1、第一章总则第一条规划修改的背景及缘由首先，现行规划实施的5年间是昌江县经济社会由“十一五”期间的平稳健康发展步入“十二五”的持续快速发展阶段，据全县统计数据分析，2010年全县GDP（54.33亿元）为2005年（36.13亿元）的1.5倍，而2013年GDP（91.49亿元）是2010年（71.32亿元）的1.7倍，尤其是随着海南国际旅游岛建设和加快西部地区开发战略的实施，昌江县社会经济迎来了更大的发展机遇，围绕科学发展、绿色崛起、资源枯竭型城市转型总体目标，昌江县确定了“一区四地”（国家级循环经济示范区、国际旅游岛新兴旅游目的地、清洁能源生产基地、新型生态建材生产基地、绿色生态农业生产基地
2、）的发展理念，积极展开新型工业、新兴旅游业、现代服务业、绿色生态现代农业发展，需要对现行规划中土地利用结构及布局进行一定程度的修订，以实现土地利用宏观调控经济社会发展的基本功能。其次，围绕加快城镇化建设和统筹推进城乡发展，昌江县全面部署开展和完成了城市（镇）及新农村建设总体规划，为进一步促进城镇和产业的融合发展以及城镇化和新农村建设的协调推进奠定了坚实的基础；同时，已获省政府批复实施的海南省昌江黎族自治县资源枯竭城市转型发展规划（2013-2020）也为昌江县可持续发展提供了难得的历史机遇，为此，昌江县城乡建设用地布局和结构已发生相应改变，在加快城乡建设的同时，在最严格的耕地保护的政策下，耕地
3、和基本农田保护区域的结构和布局更需进一步调整、优化、落实，从而使耕地和基本农田保护更具科学合理性以及可操作性。这也是土地利用总体规划管理工作面临新形势下的新要求；同时，随着海南省“多规合一”工作的推进，全面谋划昌江县经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划“多规合一”工作将成为昌江县未来统筹城乡协调发展的重点，而现行规划的土地利用结构和布局在局部区域与其他各项规划的用地需求不相适宜，严格的土地用途管制制度难以全面有效落实，土地利用总体规划权威性、科学性和合理性均受到了较大压力。另外，随着党中央、国务院对耕地和基本农田保护的高度重视以及划定永久基本农田工作的统一部署，现行规划
4、中不再适合作为基本农田保护区域的地块必须进行调出处理，而对现行规划的城镇周边、交通沿线优质耕地将采取优先划入基本农田予以严格保护，因此，优化调整基本农田布局将成为贯彻基本农田保护制度的必要措施，同时也是土地利用总体规划修改的重要缘由。第二条现行规划评估主要结论2014年昌江县人民政府组织开展并完成了现行规划实施情况的评估工作，结论如下：1.现行规划有效保障了规划实施期间经济社会发展的用地需求现行规划实施期间，昌江县社会经济发展速度从持续稳定进入较快发展阶段，各类用地指标得到有效保障，在严格完成耕地和基本农田保护任务的同时，建设用地和生态环境保护均得到满足，其中，已实施各类重点建设项目15个，新
5、增建设用地面积 1189.50公顷，2013年全县森林覆盖率达到58.75 %，土地利用总体规划的调控和引导作用效果显著，土地利用程度有效提高，各类用地结构和布局进一步优化，土地集约节约利用程度明显提高。2. 城乡建设用地和人均城镇工矿用地超标规划实施至2013年城乡建设用地面积为5585.17公顷，超2020年规划控制指标245.17公顷；人均城镇工矿用地面积为344.90平方米，超2020年规划控制指标67.90平方米。昌江县作为海南省的工业重地，对城镇工矿用地的需求量较大，规划实施期间城镇工矿用地增长迅速，未来对城镇工矿用地的需求量将继续增加。因此，规划后期应着力控制城镇工矿用地的规模，
6、加强建设用地内部挖潜，提高建设用地节约集约利用水平；同时在尊重当地群众的意愿下，积极引导农村居民点集中布局，结合美丽乡村规划开展新农村集中建设，整理复垦旧村庄，做到一户一宅。3. 规划与未来经济社会发展适应性较差（1）耕地和基本农田保护压力趋大，空间布局亟待优化一方面，为推进新型城镇化和城乡一体化发展，在已批准实施的昌江县城乡总体规划中，城乡建设规模与边界均发生了调整和变化，而现行的土地利用总体规划中的耕地和基本农田布局无法与之适应和协调，耕地和基本农田保护制度以及土地用途管制制度难以有效落实；另一方面，土地整理、土地开发等工程项目的实施，有效改善了耕地质量，部分耕地已经达到基本农田的划入标准
7、。因此，应对现行规划进行修改，优化基本农田布局，从而确保基本农田保护落到实处。（2）建设用地布局和结构需要进一步优化一方面，随着社会经济发展的需要，出现了一批新增的各类事关县域经济发展的建设项目亟待上马，却因未纳入现行规划而无法及时落实用地；与此同时，现行规划中部分重点建设项目有的迟迟未能落实，有的用地规模发生较大变化，应按照建设项目轻重缓急、修改现行规划，做到建设空间和时序的科学配置，围绕提高土地集约节约利用水平的目的，满足社会经济发展对土地资源的用地需求。另一方面，根据第二次农村土地调查成果实施的年度土地变更调查数据分析，2013年的城乡建设用地现状规模（5585.17公顷）已超过2020
8、年规划用地指标（5340公顷），即呈现了用地指标“倒挂”现象。因此，必须通过研究分析“倒挂”原因，从而对城乡用地规模、边界实施科学合理和有效的调整落实，确保在新型城镇化以及新农村建设中逐渐消化“倒挂”规模，实现土地利用的科学合理性和合法性。（3）新增重点建设项目用地需求难以得到保障规划实施至2013年，已开展重点建设项目15个，完成规划确定重点建设项目的32.61%。2014-2020年间尚有42个重点建设项目在现行规划中未得到用地保障。因此，应优化建设用地空间布局，保障近期即将开展重点建设项目的用地，从而提高土地资源对经济社会发展的保障能力。综上所述，虽然现行规划实施总体情况较好，但由于规划
9、编制时的前瞻性及预见性不足，加之规划背景发生重大变化导致现行规划已难以适应昌江县未来社会经济的发展需求。因此，为确保社会经济持续稳定健康的发展，有必要对现行规划进行修改调整。第三条现行规划调整的目的依据土地变更调查和现行规划评估结果以及上级下达的规划控制指标，厘清规划调整内容的主次逻辑关系；遵循耕地保护优先、数量质量并重及国家产业政策、供地政策，对基本农田保护任务和空间布局及建设用地布局进行适当调整，进一步优化土地空间布局；协调推进永久基本农田、城市开发边界、生态保护红线“三线”划定和“多规合一”试点，促进经济、社会和环境可持续发展。第四条现行规划修改的指导思想以中华人民共和国土地管理法等法律
10、法规为依据，以科学发展观、海南省土地利用总体规划（20062020年）为指导，在现行规划的基础上，遵循理性发展，借助加快海南西部大开发和国际旅游岛建设的有利契机，围绕昌江县国民经济和社会发展目标，加快“一区四地”建设和资源枯竭城市转型步伐用地需求的规划，严格保护耕地与基本农田，严格控制建设用地，统筹安排生产生活和生态用地，促进土地利用向集约节约方向转变，科学指导土地整理复垦和开发，加快推进社会主义新农村建设与城乡一体化发展。第五条规划修改的原则与任务1规划修改原则（1）指标控制原则严格贯彻落实省下达的各项规划控制指标，坚持耕地面积保持稳定、质量不下降，区域新增建设用地规模不变。（2）集约节约原
11、则严格按照相关用地标准，科学论证规划期间各类建设项目用地需求，合理确定建设项目用地规模；进一步加大闲置土地处置力度，采用多种渠道和方式依法有效盘活存量建设用地，充分提高土地集约节约利用水平。（3）统筹兼顾原则坚持生态保护、落实最严格的耕地保护和集约节约用地要求，科学统筹安排各类用地，进一步强化耕地和基本农田保护，充分满足国际旅游岛建设的客观需要及区域产业和城镇发展定位和导向，实现昌江县新型城镇化和城乡一体化发展。（4）突出重点原则以年度土地变更调查和现行规划实施评估结果为依据，围绕土地利用空间布局优化为重点，适度调整耕地和基本农田空间布局；合理调整城乡建设用地规模边界和优化重点建设项目用地规模
12、和布局，促进新型城镇化和城乡一体化发展。2. 现行规划调整任务依据规划实施期间历年土地变更调查成果和昌江黎族自治县土地利用总体规划2006-2020年）实施评估报告结论，结合海南国际旅游岛建设发展规划纲要实施对昌江县的客观需要，以及昌江县未来社会经济发展面临的新形势新要求，围绕保障稳增长、促改革、调结构、惠民生各项政策措施的落实，适当调整现有基本农田保护任务和空间布局，进一步强化耕地和基本农田保护；充分考虑区域国土环境资源承载能力，在不突破省下达规划指标的前提下，合理调整建设用地布局，进一步优化全县土地利用结构和布局，确保工业聚集区和重大项目用地、基础设施用地和民生工程项目用地需求；有效协调与
13、其它规划及部门管理的衔接，推动永久基本农田保护红线、生态保护红线和城市开发边界线的科学划定；及时更新规划数据库，真正做到图、数和实地相一致，从而确保本轮规划的顺利落实。第六条规划修改主要依据一、法律法规依据1、中华人民共和国土地管理法（主席令第28号）；2、中华人民共和国城乡规划法（主席令第74号）；3、中华人民共和国土地管理法实施条例（2011年）；4、中华人民共和国基本农田保护条例（1998年修订）；5、海南经济特区土地管理条例（2014年修订）；6、海南省基本农田保护规定（2000年）；7、海南经济特区海岸带保护与开发管理规定（2013年）。二、相关政策和文件1、国土资源部办公厅关于规范
14、土地利用总体规划评估修改试点工作的通知（国土资厅发201141号）；2、土地利用总体规划定期评估和适时修改试点工作指南（试用）（2011年）；3、海南省人民政府办公厅关于印发海南省土地利用总体规划定期评估和调整办法的通知（琼府办20128号）；4、海南省土地利用总体规划管理办法（琼土环资规字201311号）；5、海南省国土环境资源厅关于同意昌江县开展土地利用总体规划定期评估工作的复函（琼土环资函20132313号）；6、海南省国土资源厅关于同意昌江县开展土地利用总体规划调整工作的复函（琼国土资函2015849号）。三、相关规划1、海南省生态省建设规划纲要；2、海南国际旅游岛建设发展规划纲要（2
15、010-2020）；3、海南省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要；4、海南省主体功能区规划；5、昌江黎族自治县国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要；6、昌江黎族自治县土地利用总体规划2006-2020年）；7、昌江黎族自治县城乡总体规划（2010-2030）；8、海南省昌江黎族自治县资源枯竭城市转型发展规划（2013-2020）；9、昌江循环经济工业园区建设规划（2012-2020）；10、昌江黎族自治县旅游发展总体规划（修编）；11、实施评估报告；12、海南经济特区海岸带土地利用总体规划（20132020年）13、昌江黎族自治县林地保护利用规划（20102020年）14、其他各类专项规
16、划。第七条规划修改范围及期限本次规划修改以2013年为基期年，2020年为规划目标年，规划修改范围为昌江黎族自治县行政辖区，土地总面积为162050.58公顷。第二章土地利用现状及面临形势第八条土地利用结构与特点1.土地利用结构根据2013年土地利用变更调查数据，全县土地总面积162050.58公顷，其中农用地为147200.09公顷，占全县土地总面积的90.84%；建设用地为7808.68公顷，占全县土地总面积的4.82%；未利用地为7041.81公顷，占土地总面积的4.34%。（1）农用地结构与布局耕地面积为37685.24公顷，占土地总面积的23.26%，多分布于十月田、七叉、石碌、海尾
17、等中西部台地区，其中：水田面积13496.19公顷，占耕地面积的35.81%，主要分布在西部平原、台地等地势较平坦的地区；旱地面积24189.05公顷，占耕地面积的64.19%，在西部各镇分布较广，连片性较好，东部、东南部的旱地相对较少。园地面积为19163.21公顷，占土地总面积的11.83%，主要分布在中部丘陵地区，即石碌、十月田、七叉、叉河四个乡镇，其中：果园面积4229.27公顷，占园地面积的22.07%，主要分布在石碌镇、叉河镇、十月田镇、七叉镇，王下乡分布较少；其他园地面积14933.94公顷，占园地面积的77.93%，主要分布在石碌镇、叉河镇、十月田镇、七叉镇。林地面积为8549
18、0.58公顷，占土地总面积的52.76%，主要分布在东部和东南部及西部，中部分布较少，其中以王下乡分布最广，其次是七叉镇。牧草地面积为1027.32公顷，占土地总面积的0.63%，主要分布在十月田、七叉、叉河三镇。其他农用地面积3833.74公顷，占全县土地总面积的2.37%，包括设施农用地、田坎、养殖水面、农村道路、沟渠及坑塘水面等，遍布于全县各乡镇、农场。（2）建设用地结构与布局城乡建设用地面积5585.17公顷，占全县土地总面积的3.45%。其中：城镇用地面积2778.51公顷，城镇用地占城乡建设用地总面积的49.75%，分布于全县各乡镇及农场，以经济相对发达，人口稠密的石碌镇、昌化镇、
19、海尾镇以及十月镇分布最多；工矿用地面积1075.27公顷，占城乡建设用地总面积的19.25%，主要分布在石碌镇、叉河镇、海尾镇等乡镇；农村居民点用地面积1731.39公顷，占城乡建设用地总面积的31.00%，在全县各镇均有分布。交通运输用地面积542.69公顷，占全县土地总面积的0.33%，分布于全县各镇及农场。水利设施用地面积1227.51公顷，占全县土地总面积的0.76%，主要分布于各乡镇水库水面。其他建设用地面积453.31公顷，占全县土地总面积的0.28%，主要为旅游建设用地，主要分布于昌化、石碌、七叉三个乡镇，其中的特殊用地则分布于全县各乡镇及农场。（3）未利用地现状未利用地面积70
20、41.81公顷，占土地总面积的4.35%。水域面积为3344.68公顷，占未利用地面积的47.50%；自然保留地面积为509.60公顷，占未利用地面积的7.24%；其中荒草地面积为340.86公顷，占未利用地面积的4.84%。2.土地利用特点（1）土地适宜性广土地资源丰富，土层深厚、质地较优，有机质较丰富，温度、光照、降水等气候条件较好，适合种植橡胶、热带水果、热带珍贵林木和热带经济作物。由于土地资源适宜性较广泛，可根据社会经济发展情况和国内外市场需求情况，合理调整土地利用结构与布局，提高土地利用综合效益。（2）土地区域分异特征明显拥有良好的自然山水优势，东南部山地丘陵和西北部台地特征分异明显
21、，气候适宜，土地利用类型多样，自然生产力较高。为发展多样性的农业区域开发和产业化经营提供了优越的条件。（3）农用地比重大土地开发利用程度较高，农用地面积在土地总面积中所占比例高达90.84，其中林地和园地占总面积的比例分别达到52.76和11.83。农业基础较好，发展名特优水果、反季节瓜菜等热带高效农业具有得天独厚的条件。（4）区位优势明显昌江县地处海南岛西部，属于西部交通的枢纽，既有环岛西线高速公路、粤海铁路西环线以及海榆西线公路，又有西环铁路；也是能源大县，拥有全省唯一的核电站昌江核电站；还是全省矿产资源大县；并且附近海域油气资源丰富。故区位优势、交通优势和资源优势明显，为昌江社会经济发展
22、提供了广阔的市场，有利于进一步促进全县土地集约节约利用。第九条土地利用存在的主要问题（1）基本农田总体布局合理，局部区域分散现状基本农田中图斑大于等于10公顷仅有740个，但是涉及面积高达13399.09公顷，占46.82%，大于1公顷而小于10公顷的图斑3856个，涉及面积14211.76公顷，占48.57%，大于1公顷的图斑面积所占比例为95.40%，总体布局符合基本农田划定要求；而小于1公顷的图斑高达3359个，但是涉及面积仅1646.59公顷，基本农田布局局部较为零星分散（2）建设用地供给压力突出，城乡用地统筹难度加大随着城镇化建设、优势产业发展以及资源枯竭型城市转型步伐的加快，城镇建
23、设用地、工矿用地和旅游设施用地的刚性需求，建设用地供给面临前较大压力；同时，由于城乡交通、水利、电力等区域基础设施建设力度的加大；以及社会主义新农村建设的推进，城乡居民对生产、生活、出行的土地空间需求提升，使得统筹城乡用地任务难度加大。（3）土地不合理利用造成的生态环境问题城镇工业“三废”局部地区存在随意排放现象，致使周边耕地不同程度受到污染；沿海地区局部区域的防洪设施年久失修，以致出现因海水倒灌而导致土地盐碱化现象。（4）土地利用结构和布局不尽合理随着国际旅游岛建设进程的加快及省委、省政府对昌江县产业和城镇发展的合理定位，昌江县现行土地利用结构与布局预见性和前瞻性不足，主要体现在：现行规划确
24、定的未来城乡发展空间结构与现行规划的城乡建设用地结构和布局出现不尽一致现象；已划定基本农田中部分因不符合划定要求而无法得到切实有效的保护，部分重点建设项目用地以及城乡建设用地局部区域范围与已划定基本农田出现重叠，基本农田保护目标和任务的完成难以落实；2013年土地利用现状图的地类与规划地类、实际利用状况均出现不一致现象，部分现状建设用地不符合现行规划的用途，包括园地内的农村居民点用地应调整规划为设施农业用地，部分水库水面应按照实际利用状况规划地类为养殖水面等。（5）城乡建设用地规模有“倒挂”现象根据昌江县年度土地利用变更数据统计，2005年建设用地总规模仅为4711.34公顷，但2013年已经
25、增加到5585.17公顷，与规划目标年的城乡建设用地总规模5340公顷相比较，出现了“倒挂”现象，经分析昌江县2020年规划城镇建设用地和农村建设用地指标与2013年现状城镇建设用地和农村建设用地面积“倒挂”主要体现在：一是由于农村居民点用地大面积增加（现行规划的基期数据为2005年数据，该数据的现势性较差，部分农村建设用地及城镇用地未统计上图，2008年后，由于第二次土地调查的完成，部分农村设施农用地被调查为农村居民点（农村建设用地）；二是2009年后，昌江县得益于海南国际旅游岛建设战略的实施以及西部大开发战略的实施，社会经济进入较快发展阶段，城镇基础建设、民生建设用地需求扩大，导致城镇建设
26、用地高于规划预期。第十条土地利用面临的形势1.国际旅游岛建设和资源枯竭型城市转型新要求2009年12月国务院颁布的国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见和2010年6月国家发改委批复的海南国际旅游岛建设发展规划纲要，海南国际旅游岛建设已上升到国家战略层面并将昌江县确定为西部组团重要组成部分，未来的发展将围绕滨海旅游业、热带特色农业、海洋渔业、农产品加工等方面得天独厚的优势，进一步加大新型工业、新兴旅游业和特色现代农业的发展，从而为昌江的跨越式绿色发展注入强大动力，在此形势下，城乡发展的局部区域以及部分重点建设项目用地规模和布局不符合现行规划的要求；而作为海南省唯一国家确定的资源枯竭型城
27、市，海南省昌江黎族自治县资源枯竭城市转型发展规划（2013-2020）的实施有利于解决社会民生和生态环境等方面的历史遗留问题，而随着接续替代产业的培育和发展，现行规划与昌江县探索符合实际的转型发展之路不想适应，由此可见，现行规划的部分用地空间布局和结构已不能满足昌江县未来社会经济发展的需要。2.建设用地的供需矛盾更加突出随着昌江黎族自治县城镇化进程和“一区四地”建设步伐的不断加快，城镇工矿用地和旅游建设用地需求量将在相当长的一个阶段保持较高水平，而交通水利和能源等基础设施建设也将新增大量建设用地；建设社会主义新农村，还需要一定规模的新增建设用地予以支撑，而农村居民点用地整理项目还难以大规模实施
28、，新增城镇用地规模与农村居民点减少相挂钩尚有一定难度，加之随着耕地保护和生态建设力度的加大，可用作新增建设用地的土地资源十分有限，各项建设用地的供给面临前所未有的压力。3.统筹协调土地利用的任务艰巨随着信息化、市场化的深入发展，经济发展方式转变的步伐不断加快，亟待转变土地利用模式和方式，优化行业土地利用结构；为贯彻落实海南省委省政府关于科学发展绿色崛起的总体要求，昌江县将进一步围绕“一区四地”的发展战略，全面深入推进棋子湾旅游度假区、海尾湿地公园旅游度假区、宝瑞森林公园、棋子湾至太坡旅游专线、太坡旧城改造项目、西环铁路、棋子湾站前广场等重点项目以及各项民生基础设施建设，努力实现城乡统筹和区域协
29、调，促进国土开发新格局的形成，从而对调整区域土地利用提出了更高要求。但是，地区间经济社会发展的不平衡以及各行业、各区域土地利用目标的多元化，加大了调整和优化行业、区域土地利用结构与布局的难度。第三章土地利用战略与规划目标第十一条土地利用总体战略依据昌江县紧紧围绕“一区四地”发展战略，在全面深化改革中打造美丽昌江、幸福家园的经济社会发展战略要求下，围绕海南加快西部地区发展和国际旅游岛建设战略的实施，以科学发展观为指导，坚决贯彻十分珍惜和合理利用土地，严格保护耕地，促进土地节约集约利用，突出区域资源优势和产业特色，推进产业经济、社会建设全面协调发展；妥善协调土地利用与生态环境的关系，加强沿海防护林建设，治理城市及工业污染，严格控制和避免农业生产环境受到污染，加强水质保护，不断改善生态环境，促进城市转型步伐；加强管理、有效保护、合理开发利用土地资源，努力提高土地利用效率和综合效益，不断提升土地资源在昌江县社会经济发展中的支持能力与基础保障作用。本轮规划的土地利用总体战略概括为：严格耕地保护制度、严格实施土地用途管制制度，优化协调开发、促进集约节约用地、改善生
