1、这是很令人费解的。 现在我们又提出了建设社会主义新农村的发展目标，而这个涉及新农村社区管理方式的制度必然要面对如何加以改革的问题。因此，我们有必要分析和探讨村民自治制度本身及其导致的乡村社区的重建问题。 新农村建设，从制度创新看，应主要解决土地制度改革、乡村治理结构建设和公共服务体制建立这三大问题。合作社问题，尤其是社区合作社问题，与本章拟探讨的村民自治问题同属于第二个问题，即乡村治理结构问题。但无论是土地制度改革还是乡村治理结构建设都与第三个问题，即所谓公共服务体制建立问题，也就是政府体制改革问题息息相关。本书第二章土地制度面临破局和第三章一条腿的合作社主要研究和分析了土地制度改革和合作社问
2、题，而本章的主要研究对象则是乡村治理结构建设中除了合作社问题之外的另一个方面村民自治制度改革问题。当然，也不可避免地会涉及乡村公共服务体制，即政府体制的改革问题。本章的目的是通过对村民自治制度问题的探讨，力图在乡村治理建设和公共服务体制建立这两个关键问题上寻找到新农村建设在理论上的突破口和着眼点，以为学界的进一步研究打下基础。 1 摘引自农村基层民主政治建设发展的主要进程，国家民政部网， 网址：摘引自中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知第七条，北大法律信息网转载，网址：二、村民自治组织的行政化 根据1987年试行后来于1998年修订的中华人民共和国村民委员会组织法，村民委员会是“村
3、民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策 、民主管理、民主监督”，负责“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。同时，村民委员会还必须“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”1 由此可见，根据该法我国的村民自治组织既是一个实行所谓“四大民主”的“三自”自治组织，又是乡镇人民政府的附属机构，因为它需要协助政府开展工作。它还既拥有办理公益事业的权利，又有办理本村公共事务，向村民提供公共产品服务的责任。也就是说，我国的村民自治组织既是一个实行“四大民主”的自治组织，又是一个必须听命于上级政府的行政组
4、织。显然，这是村民自治组织在其诞生之日起就已经深刻地打上了早几年瓦解掉的人民公社“政社合一”的烙印。 这种建立在土地集体所有制上的村民自治组织制度在颁行初期人们曾对其倾注了很多期望，认为这个自治制度不仅能更好地维护农民权益，促进农村社会和经济的发展，同时也能为中国的民主政治的发展奠定基础，并为政治体制的改革寻找到一个自下而上的突破口。可是，这20年来的实践表明，这个当年曾被举国一致寄予基层民主建设厚望的村民自治，非但没有帮助我们实现上述目标，相反，我国的“三农”问题还随着这个村民自治制度和联产承包制度的实践和推行反而日益地恶化和严重起来了。也就是说，我国推行了这么多年的以实行基层民主政治为宗旨
5、的村民自治制度，尽管其在培养和训练农民的民主意识和民主程序方面立下汗马功劳，并为中国现今的民主政治建设打下了一个良好的基础，历史功绩不容否定，但它并没有给我国发展农村经济、提高农民的经济收入和社会地位带来实质性的好处。 随着大包干制度的推行和农村税费制度改革，所谓“三提五统”以及农业税的取消，村民委员会原有的经济基础越来越薄弱，除了少数拥有较多数量集体资产的之外，绝大多数村民委员会已在经济上越来越难以为继了。再加上村委会与乡镇政府在办理公共事务的职能上存在高度的重叠，村民自治组织与乡镇党委和政府之间的利益又完全不同，这种矛盾很难调和并变得日益尖锐起来。在这种情况下，我国的村民自治制度除了进行彻
6、底的改革之外，别无选择。 要改革我国的村民自治制度，首先要弄明白村民委员会这个自治组织到底是一个什么性质的自治组织，是行政组织呢？还是社会组织？抑或是经济组织？对此问题，村民委员会组织法没有正面予以回答，只是将村民自治制度设计成为一种自我管理、自我教育和自我服务的、按照四个民主原则进行运作的基层群众性自治组织。但这里我们却忽略了用法律规定一个非常重要的问题，即，这些在各个方面都体现了基层民主精神的所谓村民自治组织村民委员会将带领它们的村民进行什么样的自治呢？是行政自治？还是社会自治？抑或是经济自治？ 对此，村民委员会组织法虽然没有明确定性，但从其第二条规定的村民委员会的职责范围来看，村民自治组
7、织是既要办理公共事务，也要办理公益事业的全面自治组织。从办理公共事务和协助乡镇政府开展工作角度看，村民委员会这个村民自治组织的性质是一个行政组织。但如果从法律授权该组织负责办理公益事业的角度看，村民自治组织还具有一个社会组织，甚至经济组织的性质。为什么要这么说呢？因为，办理公共事务只能是政府机构或行政性组织的职能，而办理公益事业则属于社会组织和经济组织的职能。 所谓公共事务是指那些涉及社会公众共同利益并需向公众提供公共服务的事务，主要是指政治性事务和社会性事务，也包括部分经济性事务，如办理民政、教育、科学、文化、卫生、体育、人口、资源与环境保护等方面的公共事务，以及办理通讯、邮电、铁路和公共交
8、通、供水、供电、供煤气等方面的公用事业。众所周知，办理公共事务是政府的职责，也只有政府才是办理公共事务的主体。可是我们却把所有这些原本应该由一级政府办理的公共事务以法律形式全部交由一个村民的自治组织来“办理”了。不仅如此，我们还在法律中规定村民委员会有责任“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这就是说，村民自治组织不仅要办理这些公共事务，而且还有法律责任去协助上级政府开展工作。这样，村民自治组织就整个儿成为乡政府的一个驻村派出机构了。 还有，村民委员会组织法第五条还规定，“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会
9、主义市场经济的发展。村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。” 这里所用的三个法律用语“尊重自主权”、“维护经营体制”和“保障合法权益和利益”，一个比一个更具有法律赋责和授权，特别是具有赋予行政管理性职责和授予行政管理性权力的味道。可是，村民委员会又并不是一级政府，它没有政权的权威和权力。实践中倘出现上述问题时，村委会只能协调和上报解决所出现问题，无权也无法履行该法授予它的这种行政管理权的。可见，村民委员会组织法的这些自相矛盾的规定不仅未能
10、从法律上完整地诠释和保护村民的自治权益，反而严重地扭曲了村民自治组织的自治性质，使之变成一种典型的以执行上级政府指令为职能的行政组织了。 综上所述，可见正是由于我们赋予了村民自治组织拥有办理公共事务的行政权力才导致我国的村民自治的困境的。近些年来，随着税费改革，村庄的公共事务和公益事业几乎全部瘫痪，村民自治陷入更加严重的困境。这一切也更加突显出我国村民自治组织的行政化的缺陷所在。 该法之所以会制订这种与村民自治本意相悖的规定，估计可能有如下三个原因：第一，由于当时政社合一的人民公社已经解体，乡政府与村庄之间的关系处于模糊状态，农村出现了一定的权力真空，当时的计划经济体制客观上要求中央政府尽快将
11、行政层级延伸到农村基层，保证国家意志的贯彻，以推动有计划的社会主义商品经济的发展。第二，因为我们对所谓基层政治民主和村民自治的基本概念和原则还不熟悉，而采用类似于人民公社“政社合一”式的行政方式来管理和控制农村社会来却是轻车熟路，自觉或不自觉就沿袭了以前的做法。一句话：习惯了。第三，也是最重要的原因，即我们在立法当时，以及在8年前修改该法时，还根本不懂得政府的主要职责就是办理公共事务以及向社会公众提供更多更好的公共服务和公共产品，而是认为政府就是管理和控制，作为村委会那肯定应该按照上级政府的指令开展工作。于是，我们便通过制订该法及相关配套的政策，把这些天赋的、必须由政府办理公共事务的职责一股脑
12、地全部推到这个村民自治组织身上了。 因此，改革村民自治制度的要害就在于要将这个自治组织的职能去行政化，即将我们于二十年前用法律授予它的办理公共事务的行政管理权再还给政府，鉴于目前乡镇政府的改革方向没有明朗，村委会的行政权力是还给乡政府还是市政府在乡镇的派出机构则都是另外一个议题了。可见改革必须统筹进行。 彻底终结基于土地集体所有制的在我国实行和沿袭了已有五十年之久的人民公社“政社合一”的加强基层政治管制的传统。 当然，人民公社的“政社合一”的基层管制体制是建立在土地集体所有制基础上的。也就是说，只要实行这个土地的集体所有制，就不可避免地要在农村的村一级设立行政或类行政机构，以维护这种土地制度可
13、能给政府带来的利益。这几十年来我国政府能从大规模城市化征地过程中所获得的数以十万亿元人民币计的巨量的土地利益就是与这种土地制度以及基于这种土地制度所设计和建立起来的行政化的村民自治制度息息相关的。所以，村民自治组织的去行政化改革其实是一个连同土地制度改革、合作社制度改革以及政府体制改革在内的综合性体制改革，这几项改革内容相辅相成，互相制约，缺一不可，必须统筹兼顾。 1 中华人民共和国村民委员会组织法第二条 根据1991年国务院发布的农民承担费用和劳务管理条例，农民必须承担所谓“三提五统”的费用。所谓“三提”，是指农户上交给村级行政单位的三种提留费用，包括公积金、公益金和行管费。“五统”是指农民
14、上交给乡镇一级政府的五项统筹费，包括教育费附加费、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费。中华人民共和国村民委员会组织法第五条三、政-村关系与利益主体 归纳一下目前学界的研究观点就可发现，尽管一部分学人将村民自治的困境主要归因于我国的或传统文化落后，或村民素质低下，或农村宗族势力强盛，或政府公共服务能力薄弱等因素的制约，但更多的学人还是认为我国村民自治步入困境的主要原因是村民自治组织行政化条件下的党-村关系和乡-村关系无法理顺并愈趋紧张所致。 所谓党-村关系，就是指中共的村级党组织村支部委员会与村民自治组织村民委员会之间的关系；而所谓乡-村关系，则是指乡政府与村民自治组织村民委员会之间
15、的关系。学界普遍认为，党-村关系不顺主要是由于党的基层组织党支部和村民自治组织村委会在基层事务管理上存在着一种权力重叠，而且前者的领导核心地位也会很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而乡-村关系的愈趋紧张则主要是因为在乡政府与村自治组织之间在各种利益，主要是经济利益的分配上的对立和冲突所致。 我们如果再往深处分析就可发现：根据党章和法规，村党支部和乡政府两者都必须服从乡党委的统一领导，所以，在村里作为法定领导核心的村党支部执行的上级党委下达的工作指令在实际内容上也必然与乡镇政府下达给村委会的行政性政令具有高度的一致性。从这个意义上说，党-村关系与乡-村关系其实完全可以被归纳为一种关系，即乡党
16、委和政府与村自治组织之间的关系。为便于论述和分析，我们可将党-村关系和乡-村关系合并简化一下，统称作一种关系，即政府与自治组织之间的关系，或叫作政-村关系。前述的党-村关系和乡-村关系愈趋紧张，其实就是指政府与自治组织之间的关系，也即指政-村关系愈趋紧张了。 大家知道，乡政府是一级行政组织，而村委会则是村民自治组织。这两者之间的关系在村民组织法中都已经有了比较明确的界定。比如，该法规定乡政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”1按照该法上述规定，政-村关系明明白白就是一种指导与协助的关系。这两者之
17、间原本一个指导关系，一个是协助关系，表面上井水不犯河水，可在实践中为什么又会普遍出现关系紧张呢？ 学界有人将这归结于上级通过党的系统，即村支部，以及党的下级服从上级的组织原则来干预甚至压制村委会的自治工作导致的。这种分析不能说不符合实际。但是，上级党委和乡镇政府为什么要冒违法之大不韪来干预村自治组织的运作呢？或者说，为什么村民自治组织会普遍遭受到来自乡政府的干预和制约呢？有人分析说，这是我国的宏观体制，也即强势政府体制及其衍生的行政冲动所致，所以必须有赖于我国整个宏观政治体制的改革方可使村民自治摆脱困境。但如再往深处分析，这一观点也不能完全解释所谓政-村关系为何会如此紧张的。 因为强势政府及其
18、缺乏制约的行政冲动的确会导致村民自治的困难，也是造成目前政-村关系紧张的一个重要原因，所以宏观政治体制的改革也的确将会有助于改善这种政-村关系。但是人们要问了，那为什么同样是强势政府，在它们面对其它各种类型的社会和经济组织，如各种社会团体、公益组织、公司企业以及其它非企业性的社会和经济组织时，其行政冲动就没有这么强烈，行政干预也没有这么多发和直接呢？ 比如，面对公司和企业这类经济组织，不要说是民营的了，即使是说那些资产属于国有的企业，其所属的那一层级的党委和政府却为什么很少直接干预或通过企业党组织来间接干预其经营工作呢？为什么政府单单在面对自治组织时就会有那么多的行政冲动呢？与企业有公司法保护
19、一样，村民自治也有村民委员会组织法保护，而且，该法比公司法颁行和修订得更早，按道理，这个政-村关系应该比政企关系更加好处理一些才是呀！ 从这一点出发，我们在分析政-村关系紧张，也即村民自治的困境时，应该既要从村民自治的外部的体制环境中寻找原因，也要从村民自治的内部，即从这个组织的性质和制度本身上来寻找原因。否则，我们就不可能发现为何用法律形式给予了那么多民主的村民自治会陷入困境的真正的原因所在，并找到正确的解决途径。因此，我们有必要从分析村民自治组织的性质以及这个制度的设计结构上入手进行深入研究，以便于找到正确的改革方向。这不光是学术研究立论本身的需要，也是我国政治体制的进一步改革的客观需要。
20、 大家知道，公司等企业属于经济组织，也是一个企业法人。它有股东。它的股东以其出资为限向公司负责，而公司则以其全部资产对外承担责任，而没有任何一部法律规定它要协助哪一级政府开展工作。而我们的村民自治组织呢？我们除了在村民委员会组织法中约定了它是一个“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，而且要它协助政府工作外，既没有说它是一个什么性质的组织，也没有说它是一个法人。它是一个经济组织吗？显然不是，因为它没有注册资金，也没有具体的经营范围，更没有股东和股权的概念。那么，它是一个行政组织吗？显然也不是，因为国家并没有将其开支纳入财政预算，也没有授予该组织工作人员以国家公务员身份。还有，
21、它会是一个社会组织吗？显然，村民自治组织就其工作性质而言肯定是属于社会组织之一种，但我们的法律却没有确认这一点，也没有允许它以社会团体法人名义登记或注册。在这种组织性质和法律地位的双重模糊状态下，村民自治组织陷入困境也就是很自然的事情了。 但是我们还不能这么简单地下结论。因为村民自治组织与其村民之间的关系也不是那么的协调，也普遍处于紧张状态。也就是说，由于村委会性质的行政化，其所代表的政府利益与村民的利益在很多场合是不同的，有时甚至是相悖和冲突的。但是这种对于自治组织来说是很不正常的现象却在学界得到了理论上的支持。比如，有学者根据南街村和大寨等集体经济搞得比较好的村庄的实践得出研究结论，认为村
22、民委员会，即村民自治组织是一个“完全独立的权力-利益主体。”不仅如此，还认为村委会“应该是一种以村庄为明确权力边界的村民自治组织，是一个能够在法律规定的范围内不受干涉地独立行使政治权力、对关系到村庄集体以及村庄内所有村民切身利益的事务享有独立的决定权及处置权的政治实体。”这里就完全把村民自治组织看作是一个可以独立行使政治权力、处置所有公共事务的政治实体，即一级政府机构了。 应该说，这种认为村民自治组织是一个“完全独立的权力-利益主体”和“政治实体”的观点在我国政学两界都还是有着一定的影响和代表性的。而且，对于那些集体经济实力比较强大的村庄而言，这种观点甚至可能是对的，或者说可能是符合这类兴办有
23、诸多集体企业、村民又在其中平均占有集体企业股权并大多是集体企业职工的村民委员会的实际的。但是，这类拥有大量集体财产的村民自治组织在我国农村只占极少数。根据一份权威性的调查报告声称，我国的集体经济已处于一种告急状态，即大约近60%的村庄年收入不到10万元，其中西部和中部地区农村集体经济年收入不到10万元的村庄分别占%和%。在这类集体经济收入水平低到连村干部都养活不了的村庄，如果还硬要说它是一个“完全独立的权力-利益主体”和“政治实体”，那显然是错误的。 另外，这种企图以强化村民自治组织的政治实体性来摆脱村民自治组织困境的观点还是一种逻辑悖论，即如果按照这个观点去修订相关法律和政策，强化村民自治组
24、织的行政性，那将使在我国实行了近20年的村民自治成果很快就会毁于一旦。而且，这么做最终将在我国已经多达5个层次的、正准备压缩和削减的行政层级上竟然又在村庄这个最低层级上创设出一个全新的政府组织来！ 村民自治组织既然不是一个“完全独立的权力-利益主体”和“政治实体”，那么我们就应该承认，在自治组织的管理范围内就一定存在着众多的较小的权利和利益主体。而且我们还可以得出结论，即我们不能通过采取用国家的法律方式将其约定成一个行政性组织，也不能通过这个行政性组织用将其自治范围内的所有村民全部组成为一个利益主体，即利益共同体。这种人为的、从外部强制性形成的利益共同体不仅不符合我国农村的客观情况，反而会由此
25、而大量出现利用所谓利益共同体利益来压制、侵犯，甚至剥夺其它较小的权益主体的权益的情况。我们目前不正是因为在干着这样的蠢事，才使村民们对这种不伦不类的村民自治制度感到失望和反感的吗？ 其实，在我国的村民自治范围内本来就存在着或者应该存在着许许多多独立的权益主体，如个体承包农户、个体工商户、私人企业、合作社，特别是应该大量存在却始终不给它合法地位的社区型合作社，还有股份制或合作制企业等。这些权益主体的权益对其主体而言就等于是它们赖以生存的生命线，其重要性要远远大于外部人为形成的所谓村庄利益共同体的利益。即使在土地集体所有、农民对其承包的土地只有使用权而无所有权的情况下，也是一样。如果今后农用土地所
26、有权还给农民了，那么在那些从来没有享受过集体经济多少好处的村庄，这个人为制造出来的、本来就对那些独立的利益主体的利益没有多大关系的利益共同体估计大多将会立刻轰然瓦解。 然而，长期以来，我们并不愿意承认这一点，非要用少数集体经济成功的案例人为地维持和宣传着这个“善意的谎言”，宣扬村集体经济的利益共同体利益在任何情况下都永远大于其他较小的以农户家庭为代表的权益主体的权益。这样做不仅易于剥夺了个体权益主体的应有权益，而且还容易压制广大的村民发展市场经济的积极性和创造性。结果，在村民自治条件下本来应该由村内各个单个的权益主体兴办各项公益事业和经济活动的积极性和市场空间反而受到了所谓村利益共同体的更多更
27、大的压制。可以说，我们目前将村民自治组织的行政组织化的法律制度正是造成我国这些年来的农村“三产”经济的萎缩以及“三农”问题的恶化的一个非常重要的成因。程为敏关于村民自治主体性的若干思考，中国社会科学2005年第3期国务院发展研究中心推进社会主义新农村建设研究课题组新农村调查走进全国2749个村庄，中国经济报告2007年第3期四、公益事业的制约因素 在村民自治组织实行去行政化改革后，村委会的办理公共事务的职能被上交给政府承接下来，而这时的村委会的主要职能就放到办理农村公益事业上了。村民委员会主要职能上这种调整和变化必将致使村民自治组织的性质发生了向其本质回归的变化。这个变化的结果也就是真正的村民
28、民主自治。 但是问题并非这么简单。我们的村民委员会组织法还要求村民自治组织办理公益事业。办理公益事业倒不是政府的专利，任何组织和个人都可以办。村民自治组织也可以办。公益事业类别又很多，包罗万象，涉及的行业数不胜数。我们不说其他行业，就说社会服务一个行业，如将其涉及的公益事业罗列一下就有诸如医疗卫生、教育培训、科研普及、文化娱乐、劳工服务、扶贫济困、社会救助、养老育幼、妇儿保护、犯罪矫治、司法援助、扶残救弱以及慈善捐助等众多事项。而村庄作为一个社会的缩影，其村民的社会和经济生活必然会涉及上述这么多公益事业的各个方面。但是，村庄并非是、也不应该是一个封闭的社会系统，而且，许多公益事业都属于公共服务
29、的范畴。按道理，农村公益事业的这种开放性会有助于其迅速的发展，但是，这20年来我国村庄的公益事业到底办得如何呢？显然，实际情况与人们的期望值还相差甚远。人们会问：这到底是什么原因呢？导致我国农村地区的公益事业发展不起来的原因可能不少，但如果深入分析，就可发现其主要原因还在于以下三条。这就是： 一、集体所有制经济本身的制约。 作为一个村庄，一个村民自治区域，其最大的资产非土地莫属。按照我国现行法律，除国有外的所有土地都是属于集体所有，而且，集体土地所有权的行使人和管理者法律也明确是村民自治组织。1 这本来对村民自治组织而言是个天大的好事。但是，我们的法律虽然认可土地的集体所有权的行使人和管理者，但由于国家对集体所有的土地实行严格的用途管制制度。根据这个土地管制制度，如果未经政府批准，集体土地的所有权行使人村民委员会是不能对土地有任何变更用途的处置权的，更不能将土地拿到市场上去交易。就是变更土地用途，也必须是由政府来做决定
