶段发挥着不可替代的作用，只能改革而不能废除。特别是在中国转型的背景下，我们应该通过改革使其逐步走上法治化的道路以适应时代发展的要求。13研究方法和思路 定性分析法：主要分析了信访制度的相关理论以及所处的困境以及改革措施
14、等。 文献资料分析法：对信访制度改革的相关理论和争论的焦点等进行了资料检索，并在检索的基础上分析出目前信访制度改革中的主要观点以及改革中的主要困境以及相应的解决方法等。比较分析法：比较了与信访制度相关的其他法律制度（行政诉讼、行政复议）以及国外与之相关的制度。运用理论：代议制理论、人民主权理论思路：本文认为信访制度在中国现阶段发挥着不可替代的作用所以只能改革而不能废除。特别是中国正处于转型时期，我们应该从法治的角度来改革信访制度以使其适应时代发展的要求。而要研究一种制度，首先应该弄清楚它的基本概念和历史发展状况，所以本文第一部分先分析信访制度的概念和在中国发展的历史回顾，紧接着分析信访制度在中
15、国存在的基础和功能以及功能的定位，在弄清楚以上问题特别是信访制度功能定位的基础上，对信访制度在社会转型背景下所处的困境及原因进行分析，并在分析的基础上对国内外与之相关的制度进行分析并总结出其对改革我国信访制度的启示，最后提出在社会转型时期我国信访制度法治化的可能路径探析及相关的配套机制。14难点 本文的难点在于如何对信访制度的功能进行定位，这对今后信访制度的改革起着至观重要的作用。再一个难点就是如何去看待行政复议、行政诉讼与信访制度之问的关系，信访制度中存在的许多问题都与信访制度与这些制度衔接不好有关，但理论界对这个问题研究的不多，基本上没有什么可以借鉴的东西。2信访制度及其在中国发展演变21
16、 信访的内涵与类型的划分信访是现代社会的政治晴雨表，是广大人民群众充分表达自己意愿的蟛与途径。但现在这个曾在历史上起过积极作用的信访制度却走到了变革的十字路El，广大学者对于改革信访制度有着较大的分歧。有人认为信访制度应该废除，主要是因为他们认为现存的信访制度弊端太多，特别是不利于法治国家的建设。有的人认为应该保留，因为信访制度是我国公民政治参与的积极途径，在我国法制不健全的情况下，特别是司法制度不完善的情况下，信访制度的救济功能能起到补充作用，是人民群众特别是处于弱势群体人民的最后希望。笔者认为在我国现阶段信访制度宜该不宜废。在此基础上，本文将对我国现存的信访制度进行详纠的解读。211信访的
17、内涵在2005年新信访条例出台之前，学术界对信访的概念一直没有一个统一的界定，基本上有广义和狭义两种说法。从广义上说，信访指的是古今中外的社会成员通过写信、访问等形式向社会组织及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动；狭义的信访指的是我国人民群众通过写信、访问等形式向党和政府的各级领导机关、人民团体、企事业单位及其负责人反映个人或集体意愿（主要是反映谛况、陈述意见、解决问题等）的社会政治交往活动。而2005年5月1日实行的新信访条例对于信访的定义做出了这样的界定：信访是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，
18、提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。信访是现代囝家为公民提供的一种补救措施，公民通过信访获得司法行政中的补救，以保护自身权益。信访制度则是指，公民、法人和其他组织采用法定形式向各级政府及相关部门提出相应请求，依法应当由有关机关处理并由被信访人作出响应的互动行为过程中所形成的一套制度和规范。 从新条例的规定看，信访包括四个方面的内容：（1）享有信访权的主体是公民、法人和其他组织。按照该条例笫五十条的规定“对外信访条例，北京：中国法制出版社，2006年版第13页国人、无国籍人、外国组织信访事项的处理，参照本条例执行。”外国人、无国籍人、外国组织在特定组织信访事项的处理，参照
19、本条例执行。”外国人、无国籍人、外国组织在特定条件下，也可以成为信访的主体；（2）信访的形式包括采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式；（3）信访的工作机构是各级行政机关；（4）信访的内容或信访人的权利包括反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。而从中央各部门，尤其是各省市信访条例的规定和信访实际运作过程来看，其信访概念比国务院信访条例规定的信访概念的外延要宽泛得多，属于广义的信访。本文所提到的信访以及信访制度的概念也是指广义上的。212信访活动的类型划分就信访活动的类型而言，我国目前的信访活动大致可以分为三种类型：参与类信访；求决类信访：诉讼类信访。参与类信访主要是指对各级人大常委会、政府
20、及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访事项。这类信访的出现，是改革开放以来中国公民获得经济自由后开始关注社会生活和城市建设发展的结果，也与中国公民有了更多的权利意识与言论民主分不开。求决类信访在目前各级政府机关受理的信访事项中所占比例最大。大到拆迁、征地补偿、失业保障，小到社区水电煤的维修、邻里纠纷甚至家庭矛盾，都会找政府信访部门，以求解决。求决类信访确实是一定时期政府工作的“晴雨表”，如当城市建设中拆迁矛盾激烈时，拆迁方面的求决类信访就会大幅度上升。国有企业转制过程类中，大量的社保、下岗及失业方面的信访也在提醒政府应注意到社会成员对于改革所能承受的限度，以及建立与完善社会保障机制之迫切。诉
21、讼类信访是目前中国最叹为观止的奇特信访类型，没完没了的大量中诉案件是对已经终审生效的法院判决提出的申诉。颇有中国特色的是，一些案件刚起诉到法院，一方或双方诉讼当事人就开始信访，要求人大或者党政机关监督法院公正司法。这种状况一方面显示了中国司法权威及法院公信力存在的危机，另一方面信访人的各种心态也十分耐人寻味他们往往寄希望于某一领导的批示以加重在其案件中胜诉的砝码。 与公民的民主权利相关，参与类信访代表公民参与政治、监督公应星：作为特殊行政救济的信访救济，法学研究2004年第3期共权力的基本权利，而求决类信访和诉讼类信访说明公民在通过制度内的各种渠道申诉、寻求救济以维护自身权益。在现实政治生活中
22、，信访的后两者类型明显较前者大，反映的问题也更尖锐、引人注目。这也是在信访制度改革中应该重点解决的问题。22信访制度在中国发展的历史回顾 虽然直到新中国成立后“信访”作为特有词汇才出现，但是信访作为一种社会政治定义则故以有之，在历朝历代中随着社会矛盾的积累就以不同的形式表现出来。几千年来当政者就已经为此积累总结了相当丰富的经验和行之有效的方法，在历史典范中多有体现，这也是人类文明智慧成果，我们应该批判的继承。梳理信访制度的历史发展，有助于对信访制度更好的了解。221信访制度在中国古代的发展 信访作为我国一种较为普遍的社会活动，与我国古代存在的“直诉制度”有着一定的联系。在不同的朝代，这种制度有
23、着不J_亓J的具体内容。具体来说，在汉代时是“诣阙上书”，即允许对已决案件直接申诉，采用的方法包括直接到京师向皇帝告御状；将上诉状交到卫尉府所属的公车司马令，然后雨上里皇帝审阅，这就是公车司马之制（秦朝至隋朝）；用邀车驾的方式直诉。晋朝时，晋武帝设立了“登闻鼓”（登闻鼓之制），将鼓悬于朝堂或都城内，百姓可击鼓鸣冤，有司闻声录状上奏。到了唐朝，直诉制度的内容则更为丰富，除了“登闻鼓”以外，还有邀车驾（即相当于现在所说的拦领导人的车队）、上表（相当于现在的写信、电子邮件、传真）和立肺石，铜匦之制等。宋代的直诉制度更为完善，如对于诣阚投诉，还设立了专门的机关予以受理，这些专门的机关包括登闻鼓院、登闻
24、检院和理检院。如这三个部门都不受理，当事人还可以拦驾，由军头引见司转奏。到了明朝，对直诉制度加以严格的限制，其法律明确规定不得越诉，只有对国家机密重事才准直诉，而将个人之事规定在禁止之列。：清朝的直诉制度也有所不同，如允许当事人在出现地方司法机关审断不公时，可以直诉。到了晚清，由于法律制度的改革，民国时期又引入西方大陆法系模式，中华法系就解体了，这种直诉制度就不复存在了。不难看出，在我国古代行政权与司法权不分，地方上的行政长官刘顶夫：中国古代信访源流考，湘潭大学学报，2005年5月兼任司法官员，尽管在中央一级设立了专门的司法机构和监察机构，如刑部、大理寺、御史台等等，但毋庸置疑皂帝才是最后的裁
25、断者，因为他是口含天宪的“天子”，他代表了国家的最高意志。这种司法权与行政权的合一性，使得中国古代的上访与上诉实际上成为一个概念，上访即为上诉，因为它们的受理机关和程序是一样的，两者具有共同的目的和意义。总之在皇权专制下，直诉制度不可能真正代表民众的真正利益，而只是统治阶级安抚民众的一种统治工具而已， 从这个意义上来说这种古代的直诉制度与今天我们所说的信访制度是有本质区别的。对待古代的这种直诉制度我们要批判的继承，对历史的考证也有助于我们明辨得失，这对我们今天来改革信访制度也是很有借鉴意义的。222新中国成立之前中国共产党的信访工作概况 信访活动本身具有密切联系信访双方、促进各方信息交流和对话
26、、便于社会成员表达意愿的功能，这使它作为一种参与者之间社会关系的整合机制，在中国共产党成立之初就被共产党人所采纳。可以说，中国共产党为人民服务的宗旨与信访活动的客观功能之间具有着某种天然的契合。1921年，安源煤矿的两个工人给毛泽东同志写信，反映他们那里的情况。毛泽东同志对此非常重视，亲自来到安源煤矿，和工人们促膝谈心。后来，我们党在安源发动了轰轰烈烈的工人运动，成为党领导工人运动的一个重要组成部分。二十世纪三十年代初，中央工农民主政府通过的宪法大纲、土地法、劳动法等，规定人民有权向民主政府写信和面谈，行使民主权利，对民主政府及其工作人员进行监督。抗日战争时期的信访活动涉及的问题范围很广，例如
27、军队与当地群众的各方面关系问题、残疾军人的安簧问题、土地纠纷问题等。1942年抗日战争的困难时期，毛泽东题词：“自己动手、丰衣足食”，解放区开展了大生产运动，也是直接起因子人民群众给毛泽东写信，反映公粮负担太重。解放战争时期，解放区的各级党委和政府围绕放手发动群众、支援解放战争，积极开展群众工作，宣传群众、组织群众，人民群众的信访活动也得到了保障和发展。这段时期的信访活动，在形式和体制上比较分散基本没有专门刁杰成：人民信访史略北京经济学院出版仕，1996年12月第一版，第20页刘旭，聂玉春：信访工作手册，高等教育出版社，1988年12月第一版，第3页。的处理群众来信来访的机构或个人，内容多涉及
28、到经济生产、生活问题和军民关系问题等，由于解放区范围有限，群众来信或来访群众往往可直接面对中央首长，从而得到比较高效和公正的解决。这个阶段可以看作是我国信访制度的萌芽时期。223新中国成立以后的信访制度 新中国成立后，政务院于1951年6月7日颁布的关于处理人民来信和接见人民工作的决定一般被视为信访制度正式确立的起点。信访制度是中国共产党成为执政党之后，创造的一种特殊的救济方式，根据我国学者应星的划分，信访制度的演变经历了三个阶段：一是1951年6月至1979年1月的大众动员型信访；二是1979年1月至1982年2月的拨乱反正型信访：三是1982年2月至今的安定团结型的信访。本文论述的是转型时
29、期中国信访制度改革情况，所以把新中国成立以后信访制度的发展分为改革开放前和改革开放后，这也是我国社会转型划分的大界限。l、改革开放前 中华人民共和国诞生以后，人民群众的信访活动空前活跃。1951年，党中央决定撤销中共中央书记处政治秘书室，成立中共中央办公厅秘书室，负责处理群众写给中央领导同志的信件。1953年，政务院秘书厅成立群众信件组，这是我们国家行政机关成立的第一个专职信访机构。1951年5月14日，毛泽东同志向全党作了指示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求。”各中央局和省、地、县的党政组织根据中央指示精神，结合本地区、本部门的实际情况设置了专门处理群众来
30、信来访的机构及专职干部。信访工作出现了崭新的面貌，进入了思想、组织建设和制定规章制度的新时期。 为了加强对信访工作的领导，克服信访工作中的官僚主义，1957年5月23日一31日，中共中央办公厅、国务院秘书处在北京召开了第一次全国信访工作会议。在会议中制定了中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法草案，可以认为它是我国历史上第一次正式对信访活动进行规范的行政法规。这次会议的召开进一步提高了各级党政机关、各级领导和信访干部对信访工作的认应星：识，全国各地的信访工作普遍得到加强，信访工作稳步向前发展。这一时期的信访受到政治运动的制约，每逢政治运动一开始，来信来访猛增，其内容主要是揭发其他人的
