1、设计施工总承包模式1 “设计-施工总承包模式” 工程造价与合同管理研究 引 言 0.1. 问题的引出 “设计-施工总承包模式”(Design-Build，以下简称 DB 模式)自 20 世纪 80 年代初开始在西方国家出现以来，因其在世界范围内的高速发展以及本身特有的 一些优势，已经引起我国政府有关主管部门以及业内的密切关注。与传统的“设 计-招标-施工”承包模式(Design-Bid-Build，以下简称 DBB 模式)相比，DB 模式 具有单一职责、降低管理成本、缩短工期、降低造价等一系列优点。同时，国外 对DB 模式的研究与运用己经非常成熟，从早期的理论研究到现代的大规模的实证 研究，都
2、表明了这一模式特有的优越性，促进了其在工程项目建设中的广泛应用。 0.1.1. DB 模式的历史发展 根据相关的文献记载，DB 模式可以追溯到古美索不达米亚时代。在古希腊， 宏伟的庙宇、公共建筑都是由建造师设计并建造完成的。这其中，设计作为建造 的一个组成部分，还没有独立成为一个专业。在此后很长的一段时间内，这种模 式都是普遍的工程建造方式。 18 世纪始于英国的工业革命，推动了生产技术的发展，社会分工不可避免地 出现，同时，由于工程本身复杂性的增加以及使用功能的多样化，使得设计与施 工开始分离，出现了专业的建筑师和工程师。随着设计与施工专业化不断发展完 善，到了19 世纪中叶，相关法律也认可
3、了设计和施工分离建造模式的合法地位。 设计和施工分离建造模式与19 世纪初兴起的招标承包制结合，DBB 的工程建造模 式开始形成，并逐渐取代了DB 的地位成为最主要的工程建造模式。 然而随着管理科学的发展与建筑新科技的运用，政府和企业对固定资产投资 的管理模式的逐步转变，以及工程建设本身的日益复杂，逐渐暴露了 DBB 模式存 在的短板： (1)设计团队与施工团队的构成日益复杂化，发包人在两者之间来回斡旋协调 2 的工作量越来越大； (2)在起始阶段就确定全部设计细节，这种预先的设想与时势变化之间常常出 现矛盾，造成工程变更不断，容易导致造价与工期的失控； (3)过于繁琐的设计细节约束也捆绑了承
4、包人及供应商的手脚，使得其难以提 供高性价比的产品； 另一方面，现代管理科技的发展，使得管理者可以对关系复杂的庞大项目进 行高效的管理，从而使得两者的重新结合成为可能。对优质高效的不断追求，使 DB 这个古老的建造模式重新焕发了活力。 0.1.2. DB 模式在境外的应用与发展情况 20 世纪 80 年代以来，在境外建筑市场，DB 模式无论在工程总量还是占总体 建设市场的比例都经历了持续、高速的增长。 (1)英国：据统计，1984 1991 年间，英国DB 合同的市场份额由5%增至15%； 20 世纪90 年代初到中期，15% 20%的工程采用DB 模式。根据英国皇家测量师协会 和里丁大学的研
5、究，截止到1996 年，DB 模式在英国建筑市场的份额己达到30。 (2)美国：根据美国设计-建造学会(DBIA)的研究表明，在美国，截止到 2002 年，DB 模式的项目市场份额已接近40%，到2005 年，DB 模式达到45%，预计到2015 年将达到55%，DB 模式将超过传统DBB 模式占据主要的建筑市场(见图l)。另据报 道，美国排名前400 位的建筑承包人利税值的三分之一来自DB 合同。 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 DBB模式 DB模式 图1：美国主要工程建设模式
6、市场份额趋势图 (3)日本：美国设计-建造学会(DBIA)的研究表明，日本目前有超过60%的工程 采用DB 模式，许多日本营造商社的承揽量中超过三分之一为DB 总承包合同。 (4)新加坡：1990 年初期，新加坡政府决定全面推行DB 模式。DB 模式在新加 3 坡所有住宅工程中的占有率由1992 年的1%开始，稳步增加到1998 年的23%以上； 在1992 2000 年间公共工程增长到16%，私人工程增长到34.5%。 (5)中国香港特区：在香港建筑市场中 DB 模式合同比重大约不超过三成，且 主要运用于政府工程建设中，而私人投资工程中对DB 模式采用极少。DB 模式现已 推广应用到了政府工
7、程几乎每一种类型的项目中，包括医院、政府大楼、监狱、 运动场等，近年来，一些需要并行作业采购方式与复杂施工专业的大型市政工程， 也采用DB 模式运作。目前正在建设中的香港添马舰特区政府新总部及立法会大楼 工程正是采用DB 模式的一个典型项目。 (6)中国台湾地区：1999 年在台湾实施的政府采购法明确了总承包制度， 使得DB 模式在政府公共工程建设中得到广泛的应用。目前台湾政府每年在公共工 程投资规模在7000 亿元左右，包括高速公路、机场、购物中心、码头、垃圾焚化 场等等，大部分都适合采用 DB 模式，台湾工程界认为岛内 87%的公共工程需要实 施DB 模式。 0.1.3. DB 模式在国内
8、的发展与应用情况 早在1984 年9 月国务院颁布的关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问 题的暂行规定中就提出建立工程总承包企业的设想。明确指出“各部门、各地 区都要组建若干个具有法人地位、独立经营、自负盈亏的工程承包公司，并使之 逐步成为组织项目建设的主要形式，工程承包公司接受建设项目主管部门(或建设 单位)的委托，或投标中标，对项目建设的可行性研究、勘察设计、设备选购、材 料订货、工程施工、生产准备直到竣工投产实行全过程的总承包，或部分承包。” 同年 11 月，国务院又批转了国家计委关于工程设计改革的几点意见，并指出 “承包公司可以从项目的可行性研究开始直到建成试车投产的建设全过程实行总
9、 承包，也可以实行单项承包”。 1997 年的建筑法明确提倡对建筑工程实行工程总承包，以此确立了工程 总承包的法律地位。2003 年2 月13 日，建设部颁布建设部关于培育发展工程总 承包和工程项目管理企业的指导意见(建市200330 号)，开始在全国范围内全 面推广工程总承包和工程项目管理。2005 年8 月1 日，建设部正式批准建设项 目工程总承总管理规范为国家标准，进一步完善了我国工程总承包的规范体系。 在实践方面，1982 年在勘察设计业中以化工系统的设计单位开展了工程总承 4 包试点工作。此后的二十多年中，国家有关部门先后出台了一系列深化基本建设 管理体制改革的政策措施，有力地推动了
10、工程总承包的开展。近几年来，虽然工 程总承包在化工、石化、纺织、电力、冶金等行业有较快的发展，但在房屋建筑 和市政工程等领域，发展步履迟缓。 近年来，DB 模式在深圳逐步推行，政府与业界对DB 模式的认知逐渐深入。从 2001 年始，深圳在轨道交通建设中率先开展了DB 模式总承包的试点，深圳地铁一 期罗湖站及口岸/车站综合交通枢纽土建围护结构工程、地铁3 号线分标段土建及 常规设备安装工程、地铁 5 号线土建及常规设备工程等大型公共建设项目都采相 继用了DB 总承包模式。随着DB 模式在深圳大规模的轨道交通建设中的广泛推行， DB 模式在深圳的实践应用迈出了重要的一步。 在DB 模式造价与合同
11、管理研究方面，深圳积极学习和借鉴国外先进管理技术， 主要进行了计价标准和合同示范文本的研究。深圳市建设工程造价管理站已完成 了深圳市城市轨道交通工程估算编制规程、深圳市城市轨道交通工程概算编 制规程及深圳市建设工程设计-施工总承包合同示范文本等研究编制工作。 0.2.本报告的研究内容 随着DB 模式在深圳的推广应用，对于相关项目管理实务，尤其是造价与合同 管理方面的系统研究势在必行。作为深圳市建设工程造价、合同与工期的政府授 权主管部门和研究机构，深圳市建设工程造价管理站组织成立了“工程项目管理 模式课题研究组”，全力开展对 DB 模式的造价与合同管理研究。本研究报告通过 对国内外有关DB 模
12、式的理论研究和实证分析，对DB 模式以下内容进行探讨： (1)对DB 模式的内涵、特点、适用范围等基本情况进行概述，对DB 模式与传 统DBB 模式，以及与其他总承包模式进行对比。 (2)对DB 模式下工程造价的确定与控制的特征进行研究，分析DB 模式的项目 承包价格的构成，研究DB 模式下工程建设各阶段造价的计价方法及控制方式。 (3)研究 DB 模式下合同管理与合同示范文本的特点，分析合同主体的职能， 探讨发承包双方合同责任、义务、风险、权利的变化与转移，对“发包人要求” 和工程变更等内容进行重点分析。 (4)研究 DB 模式下政府部门对于市场与行业的宏观管理职能以及对政府投资 建设工程的
13、微观管理职能。 5 (5)对 DB 模式的法律特征进行分析，探讨 DB 模式的合法性问题及其对实施 DB 模式所产生的主要法律关系，依据分析结果，提出相关建设法规完善和修改的 建议。 (6)对DB 模式的应用提出建议。 1. DB 模式概述 1.1. DB 模式的内涵分析 建设部发布的关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见 (建市200330 号)中设计-施工总承包是指：工程总承包企业按照合同约定，承担 工程项目设计和施工，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。 在台湾地区，一般将工程总承包称为统包。这一名称不仅仅包括设计-施工总 承包，而是工程总承包的统称。“统包”这个词
14、语来源于国外的“Turnkey”承包 方式，从字面意思可以理解为由承包人负责工程的设计、施工、采购等，发包人 拧动钥匙即可启用项目。DB 模式和“EPC/Turnkey”模式的本质特征都是由同一 承包人负责工程的设计与施工，一般情况下可不加以严格的区分，对DB 模式仍然 采用“统包”这一称呼。在台湾也有学者认为，DB 模式可称为“建设统包”，适 用于民用项目，而“EPC/Turnkey”称为“建厂统包”，适用于工业项目。 美国土木工程师协会(ASCE)、建筑师协会(AIA)、设计-建造学会(DBIA)、英 国合同审定委员会(JCT)以及国际工程师联合会(FIDIC)等对于将设计与施工融合 的总
15、承包模式名称包括：Turnkey 、Design-Build 、Design-Construct 、 EPC(Engineering, Procurement and Construction)等。 分析以上总承包的各种定义，可以发现 Turnkey、EPC 模式与 DB 模式的基本 特征相近，只是在承包人提供服务范围的界定上存在一定的差别，以DB 模式的服 务范围最小，承包人一般只负责工程的设计与施工。而 Turnkey 模式与 DB 模式 相比，承包人提供的服务范围最广，除了设计和施工外，还可能包含项目的融资、 规划以及工程完工之后的营运与维修等工作。 本报告探讨的设计-施工总承包模式主要
16、是指狭义上的 DB 模式，即承包人负 责工程的设计与施工。从一般意义上说，当需要DB 承包人提供设备采购、融资等 服务时，可认为这只是在本报告所讨论的DB 模式下的延伸。 6 1.2. DB 模式的特点 DB 模式是将设计和施工融合的一种工程发承包方式，具有如下特点: 1.2.1. 优点 (1)发包人和承包人密切合作,完成项目规划至验收工作,减少了协调费用和 时间。 (2)承包人可在参与初期将其材料、施工方法、结构、价格和市场等知识和经 验融入设计中。 (3)有利于控制成本,降低造价。国外经验证明,实行DB 模式,平均可降低造价 10%左右，而且在 DB 模式下，造价的不确定因素减少，发包人能
17、更早地确定和更 好地控制造价。 (4)有利于进度控制,缩短工期。一般来说，DB 承包人可以应用快速路径法 (Fast Track)，即承包人可先将己完成的部分设计图纸送交发包人审核，待审核 通过以后即可先进行该部分的施工工作，而不需等到所有的设计工作完成。这样 可有利于缩短工期，使工程可以较早投人使用。如采用DB 模式建设的香港北区医 院项目工期历时 5 年；而采用传统方式建造的香港东区尤德夫人那打素医院(The PamelaYoude Nethersole Eastern Hospital)的工期则长达10 年。 (5)风险责任单一。DB 模式将施工与设计并入到一个单一责任制当中，消除了 可
18、能因设计和施工职能分离而导致的冲突。据DBIA 的调查,DB 模式在抵抗风险方 面的作用达65%,远高于DBB 模式。 1.2.2. 缺点 (1)发包人对最终设计和细节控制能力较低,据研究, DB 模式是发包人对设计 最缺乏控制能力的模式。 (2)承包人的设计对工程经济性有很大影响,在DB 模式下承包人承担了更大的 风险。 (3)建筑质量控制主要取决于发包人招标时功能描述书的质量。 (4)出现时间较短,缺乏特定的法律、法规约束,没有专门的险种。 由此可见,DB 模式对发包人的管理水平及协调能力要求极高,需要发包人方人 员极强的对项目监督的能力;同时也要求建筑商经济技术力量雄厚、抗风险能力强,
19、7 并能提供综合设计和施工管理与实施工作。 1.2.3. 适用范围 一般来说，在满足下列条件的项目中，DB 模式可以较好发挥优势： (1)能够比较清晰地定义发包人的功能需求和有关技术标准，使承包人能较为 准确地理解。这样的项目通常包括发电项目，水处理厂，食品加工厂，垃圾处理 厂等项目。 (2)发包人的功能需求基本可由国家或行业发布的技术标准或技术规程来定 义。这样的项目通常包括交通设施项目(包括道路、桥梁等)、市政基础设施和房 屋建筑项目，它们都有较为详尽的国家、行业标准和技术规程。 (3)若项目中较多的工程内容存在“可施工性”的问题，DB 模式更能发挥其 优势。在 DB 模式下，由于承包人自
20、己负责工程的设计和施工，“可施工性”的问 题能充分在其设计中加以考虑，从而避免传统模式下对设计的“可施工性”重视 不够的问题。 一般来说，下列情况不宜采用DB 模式： (1)纪念性建筑。这种项目优先考虑的往往不是造价和进度等经济因素，而是 建筑造型艺术和工程细部处理等的技术。 (2)新型建筑。这种项目一般都有较高的建筑要求，且结构形式的选择和处理 有许多不确定性因素，无论对设计者还是对施工者可能都缺乏这方面的经验，如 果采用DB 模式，对项目承包人来说风险很大，也不符合发包人的利益。 (3)设计工作量较少的项目。如有的大型土方工程。 1.3. DB 模式的分类及与DBB 模式的比较分析 理论上
21、，根据发包时所包括的内容不同，DB 模式可细分为施工图设计-施工、 初步设计-施工、方案设计-施工等几种类型。EPC 作为工程总承包的另一种模式， 其施工承包人承包的范围更广，可涵盖从项目决策到工程试运转的各个阶段。详 见表1-1。 表1-1 工程总承包模式的两种类型 合同范围 项目 决策 方案 设计 初步 设计 施工图 设计 施工 设备 采购 试运 转 8 施工图设计-施工 初步设计-施工 DB 模式 方案设计-施工 EPC 实践中，EPC 模式多运用于石油、化工、电力等生产设备为主的项目建设，而 DB 则用于以土建和一般安装为主的房屋及市政工程项目。 相对于 DBB 模式而言，在 DB 模
22、式下，发包人将部分或全部设计工作转移给 承包人，承包人的承包范围扩大。因此，DB 模式下的工程承包与DBB 模式不同， 具体体现在以下几个方面： (1)前期准备阶段：在工程发包之前，DBB 模式发包人就完成了施工图设计， 而DB 模式发包人则可以根据自身条件、工程特点自行完成或委托进行部分设计工 作(一般相当于工程总设计工作量的 25%-30%)或制定发包人要求(功能需求、技术 标准等)。 (2)招标投标阶段：DBB 承包人只需按照发包人提供的设计进行投标报价，而 DB 承包人则需根据发包人要求或既有的初步设计文件完成一定程度的详细设计、 施工方案编制工作，并以此为基础进行投标报价。 (3)实
23、施阶段：中标后，DBB 承包人一般只需按图施工即可，而DB 承包人则需 进行后续详细的设计工作，完成供施工用的设计文件，交送发包人审核通过后进 行施工。 2. DB 模式的工程造价确定与控制 2.1. 不同DB 模式下的计价特征分析 如前述，根据承包范围的不同，DB 模式可表现为不同的具体形式，不同形式 间的差异主要体现在承包范围所包含的设计内容的多少，导致计价特征随之变化。 本章重点对目前深圳与香港主要采用的“施工图设计-施工”和“方案设计-施工” 两种具体形式分别加以分析与比较。 9 2.1.1. 施工图设计-施工 “施工图设计-施工”总承包形式是目前内地DB 模式的主要形式，该形式下，
24、发包人完成初步设计或扩大初步设计后进行工程发包，其需求通过设计成果明确， 施工图设计则纳入承包范围，由承包人负责完成。目前，“施工图设计-施工”形 式一般沿袭传统的设计概算编制方法确定工程造价，形成造价成果文件。 “施工图设计-施工”形式在深圳大型建设项目中的运用，始于近年来深圳大 规模的轨道交通建设。深圳地铁3 号线、5 号线等项目上实行的DB 模式属于“施 工图设计-施工”总承包，发包人负责初步设计之前的设计工作，在初步设计基础 上进行招标，选择承包人，承包人负责施工图设计与组织施工。承包合同一般采 用总价包干合同，仅对主要材料价格异常波动等情形约定了合同价款调整方式。 总承包组织形式普遍
25、采用临时联合即施工总承包加设计分包的形式。 深圳在摸索中采用的“施工图设计-施工”总承包形式，在工期、质量、安全、 成本多目标紧约束下实现了轨道交通建设的顺利推进。 2.1.2. 方案设计-施工 与深圳一河之隔的香港，建筑市场发展较为成熟，市场主体较为理性，其市 场运行机制采用国际通行的做法。在香港，DB 模式采用的是最彻底的形式“方 案设计-施工”总承包。在专业顾问的协助下，发包人根据自身需求提出“发包人 要求(ER)”，随即以此为准进行招标。投标人响应该发包人要求，拟定全套项目设 计方案及相应的估价(以单价细目表形式)进行投标。评标委员会对各投标人的方 案及报价先后进行评判，综合选定中标人
26、。中标人按照中标的方案，以发包人要 求为准完成全部设计、施工工作，最终交付发包人使用。 在香港，此种模式在政府投资项目中得到广泛运用，包括海底隧道、医院、 警署，甚至在建的添马舰政府总部。 2.1.3. 深港DB 模式的对比分析 深港两地采用不同的DB 模式，是由两地不同的经济发展水平、市场环境及建 筑业管理水平等因素所决定的。深港两地DB 模式的对比分析具体如下： (1)香港DB 模式是未来发展方向，深圳DB 模式是适合现阶段国情的过渡形式 香港采用的“方案设计-施工”形式是国际上盛行的DB 模式，也是DB 模式发 10 展的最高级阶段。承包范围包括了全部的设计内容，充分体现了DB 模式的优
27、势， 也是未来我国DB 模式的发展方向。其运用的条件是建筑市场成熟，一方面发承包 双方讲究诚信、管理到位、具有丰富的设计施工综合管理经验。另一方面香港政 府充分尊重发承包双方主体地位，监管相对灵活与宽松。 而“施工图设计-施工”形式给承包人增加的设计管理工作最少，最接近原有 DBB 模式。从发包人角度，扩大初步设计对项目的工艺流程、线路走向、建设标准、 甚至设备选型等大方向、大原则都已确定，防止了承包人完成的设计不符合发包 人预期的不良后果。从承包人角度看，发包人的需求表达比较明确，有利于明确 和控制自身的风险范围，避免在合同执行和结算中过多的争议。国内建筑市场尚 处发展中，一方面在过于强势的
28、发包人和同业恶性竞争双重压力下的承包人，无 力改善管理和增强综合实力，另一方面目前对于建设主体的管控较为严格与细致， 故从入门级的“施工图设计-施工”形式上开始 DB 模式是循序渐进的和易于接受 的。 (2)发包人要求表达的方式不同 “施工图设计-施工”形式下发包人的需求通过初步设计或扩大初步设计表 达。设计图纸对建设工程的描述清晰明了，是工程人员熟悉的一种“语言”，避免 了文字语言理解上的误解与争议。设计工作的创意性决定了其成果必然带有设计 人员的理解与再加工的成分，存在其对发包人要求理解错误与扭曲反映的可能。 体现在工程造价管理上就是大量的变更与索赔。设计工作的保守性导致的肥梁胖 柱现象仍
29、然突出。 而“方案设计-施工”形式下“发包人要求”直接作为发承包的基础与标准。 发包人不负责设计工作，只从需求角度提出需求。ER 一般以表格形式用文字描述 各项使用性能，给承包人的设计留有一定发挥空间。因为没有设计这一环节的阻 隔，承包人可以接触到原汁原味的发包人核心需求，避免了人为设置的理解藩篱。 体现在造价管理上，该形式下发包人要求变更的可能微乎其微，造价具有最大的 确定性。 (3)承包人的自由发挥空间不同 “施工图设计-施工”形式下承包人的自由发挥空间在于施工图设计，施工图 设计重点关注根据现场实际情况施工工法的选择，具体机械的采用，承包人对于 现场情况的熟悉使得其在主导施工图设计上具有
30、天然的优势，通过施工图设计与 11 施工的有机结合，承包人可以根据随时变化的现场情况及自身各项资源优势，合 理组织施工。 “方案设计-施工”形式下工程选定承包人之后，设计工作全部由承包人完成， 承包人受到约束减少到最低，可以在满足发包人性能要求的前提下，冒更多的风 险，采用一些激进的设计、工艺及材料设备。 (4)合同计价方法的区别 “施工图设计-施工”形式下发包人完成部分设计工作，使得采用清单形式计 价成为可能，实践中有采用单价或总价包干的合同计价形式。如深圳地铁 3 号线 采用单价合同形式，5 号线采用总价合同形式。工程量清单是国际通行的计价形式， 在国内运用的经验表明，有利于工程精细化管理
31、，有利于合理分摊双方责任与风 险，有利于合理确定与控制工程造价。 “方案设计-施工”形式下设计工作全部由承包人完成，发包人无法提供清单。 承包人随方案提供的单价细目表虽然在形式上接近于工程量清单，但从责任主体、 用途等均有较大区别。总价合同(香港称图纸包干型总价合同)形式成为首选的计 价方法。 单价合同是传统的合同形式，将工程量变化的风险由发包人承担，承包人负 责对应项目单价的风险。然而在DB 模式下，由于承包人负责部分设计工作，有造 成工程量失控的风险，从而可能对招标人不利。总价合同下工程量与价格变化的 风险大多归于承包人，有利于发包人确定工程投资总额，减少其投资波动风险， 然而承包人风险相
32、对较大。(关于不同合同形式的风险分析详见第三章) 2.2. 工程造价的确定 2.2.1. DB 项目的工程造价构成 在工程建设中存在着两种不同的有关工程造价含义，因此也就存在两种不同 的工程造价的构成。习惯上，一般将“完成一个工程建设项目所需费用的总和” 所对应的工程造价的构成称为建设项目总投资构成；而将“发包工程的承包价格” 所对应的工程造价的构成称为建筑安装工程费用组成，如图 2-1 所示。建筑安装 工程费用亦称为建筑安装工程造价。 在我国，传统的 DBB 模式与定额与预算制度相适应，合同价款是按照建设单 位审定的“施工图预算”确定的。此时，工程发承包造价与“建安工程费用”的 12 内涵是
33、一致的。随着发承包模式的发展，发包范围不断扩大，发包人可能会在招 标文件中提出一些特殊要求，如需要承包人提供临时设施、办公场地等等。这就 使得属于“工程建设其他费用”中的临时设施费乃至“设备购置费”中的设备采 购也纳入到发包范围，DBB 模式逐步向DB 模式过渡。 在DB 模式下，由于承包范围扩大，会大量出现费用“转移”的现象。例如， 在 DB 项目中，DB 承包人需要完成部分甚至全部设计工作，“勘察设计费”成为 DB 项目承包造价的一部分。因此，随着建筑市场上承包范围不断扩大，工程承包 形式不断演变，工程造价的两种区别将越来越小。 由于工程造价的构成是由发包范围确定的，DB 项目承包造价的内涵大体可用 公式表示如下： DB 项目承包造价=建造费用+工程建设其他费用+税金 =建安工程费用+设备购置费用+工程建设其他费用+税金 (式2
