1、所以大家普遍认为用“社会抚养费”这一名称比原来的“超生罚款”或“计划外生育费”更加确切和妥帖6.但在立法过程中对于将“征收社会抚养费”放在第三章“生育调节”还是直接放在第六章“法律责任”中则有不同看法。有的人认为，征收社会抚养费仅仅是生育调节的重要手段与措施，不应纳入“法律责任”部分；也有人认为，缴纳社会抚养费的前提是违反了相应的法规义务，除了作为生育调节手段外，也是一种法律责任的承担方式。在法律草案第三次审议稿第二十一条中曾规定“不符合本法第十六条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。”也就是说它被放入第三章“生育调节”中。但一些全国人大常委会组成人员提出，对不符合法律、法规规定生育子
2、女的公民征收社会抚养费，是对社会公共投入的补偿，是从经济上承担的法律责任，作为法律责任加以规定更为合适。因此，全国人大法律委员会建议将这一条与法律责任一章中的第三十八条合并，规定“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。”“未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的，自欠缴之日起，按照国家有关规定加收滞纳金；仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行（建议表决稿第四十一条）”7.最终被审议、通过的法律吸纳和反映了这一建议。人口与计划生育法第四十一条关于社会抚养费的规定，是我国最高权力机关第一次以法律的形式规定对于不按照法律、法规生育子女的公
3、民征收相应的社会抚养费。这样从法律上将过去长期使用的名目不同的“超生罚款”和“计划外生育费”等都统一规定为“社会抚养费”，起到一个“正本清源”的作用。根据人口与计划生育法第四十五条的授权，国务院于20XX年8月制定、颁布了社会抚养费征收管理办法8，进一步规定了社会抚养费的征收和管理原则、具体制度等内容。从上述关于社会抚养费的名称由来与嬗变可以看出，这种看似“形式”的变化背后，其实隐含着的人们对其事物认识的变化过程，也暗含着立法者或者管理者观念的重大变化。从历史的角度进行分析，过去之所以用“超生罚款”一词，实际上是基于当时情境下的一个极为普遍的管理观念，即违反政策、违反了义务就应承担责任，那么最
4、为简单也最为奏效的责任承担方式则首推“罚款”。所以在早期，由于当时经济发展相对落后，法制环境也较差，人们对于该问题的认识十分有限，尽管在文件中采用“经济限制措施”一词，但另一方面又大行“罚款”之风，这与当时广泛、普遍运用“罚款”手段于各项行政管理工作中有着密切关系。到了1992年前后，部委规章改称为“计划外生育费”，并明确指出它是一项为控制人口过快增长对计划外生育者征收的补偿性资金，这种认识较之过去已有进步。到最近以法律的形式正式将其更名为“社会抚养费”，则反映了随着社会的发展、时代的变革，人们对于事物的本质认识更加深刻。下面结合人口与计划生育法、社会抚养费征收管理办法等法律、法规的规定和立法
5、过程中对相关问题的讨论，拟对社会抚养费的性质、征收主体、征收对象、征收标准、征收程序、征收管理体制、相关法律救济等诸多问题进行探讨、分析与论述。二、社会抚养费的性质人口与计划生育法第四十一条（1）款规定“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”。这是我国立法史上第一次以国家法律的形式确立社会抚养费制度。那么，社会抚养费的性质究竟是什么？它同过去的超生“罚款”有何与区别？征收社会抚养费是国家运用经济杠杆引导和推动人们有计划地调节自身的生育行为，它既是对不符合法律、法规规定条件生育子女的公民适当的经济限制，也是对不符合法律、法规规定条件生育子女给国家和集体造成额外经济负担的必
6、要补偿。社会抚养费的性质是不符合法律、法规规定条件生育子女的公民对社会相应增加的社会事业公共投入给予补偿的行政性收费，它是推行计划生育基本国策的一项重要措施。目的是对违法生育的公民给予必要的经济限制，以调节自然资源的合理利用和保护环境。如前所述，尽管在实行计划生育的早期对于不按照政策超生的公民实行的是“超生罚款”或征收“超生子女费”，后来逐渐统一为征收“计划外生育费”，但是统一更名后的“社会抚养费”确实要相对科学和合理。尤其它跟早期的“超生罚款”相比，不能只看作是名称的变化，而应该说在认识上有着“质”的不同。因为它揭示的是一种补偿性的责任，是一种对于国家和社会公共投入给予必要补偿的行政性收费，
7、并非惩罚性的罚款。笔者认为根据法律规定，社会抚养费应当属于行政收费的范畴，是行政征收的一种重要形式-行政收费，从20XX年社会抚养费已被列入财政部、国家计委公布的全国行政事业性收费项目目录可见一斑。而“超生罚款”则属于行政处罚的范畴，是行政惩戒、行政制裁的一种形式-行政处罚。罚款是对行政相对人违反法律秩序的行为的一种制裁形式，是对明令禁止行为的一种违反所承担的法律责任，具有惩戒和教育功能。行政收费主要是对于国家或社会的公共负担的具体分配形式，或者说是一定行政机关凭借国家行政权所确立的地位，为行政相对人提供一定的公益服务，或授予国家资源和资金的使用权而收取的代价9.在这里的社会抚养费主要是针对超
8、过法律、法规关于生育子女的数量限制，对于增加社会公共投入的一种补偿形式。其重点不是惩戒其未依法履行相应义务的行为，而是基于对因此加重社会公共负担的一种补偿。虽然从单纯的表现形式上看，似乎“超生罚款”的表现形式与“行政收费”的表现形式都是货币，但其实二者有很大的不同。立法者对此制度设计的目的和着眼点是存在明显区别的。违反法规关于生育子女数量、条件（如生育间隔）等方面的规定，毕竟不同于一般的违反行政管理秩序的行政违法行为，所以立法上用的就不是“罚款”，而是用“征收社会抚养费”。实行征收社会抚养费制度，将对促进社会资源的合理利用，增强公民实行计划生育的法制意识，规范、调节公民的生育行为，履行实行计划
9、生育义务，起到重要的保证和促进作用。三、社会抚养费的征收主体20XX年9月1日人口与计划生育法、社会抚养费征收管理办法实施之前，计划外生育费的征收主体是乡（镇）人民政府和街道办事处，其依据是部委规章和各地的地方性法规或政府规章。1992年国家计生委、财政部、国家物价局联合下发的计划外生育费管理办法第4条曾明确规定：“征收单位：乡（镇）人民政府、街道办事处。被征收者所在单位应积极给予协助”。地方性法规中也都有类似的规定。如湖北省1997年修正通过的计划生育条例第29条就规定：“计划外生育费由所在地的乡（镇）人民政府或街道办事处负责组织征收。”20XX年9月1日以后，由于人口与计划生育法、社会抚养
10、费征收管理办法的实施，根据现行法律、行政法规规定，社会抚养费的征收决定主体应为地方县级人民政府计划生育行政部门10.这是社会抚养费征收制度的显著特点和重大变化。之所以作这样的规定，一是根据国家关于应由具有行政职能的部门作出行政收费决定的改革要求，体现国家对行政收费问题的高度重视，二是为了进一步提高计划生育行政执法水平。不过立法也考虑到一些特殊情况，特别是考虑到地方政府机构改革后县级计划生育行政部门的编制偏紧，工作压力大，作出社会抚养费征收决定又需要经调查取证、制作谈话笔录、制作决定文书、送达等程序，加之不少地方地域广阔、交通不便，仅靠县级计划生育行政部门很难完成对违法生育公民征收社会抚养费的大
11、量具体工作，因此行政法规社会抚养费征收管理办法明确规定县级人民政府计划生育行政部门可以委托乡镇人民政府或者街道办事处作出书面征收决定。这样的规定符合基层实际，增加了可操作性。但这里需要明确的是，即使委托，县级计划生育行政部门仍是法律意义上的征收主体。11如果出现了行政复议或行政诉讼的情形，县级计划生育行政部门仍是行政复议的被申请人或行政诉讼中的应诉主体。因此，县级计划生育行政部门应加强对征收工作的经常管理与监督，指导基层提高执法的规范性、合法性，避免征收过程中违法现象的发生。对于流动人口的社会抚养费的征收决定，原则上由当事人的生育行为发生地的县级人民政府计划生育行政部门作出12.至于当事人的生
12、育行为发生时，其现居住地或者户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门均未发现的，此后由首先发现其生育行为的县级人民政府计划生育行政部门作出征收决定。这些规定既体现了人口与计划生育法“流动人口的计划生育工作实行户籍所在地与现居住地共同管理，以现居住地管理为主的原则”，又与现行做法保持了一致，具有较强的可操作性，有利于推行流动人口计划生育工作新的管理原则的建立。四、社会抚养费的征收对象人口与计划生育法第41条（1）款只规定“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”。社会抚养费征收管理办法第3条（1）款亦作同样的规定。由此可以看出社会抚养费的征收对象是不符合法律、法规规定条件生育
13、子女的公民。但是问题在于这里的不符合法律、法规规定条件生育，也就是常说的“计划外生育”或称“超生”或者“不依法生育子女”到底如何界定，则是实践中一个极为重要的问题。此处以湖北省现行计划生育条例和湖北省计划生育委员会关于计划生育条例应用中有关问题的解释为例。湖北省计生委认为省人大常委会制定的计划生育条例第九条规定的“禁止计划外生育。”这里“计划外生育”包括下列情况：（1）未到法定婚龄（女20，男22周岁）生育的；（2）非婚生育的；（3）按条例只应生一个孩子，而生育第二个孩子的；（4）虽然符合条例规定生育第二个孩子的条件，但未达到生育间隔或未经批准发给二孩生育证而生育的；（5）生育第三个（不含计划
14、内生育第二个孩子时是双胞胎或多胞胎的）或第三个以上孩子的；（6）不符合收养法的规定而收养小孩的；（7）再婚夫妇不符合生育规定生育的。13目前较为普遍的观点认为，根据人口与计划生育法、婚姻法、收养法的有关规定，以及各省、自治区、直辖市地方人口与计划生育法规（或政府规章）规定，有以下几种情形之一的公民，应当缴纳社会抚养费：1、公民再生育不符合地方人口与计划生育法规规定的条件，生育子女的数量超过地方性法规规定的许可范围；2、公民未履行法定婚姻登记程序，在未形成法定夫妻关系的前提下的生育行为；3、公民收养子女的行为不符合收养法或地方人口与计划生育法规的有关规定，或依法收养后的生育行为不符合地方人口与计
15、划生育法规的规定；4、公民再婚生育行为不符合地方人口与计划生育法规的有关规定；5、公民再生育行为不符合地方人口与计划生育法规关于生育间隔或有关程序的规定；6、公民其他不符合地方人口与计划生育法规规定的生育行为。公民发生以上六种生育行为，应当按照办法的规定，自觉履行缴纳社会抚养费的义务。14从上述规定情形可以看出，所谓“不依照法律、法规生育子女”其实有较广的适用范围。不仅有生育数量的限制，还有生育间隔即时间的限制；不仅针对正常情况下夫妻关系稳固、存续期间所生育子女数量的限制，还涉及婚姻关系产生变化后如再婚、重婚情形下生育子女的数量限制。不仅涉及夫妻生育子女的数量和生育间隔问题，还涉及收养子女的条
16、件、数量等问题。总之情形比较复杂。所以这里极为重要的便是各地有关计划生育的地方性法规的规定。因为人口与计划生育法第18条只是作原则规定，具体生育政策实际上是授权省级权力机关制定。所以实践中，主要应当看各地的相关地方性法规是如何具体规定的。我认为在这里有一些问题值得探讨。比如说，对于未到法定婚龄（女20，男22周岁）生育的、非婚生育的或符合条例规定生育第二个孩子的条件，但未达到生育间隔或未经批准发给二孩生育证而生育的，是否应当“一刀切”，都一律征收社会抚养费，很有研究的必要。因为未到法定婚龄生育，有的是可以责成他们首先补办婚姻登记手续（当然有的可能也未必就能结婚）。如果生育子女的数量符合其补办结
17、婚登记手续后依条例规定的子女数量，则似乎不应征收社会抚养费。当然有关机关应对他们的行为予以批评教育。另外对于本来可以生育第二个孩子，只是因为未达到生育间隔时间，或者未获二孩生育证而生育的，似乎也不应该征收社会抚养费。因为以上情形并未引起所谓社会公共投入的增加，所以也就谈不上对他们征收所谓社会抚养费。这样一来就有必要对各地地方性法规的类似规定进行审慎分析和清理，应尽可能地使社会抚养费征收制度的设计更加合理化、科学化，使得其设定名符其实，而不应使社会抚养费的征收对象过于泛化，不应迁就原来甚或现在一些不合时宜的规定，否则就可能与设立这一制度的初衷相背离或产生较大的偏差。如果一旦涉诉，就会招致对于这种
18、地方性法规的合法性审查，或者引来对其合宪性的争议。从法理上讲，则涉及到对于那些地方性法规的正当性考量。五、社会抚养费的征收标准人口与计划生育法颁布之前国家并无统一的征收标准，即便是1992年颁布的部委规章计划外生育费管理办法中第六条也只规定“征收标准：由省计生委根据省、自治区、直辖市的计划生育条例等有关规定和当地经济状况提出意见，经省级物价、财政部门审核后报省政府批准”。所以实际上往往由各省、自治区、直辖市的计划生育条例进行规定。在一些地方的计划生育法规中如1997年湖北省计划生育条例第26条就较为详尽地规定了计划外生育费的征收标准和数额范围。15当然即便在20XX年颁布的人口与计划生育法中也
19、并未规定统一、具体的征收标准，而只是授权国务院制定社会抚养费的征收管理办法（即行政法规）。基于全国各地经济社会发展不平衡的实际出发，国务院的行政法规也只对社会抚养费的计征标准作了原则规定，即社会抚养费征收数额的计算，以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。16行政法规社会抚养费征收管理办法则将社会抚养费的具体征收标准进一步授权省、自治区、直辖市规定。17这就是说，国务院制定的办法仅规定了征收的参考基本标准，并没有规定具体的征收数额，而是授权各省、自治区、直辖市予以规定。这主要是考虑到，
20、一是各省、自治区、直辖市以及各地所辖市、县的经济、社会发展水平存在不平衡，每一区域内的居民实际收入水平也存在差异，征收社会抚养费基本标准中的具体倍数和征收数额不可能也不应当“一刀切”，二是由于各省生育政策有所不同，各省认定的不符合法律、法规生育子女的行为不完全一致。根据办法，各省、市、自治区在确定社会抚养费的具体征收标准时，应当考虑以下三方面的因素：一是符合办法中关于社会抚养费计征的参考基本标准；二是结合当事人的实际收入水平。一些违反法律、法规规定条件生育子女的高收入家庭在教育、医疗、住房、交通、能源等方面的消费，即所有的公共投入份额远远超过其他家庭。为了体现公平、公正原则，对收入超出当地统计
21、部门正式公布的城镇居民年人均可支配收入或者农村居民年人均纯收入的当事人，还应对其超出部分加征社会抚养费；三是考虑不符合法律、法规规定条件生育子女的具体情节，对非婚生育、重婚生育、违反地方性法规的规定多生一孩、二孩或多孩，对经多次说服教育仍执意违反法律、法规生育的，都应视情节在征收社会抚养费的数额上有所区别。问题是从过去的情况来看，所谓不依照政策、法规生育子女的大都发生在农村或者说多是老、少、边、穷地区。那里的计划生育工作的开展也难度最大。而对于这些地区的生育人群来讲，无论当地政府部门制定的征收标准是多高或多低，如果一旦发生多生育子女的情况，他们都很难缴纳或负担得起。而现行法律、行政法规、地方性
22、法规中又都没有关于社会抚养费减免的情形，相反只有在一定期限内一次缴清的原则规定，另外还有依当事人申请分期缴纳的特殊规定。那么针对上述事实上确已超生但又难以负担得起社会抚养费的生育人群来说，或者说对于他们应当缴纳而又无力缴纳的社会抚养费到底怎么办？如何执行？很显然行政机关不能采取传统上曾经适用过的所谓行政强制措施（如有的地方曾经出现过的“上墙扒瓦，牵牛拉马”-这种做法是严重侵犯人权的，也是属于后来国家计生委明令禁止的“七个不准”的范围）予以强制执行，即便申请法院强制执行，人民法院也应当考虑被执行人的状况来作出是否执行和如何执行的决定。他们都要考虑到对被执行人基本人权的尊重。那么这样一来，岂不出现
23、了一个悖论：那就是一方面对于违反法律、法规生育子女的公民应当征收社会抚养费，可是另一方面由于违反者的经济状况使得他们无力承担那部分社会抚养费的，行政机关又显得十分无奈。若要强制执行，可能面临着诸多困难；若不执行，那么法律的实施效果又会大打折扣，法律的威信何在？这些问题，也是实践中经常出现的，面对这些情况，我们的立法机关应当如何评价这种制度设计？我们的执法机关又当如何处理类似的情况？恰恰是诸如此类的问题，使得我们充分注意到，计划生育工作应做在前面，要坚定不移地坚持“三为主”的工作方针，即以宣传教育工作为主、以避孕为主、以经常性工作为主。从政府的角度讲就是如何通过建立社会保障制度，通过提供各种优质
24、服务等综合措施，促使人们能自觉地遵守国家的法律、法规，支持和理解国家的基本国策。为了防止在计划生育管理中乱搭车收费的情况出现，国务院的行政法规办法明确规定，任何单位和个人不得违反法律、法规的规定擅自增设与计划生育有关的收费项目，提高社会抚养费征收标准。对此该行政法规还规定了明确的法律责任。18对于不符合人口与计划生育法第十八条规定生育子女的流动人口的社会抚养费的征收，社会抚养费征收管理办法则依据人口与计划生育法和国务院流动人口计划生育工作管理办法的规定，结合实际情况作出了三项具体规定：一是当事人的生育行为发生在其现居住地的，由现居住地县级人民政府计划生育行政部门按照现居住地的征收标准作出征收决
25、定；二是当事人的生育行为发生在其户籍所在地的，由户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门按照户籍所在地征收标准作出征收决定；三是当事人的生育行为发生时，其现居住地或者户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门均未发现的，此后由首先发现其生育行为的县级人民政府计划生育行政部门按照当地的征收标准作出征收决定。以上三项规定较好地涵盖了流动人口计划生育管理中出现的各种情况，既体现了流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同管理，以现居住地为主的管理原则，又较好地解决了流动人口计划生育管理中的实际问题，有利于推行流动人口计划生育工作新的管理原则的建立。当事人在一地已经被征收社会抚养费的，在另
26、一地不因同一事实再次被征收社会抚养费或者追收其差额部分。这是“一事不再理”原则在流动人口计划生育社会抚养费征收管理中的具体表现。六、社会抚养费的征收程序1992年国家计生委和财政部联合颁布的行政规章计划外生育费管理办法第二章征收办法第八条曾专门规定了征收程序19.不过在我至今所收集、了解的各地地方性法规中并无对于征收程序的专门规定。人口与计划生育法本身并没有详细规定，只是授权国务院制定办法，在国务院所制定的办法中也同样规定得比较粗疏。这里笔者结合法律、行政法规、地方性法规和有关部委规章对于社会抚养费的征收程序作一概括：（1）立案立案是指县级人民政府计划生育行政部门或其委托的乡、镇人民政府或街道
27、办事处对公民不依法生育子女的行为，经审查后决定作为征收社会抚养费案件处理。（2）调查取证调查取证是为查明事实，收集证据，依法定程序而进行的专门活动。行政机关工作人员应当尽可能地收集各种证据，包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录等。（3）作出征收决定调查终结后，应分别作出以下决定：确有违反法律、法规条件生育子女的行为的，作出书面征收决定；违法事实不能成立的，不得作出征收决定。我认为，在作出征收决定之前，应将拟作出的征收决定的内容通知当事人并听取当事人的申辩与陈述，尤其是当事人的有关实际收入水平，认为其意见合理的应当予以采纳。（4）制作征收决定书对于决定征
28、收的案件，应制作征收决定书。征收决定书的格式宜由省级计划生育行政主管部门统一规范制作。（5）征收决定书的送达送达是征收决定书发生法律效力的前提条件。未经送达的征收决定书，对当事人没有约束力。社会抚养费的征收决定，自送达之日起生效。根据计划生育工作实践，参照行政诉讼法有关送达的方式，我认为这里可以有四种送达方式：直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达。对于这四种方式，直接送达是原则，委托送达和邮寄送达是补充，只有在直接送达发生困难的情况下才能采用委托送达或邮寄送达的方式，留置送达是直接送达的一种特殊形式。但无论采用哪种送达方式，征收决定都是自送达之日起生效。（6）社会抚养费的缴纳与接受当事人应当
29、自收到征收决定之日起30日内一次性缴纳社会抚养费。如果一次性缴纳确有实际困难的，应当自收到征收决定之日起30日内向作出征收决定的县级人民政府计划生育行政部门提出分期缴纳的书面申请，并提交有关证明材料。县级人民政府计划生育行政部门应当自收到当事人的申请之日起30日内作出批准或者不批准分期缴纳的决定，并书面通知当事人。经批准的，当事人可自收到批准决定之日起按照通知书规定的时间、次数、数额分期缴纳社会抚养费。未批准的，当事人仍应一次性缴纳，但缴款日应自收到通知书之日起重新计算，期限仍为30日。关于社会抚养费的缴纳方式，办法从基层计划生育工作的实际情况出发，实事求是地作出了由各省、自治区、直辖市规定具体缴纳方式的授权规定。各地可根据本地区的实际情况，分别作出由当事人
