1、工程项目知识及问题查处2建设项目审计技巧案例分析很高兴有机会与大家交流，现在将自己多年来开展建设项目审计工作的体会向大家做个汇报。建设项目审计是一项专业性很强的工作，他既涉及建设项目管理、涉及工程概预算、又涉及基本建设财务知识，这在学校都是不同的学科，一门学科都要学几年，今天仅从审计的角度，从审计的内容、环节、方式，介绍如何发现建设工程项目中的问题，并穿插一些案例，帮助大家分析理解。一、 建设项目基本建设程序和审批权限审计在这部分审计中经常出现的问题是：违反基本建设程序搞建设、逃避国家审批、违规招投标等。如何发现问题，实际上就是要掌握国家的法律法规的政策，凡是违反规定的，都要作为问题处理。目前
2、在程序上的规定是：（一）建设项目基本程序 1、项目建议书 2、可行性研究 3、设计工作阶段 4、建设准备阶段 5、建设实施阶段 6、竣工验收阶段 7、后评价阶段 项目建议书阶段 1、主要任务是对拟建项目的必要性，条件的可行性和获利的可能性进行分析。在国外，此阶段一般称为项目预可行性研究阶段。项目建议书编制完成后，按规定必须报经有关政府部门审批。 2、项目建议书经批准后，可以进行详细的可行性研究工作，但并不表明此项目非上不可，项目建议书批准后只是项目立项，而不是项目最终决策。 3、大中型和限额以上固定资产投资项目建议书，必须首先报行业归口主管部门凡行业归口主管部门初审未通过的项目，国家计委不予审
3、批立项。 可行性研究阶段 1、主要任务是通过方案比选，对项目建设技术上的可行性和经济上的合理性进行进一步的科学分析和论证，以使建设项目能够取得最佳的投资效果。 2、可行性研究报告的审批文件是项目决策即最终确定项目是否上马的重要文件，也是进行初步设计的重要依据。因此，可行性研究报告一经审查批准，各项目单位不得随意修改和变更。 可行性研究报告的主要内容 1、项目兴建理由与目标 2、市场预测 3、资源条件评价 4、建设规模与产品方案 5、场址选择 6、技术方案、设备方案和工程方案 7、原材料燃料供应 8、总图布置和运输、公用辅助工程 9、环境影响评价 10、劳动安全卫生消防 11、组织机构与人力资源
4、配置 12、项目实施进度 13、投资估算 14、融资方案 15、财务评价 16、国民经济评价 17、社会评价 18、风险评价 19、研究结论与建议设计工作阶段 1、主要任务是根据批准的可行性研究报告和必要准确的设计基础资料，在对建设项目技术经济综合平衡分析的基础上，以最终确定项目的建设规模、产品方案、工艺流程、设备选型、建筑及构筑物、土地占用以及项目的总概算等。 2、初步设计包括技术设计和投资概算设计。初步设计文件一般要通过有关中央部门和地方政府部门的审批，部分中央项目的概算要经过国家计委核定。初步设计总概算超过可研报告总概算10以上或其他主要指标需要更改时，要重新报批可研报告。 3、施工图设
5、计，由建设管理部门会同有关部门审查。建设准备阶段 1、主要任务是做好建设项目开工前的各项准备工作并报批开工报告 2、建设项目开工必须达到9项条件，一是项目法人己经设立；二是初步设计及总概算已经批准；三是项目资本金和其它资金已经落实；四是施工组织设计大纲己编制完成；五是主体工程（或控制性工程）的施工单位己经通过招标选定；六是设计图纸至少可满足连续三个月施工的需要；七是施工监理己通过招标确定；八是“七通一平”己经完成；九是主要设备材料已经订货，并己准备好连续三个月的材料用量。 计建设1997352号“关于基本建设大中型项目开工条件的规定”建设实施阶段 1、主要任务主要有四项。一是年度计划的编制，特
6、别是要抓好年度建设资金的落实；二是部分施工队伍、设备材料的招标采购工作；三是重点做好项目建设中投资、质量、进度和安全的四大控制；四是做好生产准备和试生产工作。 2、在建设实施阶段，如果设计规模、内容及概算发生变更，需要调整的，必须报经原设计及概算审定部门审批同意。 竣工验收阶段 1、建设项目按照批准的设计文件所规定的建设内容和施工图纸的技术规范要求全部建成，工业项目经联动负荷试车和试生产考核能够生产出合格产品，非工业项目符合设计要求，达到正常使用要求，都要及时组织竣工验收并移交生产。 2、竣工验收是检验设计与施工质量的重要步骤，也是建设项目由建设阶段转入正式生产或使用的标志。后评价阶段 主要任
7、务是将已完成项目的实际运行结果与原可行性研究报告和初步设计所确定的技术经济指标进行对比，以检查原来确定的各项目标是否己经达到。通过分析评价项目成败的原因，总结经验教训，既为该项目投产运营后出现的问题提出改进建议，也为今后同类项目建设避免出现同类问题提供有益的借鉴 计建设199054号文件“关于开展1990年国家重点建设项目后评价工作的通知”（二）审批权限 1、大中型项目及限额以上项目 2、利用外资和对外投资项目 3、楼堂馆所项目 4、高档房地产项目 5、西部地区项目大中型及限额以上项目 1、一般政策 国发198438号：国务院批转国家计委关于改进计划体制的若干暂行规定的通知。生产性建设项目，按
8、规模划分的，属于大中型项目仍按原规定由国家计委或国家计委核报国务院审批；按资金限额划分的，国家计委审批限额由现在的一千万元以上提高到三千万元以上（地方、部门自借自还和直接吸收外资兴建的项目，其审批限额按第三条规定执行），其中总投资二亿元以上的项目，由国家计委核报国务院审批。 国发198723号：关于放宽固定资产投资审批权限和简化手续的通知。按投资限额划分的，能源、交通、原材料工业项目由3000万元提高到5000万元；其他行业按原规定（3000万元）执行。技改项目相同。 国发199143号： 大中型和限额以上项目的开工报告由国家计委审核后报国务院批准。 2、特殊政策 广东（国发198546号）、
9、福建（国函198558号）：基建项目的可行性研究报告，除投资总额两亿元以上的重大项目仍需报国务院审批外，一般大中型项目，凡建设和生产条件不涉及国家综合平衡的，由省自行审批，并报国家计委备案。投资额3000万元以下的技术改造和改建、扩建项目的可行性研究报告，由省自行审批。 海南（国发198824号）： 总投资两亿元以下的基建和技改项目。凡属建设、生产、产品销售、外汇等条件能够自行平衡、并有偿还能力的，均由海南省审批，报国家计委备案。 上海浦东（国函19925号）： 非生产性项目，总投资在限额以上的，项目建议书经国家计委或国务院批准后，项目可行性研究报告和开工由上海市自行审批，但需报国家计委备案。
10、生产性项目，总投资二亿元以下的大中型建设项目、符合国家产业政策、又不需要国家综合平衡的，项目建议书经国家计委审批后，可行性研究报告和开工由上海市自行审批，并报国家计委备案。 全民所有制工业企业（国务院1992103号令）： 企业遵照国家产业政策和行业、地区发展规划，以留用资金和自行筹措的资金从事生产性建设，能够自行解决建设和生产条件的，由企业自主决定立项，报政府有关部门备案并接受监督。经土地管理、城市规划、城市建设、环境保护等部门依法办理有关手续后，企业自主决定开工。企业从事生产性建设，不能自行解决建设和生产条件或者需要政府投资的，报政府有关部门批准。利用外资及对外投资项目 外商投资（国发19
11、9634号、国发199114号、国办发199973号）： 凡符合国家指导外商投资方向暂行规定和外商投资产业指导目录，中方投资和建设、生产经营条件以及外汇需求可自行平衡解决的吸收外商直接投资的生产性项目，项目总投资额3000万美元以下的，自行审批，报有关部门备案。 3000万美元以上的，以及授权审批权限以内而建设和生产经营条件需要国家综合平衡的或国家产业政策规定限制建设的外资企业项目，由国家计委会同国务院有关部门进行综合平衡和审批。 投资总额超过1亿美元的重大项目，由国家计委提出审查意见，报国务院审批。 不需要国家综合平衡的限额以上鼓励类外两投资项目，由省、自治区、直辖市和计划单列市自行审批，项
12、目建议书、可行性研究报告批准文件报国家计委或国家经贸委备案。 海外投资（国发199113号）： 凡需向国家申请资金或境外借款需国内担保或产品返销国内需国家综合平衡以及中方额在100万美元以上的，项目建议书和可行性研究报告由国家计委会同有关部门审批；中方投资3000万美元以上的，项目建议书和可行性研究报告由国家计委会同有关部门初审后报国务院审批。 国外政府及金融组织（国发200015号）：执行大中型及限额以上项目审批权限及程序楼堂馆所项目 楼堂馆所项目（中办发20033号 ） 中央和地方省级党政机关新建办公楼，无论规模大小，一律报国务院审批。中央直属机关的办公楼建设项目，经中共中央直属机关事务管
13、理局审核同意后报国家计委，由国家计委核报国务院审批。 国务院各部门的办公楼建设项目，总投资在7000万元以下的，由国务院机关事务管理局征求国家计委意见后报国务院审批，总投资在7000万元以上的，由国家计委核报国务院审批。地方省级党政机关的办公楼建设项目，一律由国家计委核报国务院审批。 省级以下党政机关办公楼建设项目，由省级计划部门核报省级人民政府审批。 1988国务院第15号令楼堂馆所建设管理暂行条例楼堂馆所建设管理暂行条例高档房地产项目 高档房地产项目（国发199513号） 对建筑面积在10万平方米或总投资在2亿元以上的高档房地产开发建设项目，以及所有中央国家机关在京单位房地产开发项目的立项
14、和开工，由国家计委审批。 建筑面积在2万平方米以上、10万平方米以下或总投资在3000万元以上、2亿元以下的高档防地产开发建设项目的立项和开工，由省、自治区、直辖市和计划单列市计委审批，并报国家计委备案。西部开发项目 国发200033号 除国家重大项目和有特殊规定的项目以外，凡是企业用自有资金或利用银行贷款投资于国家鼓励和允许类产业的项目，项目建议书和可行性研究报告合并一道按规定程序报批，初步设计、开工报告不再报政府审批，相应简化外商投资项目审批程序。（三）投融资体制改革简介 1、投融资体制改革的历程 第一阶段是1979年到1984年。这一阶段首先推出了拨改贷办法，即国有单位投资完全由财政拨款
15、、无偿使用方式改为主要靠银行贷款、有偿使用方式；之后在设计、施工企业管理体制、建设单位责任制等方面进行了初步的改革，并开征国家能源重点建设基金和建筑税。 第二阶段是1984年到1988年。这一阶段开始触及投资决策与管理中的计划与市场问题。先后在扩大地方和企业的投资项目决策审批权限、确立基本建设程序、推行设计、施工招标投标和工程总承包制度、扩大建筑材料和设备供应的市场调节范围等方面，进行了一系列改革。 第三阶段是1988年到1992年。这一阶段，以国务院发布关于投资管理体制的近期改革方案（国发1988 45号文件）为标志，第一次对投资体制提出了比较系统的改革思路。实行了以建立基本建设基金制度（即
16、为了保证重点建设有稳定的资金来源，将财政预算内用于 基建的资金和部分专项资金作为国家投资基金，在财政列收列支，专款专用，周转使用）和成立政府投资公司为主要内容的改革措施。 第四阶段是1992年至今。邓小平视察南方重要讲话和党的“十四大确定以建立社会主义市场经济体制为改革目标，为深化投资体制改革进一步指明了方向。这一阶段提出了把投资项目区分为竞争性项目、基础性项目和公益性项目，并按此划分政府与企业各自的投资责任的思路，推出了项目法人责任制、资本金制度、工程监理制等改革措施；发展了证券市场，成立了政策性银行，对国有金融机构进行了商业化改革，取消了固定资产贷款的指令性计划和规模控制。 2、投融资体制
17、改革的目标审批制、核准制（对企业投资建设少数重大项目或限制项目）、备案制（对企业不使用政府资金的项目，无论规模大小审批） 按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则和国家法律法规 落实企业投资自主权，规范企业投资行为； 合理界定政府投资范围，理顺管理体制，规范投资方式，建立健全强化政府投资监督和责任追究机制； 拓宽融资渠道，完善融资体系，加强信用建设，防范金融风险； 培育投融资中介服务组织，加强行业自律，促推进公平竞争，提高服务质量； 健全投融资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段，加强投资监管。 案例：在项目审批程序和权限方面应注意， 1、有无不按基建程序的项目，这些年以可研代建议
18、书的情况较多； 2、将项目化整为零、逃避国家审批的问题，例如，某部委建一业务综合楼，总统资5000万元，按规定应由国家计委审批，但是该部委自行审批了5个立项批文，原因是该综合楼由5个下属单位申报，每个单位投资1000万元，没有超过部门审批的权限。 3、-测试内部控制制度确定审计重点 4、勘察设计等前期工作不足，盲目上马，造成决策失误、建设资金损失浪费；（铁场沟） 铁厂沟露天矿是一项设计年生产能力为150万吨，调整概算为3.7亿元，计划两年半建成的国家重点建设工程。实际建设该项工程经历了漫长的8年时间，到位资金6.2亿元，已完成投资5.9亿元，于1997年底完成基建工作量。但因煤质差，储量小，无
19、市场，形成不了规模生产能力而失去原露天开采方案的价值。该矿自行将原“横采横扩”方案改为“小境界条带式纵向开采”，年生产原煤仅为10余万吨（1998年18月共生产原煤3.8万吨）。要达到50万吨的年生产能力，尚须再追加改变开采方式的投资2000多万元，导致了目前该工程基建工作量虽已基本完成但难以竣工验收和交付生产使用。据我们测算，按目前实际状况，每年亏损额在6 000万元以上。经我们审计调查和分析后认为：地质勘察不准，盲目上马是造成该项目失败的最关键因素。审计中我们接触到的矿、局及自治区煤炭厅的领导将该项目建设失败的原因归结为：立项时不按此规模和开采方式设计，国家不可能批准等几个方面。而实际情况
20、是原地质勘察报告中占总储量31的南部可开采煤储量为2254.8万吨，灰份含量在20左右。实际灰份则为35，甚至个别煤层达40以上。致使原计划南北煤混合，再经过洗煤厂处理后供电厂使用的设想落空。前期工作不能本着科学的态度办事，在没有完全弄清煤质的情况下，按当时国家对列入国家重点煤炭建设项目生产规模及露天开采的要求进行申报立项。二、建设项目管理审计目前，按规定应实行建设项目五制，既项目法人责任制、招投标制、工程监理制、项目资本金制、合同制。在这方面存在的问题：招投标不规范等。1、 项目法人责任制：为使权责利统一国家规定实行项目法人责任制，使建设、管理、经营统一起来，不相互脱节。审计时要对其进行检查
21、，并分析原因。2、 项目资本金制：不低于总投资的20%、不能是债务性资金。资本金不到位，会造成债务性增多，影响还贷能力，从国家的角度，会引发债务风险。项目资本金到位严重不足 按可行性研究报告批准的资金来源及投资各方的承诺，本项目资本金16.24亿元，占总投资的43，其中交通部车购费投入6.38亿元，安徽省交通厅交建资金投入9.86亿元。截止2000年3月底，项目资本金到位1 200万元（省交建资金），仅占已到位资金的1.4%。另经延伸调查发观，交通部1999年拨入资本金5 000万元，2000年3月底省交通厅下拨省高速公路总公司，至审计时止，该项资金仍滞留在总公司。上述做法违反了国务院关于固定
22、资产投资项目试行资本金制度的通知（国发199635号）第七条关于“投资项目的资本金一次认缴，并根据批准的建设进度按比例逐年到位”的规定。 处理意见：根据国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知（国发1996）35号）第九条第二款：“有关部门要按照国家规定对投资项目资本金到位及使用情况进行监督。对资本金末按规定进度和数额到位的投资项目，金融部门不予贷款”的规定，项目法人、世行和国家开发银行应加强对项目资本金到位情况的监督检查，投资各方要积极筹措资金，确保项目资本金按时足额到位。3、招投标制设计、施工、监理都应进行招投标。是重点也是难点，手段有限。-勘察、设计施工和工程承发包的招投标是否按国
23、家规定的程序执行，审查其合法性及有效性（资质、程序）。公开、公正、公平、透明。公开招标和邀请招标4、 工程监理制审核监理日志5、 合同制要抽查重要合同案例：项目建设管理过程中没有严格执行招投标制度和工程监理制度，普遍存在设计、施工、监理同体作业现象，部分项目存在质量隐患； 大部分项目建设单位没有认真落实招投标制度和工程监理制度40个公路项目中，有36个没有严格执行招投标制度和工程监理制度。突出表现在：一是参与公路项目建设的不少设计、施工、监理单位不具备相应的资质。如承担沪蓉公路宜昌段工程的勘察、设计、监理单位及20个施工单位、85个个体承包者，均没有营业执照。合肥至安庆高速公路四个标段全线共有
24、监理人员178人，其中无证上岗人员占50%以上。二是招投标后人为分割标段，另行安排其他未中标企业施工。如京珠高速公路湖南耒阳至宜章段全长135.4公里，路基及桥涵工程共分为11个标段进行招标，但随后建设单位将已招投标的标段又人为分割成22个标段，其中11个标段发包给8个中标单位，其余标段则发包给未中标的施工企业。1998年9月，安徽省合肥至安庆高速公路建设指挥部对合安路15个标段实行从路基到路面全部工程内容的一次性招标。但在签订承发包合同时，又肢解出路面工程、交通工程、环保工程，另行发包。三是部分工程被施工单位私自分包。如山西省路桥建设总公司中标京珠高速公路湘潭至耒阳段中的新塘联络线4.61公
25、里工程后，未组织力量施工，将大部分工程对外转包给既无施工资质又无办公地点公司，后者又将工程转包，从中收取管理费121万元。由于一些建设单位没有认真落实招投标制度，加上有的设计、施工、监理单位不严格履行合同，造成不少项目建设过程中多次返工，损失浪费严重；部分公路建成后，质量没有达到设计要求，甚至出现质量事故。一些公司还将部分工程发包给下属“三无”承发包公司和施工设备和技术力量严重不足的石长铁路工程公司，然后再转包给其他施工单位，获取转包差价收入982万元。 造成公路项目建设中招投标制度和工程监理制度未落实的主要原因有：一是一些建设单位工程质量意识淡薄，违反正常的建设程序，盲目抢时间、赶进度，忽视
26、工程质量管理；二是行业垄断。不少项目建设单位与设计、施工和监理单位存在着千丝万缕的利益关系，有的设计、施工和监理企业本身就是建设单位的下属企业，因此在设计、施工和监理招标中，相互照顾现象比较普遍；三是搞地方保护主义。只要项目经过所管辖的范围，有的当地政府就出面要求建设单位分给当地施工企业一部分业务，有的干脆就直接指定施工企业。 建议，对项目建设单位，也应探索实现政企分开的形式，认真落实项目法人责任制。对招投标活动中违反国家有关规定在同一管理单位内部搞设计、施工、监理“一条龙”作业，应坚决制止和纠正，真正体现公开、公平、公正的原则。 上述行为违反了公路建设市场管理办法（交通部1996年第4号令）
27、第二十五条关于”承包单位报经监理工程师审查并取得建设单位批准，可以将部分工程分包给通过资信登记的单位”，以及建设工程质量管理条例（国务院令第279号）第七条关于“建设单位应当将工程发包给相应资质等绵的单位。不得将建设工程肢解发包”的规定。 处理意见：根据建设工程质量管理条例（国务院令第279号）第五十四条：建设单位将建设工程发包给不具备相应资质等级的勘察、设计、施工单位或者委托给不具备相应资质等级的工程监理单位的，责令改正”的规定，责成省指予以改正，并加强对分包工程的质量监管。监理人员无证上岗较为普遍，违反执业纪律现象时有发生 处理意见：责成省指对全线监理单位进行检查，清退不合格监理人员，退还
28、在被监理单位报销的不合理费用，督促监理单位按监理规范和监理合同有效开展工作。三、工程造价审计在这方面存在的问题主要是：超概算、超面积、提高标准、概算外投资等。怎样审，首先介绍一下工程造价的构成。建设项目一般是由若干个单项工程构成的，如学校有教学楼、图书馆、学生宿舍、食堂等。就一个单项工程的工程造价的构成是：目前，我国工程造价的方法，采用的是量价分离。步骤：识图-计算工程量-套定额-建筑安装工程费用- （甲方、监理审核后进行结算）记帐费用分摊核实工程造价在建设项目审计中很重要，因为工程量的计算、定额的套用直接影响造价的高低，多计工程量、高套定额，就是目前建设项目审计中常见的问题。多计工程量、高套
29、定额的问题在财务审计中是发现不了的，因此，核实工程造价在建设项目审计中很重要。 建设单位与施工企业之间的经济关系，依据的是总概算和建筑工程预结算。初步设计概算套用有关定额、标准计算出工程总造价，是控制投资的依据。接下来，再编施工图预算，是建设单位与施工企业确定工程造价、签发承发包合同的依据。最后，结合实际发生的设计变更，进行甲乙双方结算，在进行费用分摊，做出决算。主要工作就是核实工程造价，包括工程预算书、结算书、竣工决算书以及现场签定的变更。（一） 工程造价的特点及构成 工程造价的直意就是工程的建造价格。其特点是：1、 工程造价的大额性。能发挥投资效用的任何一项工程，不仅实物形体庞大，而且造价
30、昂贵，动辄数百万、乃至数十亿，它关系到有关各方面的重大经济利益，同时也会对宏观经济产生重大的影响。这就决定了工程造价的特殊地位，也说明了造价管理的重要意义。2、 工程造价的动态性。任何一项工程从决策到竣工交付使用，都有一个较长的建设期间，而且由于不可控制因素的影响，在预计工期内，许多影响工程造价的动态因素，如工程变更、设备材料价格、工资标准、费率、汇率都会发生变化。所以，工程造价在整个建设期中处于不确定状态，直至竣工决算后才能最终确定工程的实际造价。3、工程造价的层次性。一个建设项目往往含有多个能够独立发挥设计效能的单项工程。4、工程造价的兼容性。在工程造价中，成本因素非常复杂，有建设工程用地
31、支出的费用、项目可研和规划设计费用等。构成：建筑安装工程费、设备和工器具购置费、工程其他费用、基本预备费。156书 建筑安装工程费-审查概预算的编制依据是否合法合规，主要是有无扩大建设规模、增加建设内容、提高建设标准。建筑安装工程费是否真实、准确。一是工程量的计算是否正确，一是套用的定额是否正确。设备和工器具购置费-一是审查购货合同，看其是否是列入概算的设备，包括名称、型号、数量、价格等。在审计中，审查合同尤为重要，一是看其是否概算外或超投资，一是可以发现一些案件的线索。如价格高于平均价格，就要深究。工程其他费用审查是否和国家规定的费用内容一致。目前24项。工程造价计价的特点，决定了工程造价的计价特征，即多次计价的特征。建设工程周期长、规模大、造价高，因此按建设程序要分段进行，相应地在不同阶段多次计价。多次计价是一个逐步深化、逐步细化、逐步接近实际造价的过程。19书以上说明，工程计价是一个由粗到细、由概略到精确的计价过程。计价依据：计算设备和工程量的依据是项目建议书、可研报告、设计文
