1、土地管理基础与法规资料38P一、土地的概念（一）土地的定义 土地是地球陆地表面由地貌、土壤、岩石、水文、气候和植被等要素组成的自然历史综合体，它包括人类过去和现在的种种活动结果。这一定义把握以下几个要点：（1）土地是综合体。土地的性质和用途取决于全部构成要素的综合作用，而不取决于任何一个单独的要素。 （2）土地是自然的产物。人类活动可以引起土地有关组成要素的性质变化，从而影响土地的性质和用途的变化。（3）土地是地球表面具有固定位置的空间客体。（4）土地是地球表面的陆地部分。陆地是突出于海洋面上的部分，包括内陆水域、海洋滩涂。（5）土地包括人类过去和现在的活动结果。（二）其他学科对土地的定义土地
2、概念的区分 1从经济学角度从经济学角度看，土地是指大自然无偿资助人类的地上、水中、空中、光热等物质和能力。 2从地理学角度从地理学角度看，土地是气候、土壤、植被和水文等自然要素与人类劳动所形成的一个立体的自然综合体，对土地的任何利用活动，都受土地生态系统某些构成要素的制约，并对土地的演变产生影响。（二）土地的特性 土地的特性，包括自然特性和经济特性。土地的自然特性是指不以人的意志为转移的自然属性；土地的经济特性则指人们在利用土地的过程中，在生产力和生产关系方面表现的特性。1土地的自然特性（1）土地面积的有限性。人类不能创造土地，填海、围湖仅仅是改变土地用途，没有增加土地的面积。（2）土地位置的
3、固定性。决定了土地的有用性和适用性随着土地位置的不同而有较大的变化，这就要求人们必须因地制宜地利用土地；同时也决定了土地市场是一种不完全市场，不是实物交易，而是土地产权流动的市场。（3）土地质量的差异性。（4）土地永续利用的相对性。只有在利用过程中维持了土地的功能，才能实现永续利用。2土地的经济特性（1）土地经济供给的稀缺性。（2）土地用途的多样性。（3）土地用途变更的困难性。（4）土地增值性。（5）土地报酬递减的可能性。（6）土地的产权特性（7）土地的不动产特性（三）土地的功能1人类生存的物质基础2人类生产生活的场所（四）我国土地资源的特点（1）土地面积绝对数量大，相对数量小。（2）后备土地
4、资源有限。（3）土地类型多样，山地多于平地。（4）农地分布不均匀。（5）森林覆盖率低。（6）土地质量较差。（7）水土资源不平衡。 二、土地的分类（一）土地的基本类别1建设用地 指建造建筑物、构筑物的土地。包括商业、工矿、仓储公用设施、公共建筑、住宅、交通、水利设施、特殊用地等。2农用地指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地。 3未利用土地指农用地和建设用地以外的土地，包括未利用土地和其他土地两类。其中，未利用土地指目前还未利用的土地，包括难利用的土地。未利用土地包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩、石砾地和其他未利用土地等。其他土地指未列入农用地、建设用地
5、的其他水域地，如河流水面、湖泊水面、苇地、滩涂、冰川及永久积雪等地类。（二）建设用地的基本特点（1）承载性与非生态利用性（2）土地利用逆转相对困难（3）土地利用的集约性：农用地或未利用地变为建设用地后，就具有利用的高度集约性和资金的高密性，可以产生更高的经济效益。（4）区位选择的重要性：在建设用地的选择中，区位起着非常重要的作用。区位具有相对性，一是对一种类型的用地来说是优越的区位，对另外一种用地来说则不一定。二是区位的优劣可以随着周围环境的改变而改变（5）无限性与再生性：建设用地的再生性是指建设用地能够从现有的建设用地即存量建设用地中经过再开发重新获得。（6）空间性与实体性：建设用地是整个建
6、筑工程的一部分，建设用地的空间立体利用对于高效利用土地、节约用地，都是很有成效的。建设用地的实体性是指建设用地具有固定的形状，是一个工程实体，一旦形成就能直接为人类建设活动服务。 （三）建设用地的类别1商服用地（1）商业用地（2）金融保险用地（3）餐饮旅馆业用地（4）其他商服用地2工矿仓储用地（1）工业用地（2）采矿地（3）仓储用地3公共设施用地（1）公共基础设施用地（2）瞻仰景观休闲用地4公共建筑用地（1）机关团体用地（2）教育用地（3）科研设计用地（4）文体用地（5）医疗卫生用地（6）慈善用地5住宅用地（1）城镇单一住宅用地（2）城镇混合住宅用地（3）农村宅基地（4）空闲宅基地6交通运输用
7、地（1）铁路用地（2）公路用地（3）民用机场用地（4）港口码头用地（5）管道运输用地（6）街巷7水利设施用地（1）水库水面（2）水工建筑用地8特殊用地（1）军事设施用地（2）使领馆用地（3）宗教用地（4）监教场用地（5）墓葬地（四）农用地的主要特征1生态利用性2利用逆转性3利用的相对粗放性4利用的永续性。（五）农用地的主要类别（1）耕地（2）园地（3）林地（4）牧草地（5）其他农用地：农田水利用地、养殖水面等（六）我国主要类别土地的利用方式1从土地利用效益的角度来考虑，土地利用方式有粗放型和集约型两种。粗放型土地利用方式，是依靠外延扩张，通过增加土地面积来满足获取土地收益的方式。粗放型土地利用
8、方式的标志是土地的投入与单产都很低。集约型土地利用方式，是指依靠增加物质和劳动投入来提高土地收益的利用方式。为了协调土地经济共给的稀缺性和人类对土地需求的无限性的矛盾，目前各国都提倡集约型土地利用方式。2土地利用方式的另一种理解是，它相当于土地利用类型，如耕地、园地、林地的利用等。它近似于土地利用类型，但不同的地方细类有所不同，可以分得很细。三、土地权利制度1土地产权的概念土地产权是指存在于土地之上的排他性完全权利，包括土地所有权、土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、土地继承权、地役权等多项权利。2土地产权的构成（1）土地所有权土地所有权是指土地所有制的法律表现形式，是国家或农民集体依法对归其
9、所有的土地所享有的具有支配性和绝对性的权利。（2）土地使用权土地使用权是依法对一定的土地加以利用并取得收益的权利，是土地所有权派生的财产权。（3）土地他项权土地他项权利是在土地所有权和使用权以外依法律、合同或其他合法行为设定的土地权利，包括土地抵押权、土地租赁权等。3土地制度概念（1）土地制度的定义土地制度是指在特定的社会经济条件下土地关系的总称，是一个国家人地关系的法定结合形式，它包括土地所有制、土地使用制和土地管理制度。（2）我国城市土地制度的构成与基本特征构成：国有土地所有权制国有土地使用权制土地管理制度基本特征：城市土地实行土地公有制，土地公有制是我国社会主义制度的基础，因此，进行土地
10、管理和土地利用都必须以土地公有制为前提。城市土地实行土地国有制度。城市土地属于国家所有，国务院是国家土地所有权的主体，国家土地所有权具体由各级人民政府代表形式。城市国有土地实行有偿有期限使用制度，市场机制是配置土地资源的主要手段。实行城乡土地统一管理体制。具体而言，土地统一管理体制的特征有二：其一是把全国土地作为一个整体，实行城乡地政的统一管理；其二是要求在土地管理部门及其工作人员合理分工的基础上进行有效的密切合作，形成一个相互协作、协调统一的管理机构，发挥整体功能，实现土地管理目标。（3）我国农村土地制度的构成与基本特征构成：集体土地所有权制集体土地使用权制特征：农村土地实行土地公有制，土地
11、公有制是我国社会主义制度的基础，因此，进行土地管理和土地利用都必须以土地公有制为前提。农村土地土地公有制的基本形式是集体土地所有制。集体土地所有权具有流转的可能性。农村集体所有的土地可能通过征收而发生土地所有权的转移。农村农地使用制度实行家庭联产承包责任制度。土地承包经营权是一个不完整和明细的土地使用权；土地承包经营权不稳定；承包的土地可以有条件转让。农村建设用地使用实行审批制度。乡镇企业建设、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集体规划，合理布局，综合开发，配套建设；并应按照有关规定办理审批手续。4我国土地所有权制度（1）土地所有权的含义（2）国有土地使
12、用权的权能和范围权能：土地所有者代表依法将国家土地所有权的部分权能让与土地使用者，国家对土地依法享有收益权，并保留最终处分权。国家土地所有者代表可依法通过出让、出租和划拨等方式将国有土地使用权让与土地使用者。县级以上地方人民政府及其职能部门对国有土地行使处分权的权限按土地管理法第44条的规定确定。不具审批权限或超越权限审批权限处分国有土地，其处分行为无效。县级以上地方人民政府及其职能部门对国有土地行使收益权应依法向上级人民政府及其职能部门上缴土地收益。国有土地收益中的新增建设用地有偿使用费，30%上缴国家中央财政，70%留给地方人民政府。范围：城市市区即建成区的土地属于国家所有。矿藏、水流、森
13、林、山岭、草原、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有，由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。农村和城市郊区中已被国家依法没收、征收、征购、征用为国有的土地属于国家所有。农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地依法收归国家所有。因国家组织移民、自然灾害等原因，农民就成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。农村中的国有土地还有：名胜古迹、自然保护区等特殊土地（不包括区内集体所有的土地）国营农、林、渔场拨给国家机关、部队、学校和非农业企业、事业单位使用的土地；国家拨给国家机关、部队、学校和非农业企业、事业单位使用的土地国家拨给农村
14、集体和个人使用的国有土地（3）集体土地所有权的权能和范围权能：集体土地所有者及其代表依法对集体土地享有占有、使用、收益和处分权能，其权力行使受法律限制；集体土地所有者代表对土地行使处分权的限制受农民集体经济组织成员共同意志的限制；受国家法律和政府管理的限制。范围：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。5我国土地使用权制度（1）土地使用权的含义（2）国有土地使用权的种类及权能划拨国有土地使用权土地使用权划拨是指土地使用者经县级以上人民政府依法批准，无偿取得的或者缴纳补偿、安置费用后取得的没有使用期限定限制的国有土地使用权。划拨国
15、有土地使用权的转让划拨国有土地使用权转让时，对符合条件的，应经市、县人民政府土地管理部门批准并补办土地使用权出让手续，由受让方缴纳土地使用权出让金；对不具备出让条件的，可不办理出让手续，但转让方应将所获得的收益中的土地收益上缴国家。划拨国有土地使用权的出租a划拨国有土地使用权人以营利为目的， 将划拨土地使用权连同其上的地上建筑物、其他附属物出租的，应按规定的定额或比例标准向国家上缴土地收益金。b划拨国有土地使用权出租使出租人将权力租给承租人使用一定年期，出租人并不因此失去土地使用权。这不等同于划拨国有土地使用权转让。划拨国有土地使用权的抵押划拨国有土地使用权与其地上建筑物、其他附着物所有权同时
16、设定抵押权时，应按照国务院规定报有批准权的人民政府审批。国有企业改制中的划拨土地使用权的处置处置方式：国有企业改革中涉及的划拨国有土地使用权处置的，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取保留划拨、出让、租赁、作价出资(入股) 或授权经营的方式处置。下列情况经批准可保留划拨土地使用权：a基础设施用地、公益事业用地和国有重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；b关系国家安全利益、高新技术、重点技术改造项目的用地；c改造或改组后的国有企业用地。采用出让国有土地使用权和租赁国有土地的情形：a国有企业改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的；b国有企业改组为股份合作制企业的；c非国有
17、企业兼并国有企业的；d原国有企业破产或出售的；e采用成熟技术进行产品更新和技术改造的国有企业，但承担国家计划内重点技术改造项目的国有企业除外。f属于其他一般竞争行业的企业。国有企业改革涉及的划拨国有土地使用权，有下列情形之一的，可以采用租赁国有土地的发式依法处置：a符合上述应当出让的第a、b、c、f中情形规定的；b国有企业租赁经营的。出让国有土地使用权：出让国有土地使用权的内容和限制（3）集体土地使用权的权能6土地他项权利制度（1）土地抵押权的含义及抵押的范围（2）土地租赁权的含义7主要国家和地区的土地制度（1）美国 （2）英国（3）德国（4）日本（5）中国香港（6）中国台湾第二部分 土 地
18、管 理一、土地管理概念（一）土地管理的定义土地管理，国家在一定的环境条件下，综合运用行政、经济、法律、技术方法，为提高土地利用的生态、经济、社会效益，维护土地所有制，调整土地关系，监督土地利用，而进行的计划、组织、指挥、协调、控制等综合性活动。其本质是对土地的行政管理。土地管理具有如下特征：1土地管理的主体是各级政府的土地行政管理部门及其公务员，包括政府、土地行政管理机关、行政首长和土地行政主管部门的普通公务员。各级人民政府的土地管理部门是土地管理的行政执法机关和行政监督机关，其行为具有国家行为特征；2土地管理的客体是土地，以及土地利用中产生的人与人、人与地、地与地之间的关系。3综合运用行政、
19、经济、法律、技术等手段管理土地。4管理的职能是计划、组织、指挥、协调与控制。5土地管理具有鲜明的阶级性，其目的和特点受社会环境的制约，特别受社会制度、土地制度的制约。（三）土地管理的性质土地管理具有自然属性和社会属性的两重性。1自然属性从纯劳动过程角度考察，土地管理要服从分工协作，合理组织的自然规律，体现其自然属性。2社会属性从人与人在劳动过程中必然要结成一定的社会关系的角度考察，它要服从社会的发展规律，体现其社会属性。（四）土地管理的职能1拟定有关土地管理的法律法规政策；2组织编制、审核和实施国土规划、土地利用总规划和其他专项规划；3监督检查各级国土主管部门行政执法和土地利用规划执行情况；4
20、拟定实施耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策，指导土地开发、整理、复垦等工作；5制定地籍管理办法，组织地籍相关工作；6拟定并按规定组织实施土地使用权流转管理办法；7指导基准地价、标定地价评测工作；8组织开展土地资源的对外合作与交流。（五）土地管理的方法1行政方法行政方法是管理者运用行政权力，通过强制性的行政命令，直接指挥管理对性，按照行政系统自上而下实施管理的方法。2经济方法经济杠杆是经济方法的工具，在调解经济利益、实现管理目标方面发挥着重要作用。常用的经济杠杆有：地租地价杠杆、财政杠杆、金融杠杆和税收杠杆。其中，通过地租地价杠杆可以实行土地有偿使用，使土地所有权在经济上得以实现，调节土地供需矛盾，
21、指导土地的合理分配和利用，优化土地利用结构，鼓励对土地的投入，提高土地利用集约度。3法律方法土地管理者通过贯彻、执行有关土地的法规，调整人们在土地开发、利用、保护、整治过程中所发生的各种土地关系，规定人们行动必须遵守的准则。4技术方法运用遥感、地理信息系统、GPS等高科技数字化技术，通过计算机等电子仪器，达到土地管理基础工作高效、准确、方便的目的。（六）土地管理的任务1依法维护土地权益2保护土地资源3合理利用土地4规范土地利用行为5健全土地管理制度（七）土地管理的原则1依法管理的原则2统一管理的原则3维护社会主义公有制原则4充分合理利用和保护土地的原则（八）土地管理的主要内容1土地法规与政策的
22、制定在土地管理中，组织立法和制定综合性政策是行政管理的一项重要内容，主要包括：（1）组织开展土地管理中的重大方针政策和发展战略的调查研究；（2）组织编制土地立法规划，组织拟定土地管理的法律、行政法规草案和行政规章；（3）负责土地管理的法律、法规中使用解释工作，研究相关法律、行政法规草案与土地管理的法律、法规的协调问题；（4）办理依法由国土资源部受理的行政复议工作；（5）组织开展土地管理的法律、法规的宣传教育工作。2地籍管理地籍管理是土地管理的基础，其主要内容有：（1）开展初始土地登记，土地使用权出让、转让、租赁、授权经营及划拨等各类土地权属变更登记，土地使用权出租、抵押登记，土地用途变更登记及
23、其他变更土地登记工作；负责土地证书监管。（2）研究解决历史遗留和新出现的土地权属问题的政策界限，负责确定土地权属，承担调处重大土地权属纠纷；开展土地确权、土地权属纠纷调处工作。（3）开展全国土地资源资源调查、变更调查及土地条件调查等专项调查工作，负责对土地资源利用状况进行评价。（4）开展土地利用动态监测，及时提供建设用地规模扩展等监测数据及分析结果；开展土地资源利用状况、土地权属状况及其变更情况的统计工作，及时开展统计分析，提供耕地变化为主的土地资源利用统计数据。（5）建立地籍信息资料公开查询制度及土地登记查证制度；掌握地籍管理工作动态，开展调查研究。3土地规划与土地用途管制 土地规划和用地管
24、制的主要内容包括：研究全国和重点地区国土综合开发的政策措施；研究全国性及区域性的国土规划和各级土地利用总体规划；拟定土地供应政策；指导、审查和编制基本农田保护规划、土地复垦规划、土地整理规划、未利用土地开发规划等专项规划；拟定实施土地用途管制的措施。4耕地保护国土资源管理的根本目的，就是保护和合理开发利用资源。土地管理的核心问题之一就是保护耕地。耕地保护的内容包括：（1）拟订实施耕地特殊保护、耕地占补平衡、土地整理和复垦的政策；分析耕地增减动态，研究制定宏观调控和加强的措施。（2）依据土地利用总体规划及专项规划，推进基本农田保护、土地开发、土地整理和土地复垦监督等工作。（3）拟订基本农田保护区
25、的技术和方法，指定基本农田保护管理制度和措施。（4）对已批准的各类建设项目涉及占用耕地的占补平衡措施的审核和监督检查工作（5）依据耕地数量变化情况的监测结果，对耕地总量减少的地区，提出限期采取补足措施的建议，并监督实施与组织验收。5农地转用和土地征收征用一是拟定农地转用管理办法，拟订农地转用审查报批管理制度和工作程序；拟订征地管理的有关政策和办法；拟订建设项目征用土地的审查报批管理办法。二是承办需报上级政府或主管部门批准的农用地转用、征地和土地开发的审查、汇总、报批工作。三是指导征地制度改革，依法推行统一征地制度，规范征地程序和办法；拟订征地补偿费用计算、使用和管理办法。6土地供应与市场管理土
26、地供应和市场管理是土地管理的重要内容。其主要内容有：（1）制定地价体系和地价管理制度，开展土地分等定级、基准地价、标定地价和地价指数的评定与监测。（2）制定建设用地供地标准和建设用地审查报批管理办法，指导和规范国有建设用地的供应。（3）制定并组织实施土地使用权出让、转让、出租、抵押、作价出资等管理办法和地产交易规则，规范土地市场，完善市场体系。（4）负责公布土地市场运行动态，预测土地市场发展趋势，研究和提出调控土地市场的措施。（5）制定划拨国有土地使用权目录并组织实施，制定划拨国有土地使用权转让、出租、抵押及改变用途的政策和管理办法。（6）制定乡（镇）村用地管理办法，指导集体非农建设用地管理及
27、审批工作，直到各地制定乡镇各类建设用地标准、占地补偿办法及补偿标准，制定和组织实施农村集体土地使用权流转办法，制定鼓励城乡集约利用建设用地的政策和管理办法。7土地执法与监查土地执法监察是实现国家土地管理职能，保证土地管理法律法规全面实施的基本途径，其具体内容包括：（1）监督检查土地管理法律、法规的贯彻执行情况；（2）受理对土地违法行为的检举、控告；（3）调查土地违法案件；（4）受理不服土地行政处罚决定申请复议的案件；（5）指导、监督检查下级土地管理部门的土地监察工作；（6）协助有关部门调查处理土地行政管理人员在依法执行职务时遭受打击报复的案件。（九）我国土地管理机构的设置根据国务院1998年机
28、构改革，国土资源部代表国务院负责全国土地管理工作。地方各级政府从1986年开始已成立了具有统管职能的土地管理机构。根据国土资源部的“三定”方案和国土资源部关于印发国土资源部各司局职能配置、内设机构和人员编制的通知。国土资源部设14个职能司（厅、局），其中有6个职能司（厅、局）与土地管理直接相关。1政策法规司2规划司3耕地保护司4地籍管理司5土地利用管理司6执法监察司 （十）土地管理与可持续发展的关系1土地管理是协调社会矛盾的重要手段2土地管理是实现社会可持续发展的基本保障3土地管理是社会稳定的根本保证（十一）新中国成立以来我国土地管理的演变历程119491961年，重要法律农村人民公社条例21
29、9621986年，重要法律土地管理法319871990年，重要法律城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例41990年以后二、地籍管理（一）地籍的概念地籍是指国家为一定目的，记载土地位置、界址、权属、数量、质量、地价和用途（地类）等基本状况的图册。地籍具有空间性、法律性、精确性和地籍资料的连续性等特点。（二）地籍的分类1按功能分类 地籍按功能分为税收地籍、产权地籍和多用途地籍三种类型。（1）税收地籍。税收地籍记载的主要内容是纳税人-业主的姓名、地址和纳税单位的土地面积以及为确定税率所需的土地等级。（2）产权地籍。产权地籍是以反映宗地的界限和界址点的精确位置以及产权登记的准确面积等为主要内容。（3）
30、多用途地籍。又称现代地籍，是税收地籍和产权地籍发展的结果，其任务不只是为税收和土地登记服务，还为科学管理、利用和保护土地提供重要的基础资料。其表现形式不仅是地基图和地籍册，且大量应用测绘与遥感技术、地理信息系统。2按建立的时序分类 地籍按建立的时序分为初始地籍和日常地籍。（1）初始地籍是指在一定时期内，对县级以上行政辖区内的全部土地进行全面调查后，最初建立的图册。（2）日常地籍是针对土地数量、质量、权属及其分布和利用、使用情况的变化，以初始地籍为基数，进行修正、补充和更新的地籍。3按所记载的对象分类 地籍按记载的对象分为农村地籍和城镇地籍。（1）城镇地籍在城镇地籍调查的基础上，开展城镇用地登记后建立的地籍，它以宗地作为地籍单元。（2）农村地籍是在土地利用现状调查基础上建立的地籍，以自然村作为权属单元。4按表现形式分类 地籍按表现形式分为常规地籍和数字地籍。（1）常规地籍以图、表、卡、册所表示的地籍。（2）数字地籍是指地籍测量、管理、应用全过程的数字化。数字地籍是地籍管理得一种形式
