1、代表法的主要内容一、制定代表法的意义一是进一步保障了人民当家作主的权利。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民。人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。人民管理国家事务最重要的途径和形式，是通过自己选出的代表，在国家权力机关中表达自己的利益和意志，并通过人大代表参加行使国家权力，管理国家事务，掌握国家的前途和命运。人民当家作主的本质，不在于每一个人都要成为权力机关的组成人员，而主要是由人民选出的代表，能够真正地代表大多数人的利益和意志；一旦在代表中出现有不称职或不能代表大多数人利益的人，能随时加以撤换。代表法是一部专门调整和规范代表执行职务行为的法
2、律，其中明确规定了人大代表要代表人民的利益和意志，要受选民和选举单位的监督，要与人民群众保持密切联系，努力为人民服务，从而保证人大代表始终置于选民和选举单位的监督之下，积极执行代表职务，时刻维护人民群众的利益和意志。正是在这个意义上，代表法也就是人民当家作主的保障法。二是进一步完善了人民代表大会制度。人民代表大会制是我国人民民主政权的组织形式，是我国的根本政治制度。这个根本政治制度，由一系列有关国家机构和其他具体的政治制度所构成的。我们这里说的完善人民代表大会制度，主要是有关人民代表大会的具体制度。如：人民代表大会的会议制度，组织制度，常委会制度，人大代表制度，选举制度、监督制度，以及人大代表
3、建议办理制度、议案处理制度、信访制度等等。代表法将有关代表问题的法律规定系统化、规范化、制度化了，同时对人大代表的地位、作用作了科学的概括，构成了一个较为合理的、具体的、完整的体系，健全了人大代表制度，进一上完善了人民代表大会制度。三是推动了代表工作和代表活动进一步开展。人大代表在会议期间的工作和闭会期间的活动，是整个人大工作的基础。人大代表行使职权、履行职务，执行代表职务，使人大代表的权利、义务和对代表的要求，充实和扩大对代表执行职务的保障，强调了代表的崇高地位，规定了一切组织和个人，特别是国家机关工作人员要尊重人大代表的权利，支持人大代表执行职务，这有利于纠正部分代表对开好代表大会重视不够
4、和一部分人形式主义地对待召开代表大会的错误做法，解决一部分人忽视闭会期间代表活动的倾向。二、人大代表的产生、性质和地位（一）人大代表的概念。据代表法的规定，各级人大代表是各级国家权力机关的组成人员。人大代表依法选举产生，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。人大代表要受选民和原选举单位的监督。人大代表是一个特定的概念，同英模代表、各种团体、行业的代表等是不同的。具体地说，人大代表这个概念的内涵，包括以下要点：1、依法选举产生；2、一般不脱离原工作、生产岗位；3、代表人民利益，集体行使权力；4、享有法定权利，履行法定义务，密切联系选民；5、在执行代
5、表职务过程中受到司法、经济等方面的保障；6、可以被原选区或原选举单位罢免。（二）人大代表的产生。这是代表制度的起点。国家的一切权力属于人民，人民当家作主的主要途径是选出代表，组成国家权力机关，行使国家权力。选举实质上是权力的转移，人民通过选举，把属于自己的国家权力委托给人民代表，由人民代表代表人民的利益和意志依法行使国家权力。接受人民委托的代表必须由选举产生，而不能由其他特殊途径产生，否则便违背了民主原则。我国目前采用直接选举和间接选举相结合的方式产生人大代表，全国、省、设区的市由下一级人代会间接选举，县、乡（镇）由选民直接选举。直接选举是民主选举的核心内容和发展方向，间接选举是以县、乡（镇）
6、的直接选举为基础和前提。采取直接选举与间接选举相结合的方式，符合当前国情，我国地广人众，在政治、经济、文化和技术等方面尚未具备全面实行直选的条件。但随着社会主义民主建设的不断发展，直选的范围将会逐步扩大。（三）人大代表的性质。人大代表是政治职务。各级人大代表是各级权力机关的组成人员。人大代表的职务，就它的性质来说是参加国家权力的行使。因此，代表执行职务是一种政治行为，是一种政务活动。人大代表集体组成权力机关，集体行使职权，人大代表个人无权单独行使国家权力。人大代表不论是领导干部或普通工人、农民，其身分是平等的，在行使代表职务时都只有一票权，在任期内都必须接受选民或选举单位的监督。（四）人大代表
7、的地位。人大代表的法律地位由国家的性质、人民在国家政治生活中所处的地位以及宪法赋予各级人民代表大会的职权所决定。在我国，人民是国家的主人，人大代表是国家主人的代表，是人民行使国家权力的实际承担者，是人民意志和利益的代言人，是国家大政方针决策的直接参与者。这充分说明了人大代表在国家政治生活中的崇高地位。根据宪法规定的原则，代表法对代表的法律地位作出了明确规定：一是代表是依法选举产生的，不是由谁任命的，也不是自封的，而是依法由选民或选举单位严格按照规定的程序选举产生，不符合法律程序产生的代表无效。选民一旦被选为代表，即使本人提出辞职或者被罢免，也有法律规定的程序。因此，代表的地位是受法律保护的，二
8、是代表是国家权力机关的组成人员。达既充分体现了代表在权力机关的地位，又有利于增强代表的使命感和责任感，更好地发挥代表作用。三是人大代表是代表人民的利益和意志参加行使国家权力，这表明代表的地位是基于人民的委托，具有广泛的人民性。三、人大代表的权利人大代表的权利具体体现于其在人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动之中。1、审议权。代表在代表大会期间参加有关会议，审议列入大会会议议程的各项议案和报告。审议是对列入会议议程的各项报告和议案进行讨论、发表意见、表明意愿和立场，给予肯定、否定或者提出修改意见的活动。在人民代表大会会议上，代表参加审议人大常委会、政府、法院和检察院的工作
9、报告，审查和批准国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、财政预算和预算执行情况的报告，是代表行使国家权利的重要体现。代表在审议时应十分认真，要紧紧围绕会议议题进行。有不同看法，可以提出修改意见；有不清楚的问题，可以向国家机关提出询问。从另一个意义上来讲，代表对议案和报告的审议，也是代表行使表决权的重要准备，没有审议的表决就是盲目的表决。同时，代表对审议问题的了解深度，对有关情况是否熟悉，以及代表个人的专业水平、工作能力和理论素养，都同审议质量的高低有着密切的联系，因此，每一个代表都要不断提高自身素质。值得注意的一点是，“代表应当围绕会议议题发表意见，遵守议事规则。”2、提出议案权。代表法规
10、定：县级以上人大代表十人联名，乡级人大代表五人以上联名，有权提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。人民代表大会立法和决定重大问题，一般要经过提出议案、审议议案、表决议案和公布法律(法规)和决定、决议的程序。其中，提出议案是审议、决定问题的前提。法律除规定有关国家机关和人大的机构有权提出议案外，还规定了一定数额的代表有权联名提出议案。人大代表提出议案，首先，其内容不得超出本级人民代表大会职权范围。而宪法第六十二条、地方组织法第八条和地方各级人民代表大会和乡级人民代表大会的职权作了明确的规定。其次，人大代表提出的议案，其形式应当有案由、案据和议案。一般地说，案由，即是议案的目的；案据，即是议案
11、提出的根据；方案，即是法律草案、决议和决定的草案等。第三，根据有关法律规定，三十位以上全国亿代表联名，十位以上县级以上地方各级人大代表联名，五位以上乡级人大代表联名，方可提出议案。第四，代表提出的议案，应由本级人民代表大会主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。3、选举权。选举权是指代表参加产生国家机关领导人员及其他人员的权利，这是人大代表的最重要的职权之一。代表法规定：代表参加本级人民代表大会的各项选举（本级人大常委会组成人员、政府和“两院”领导人员、中央军委主席、上级人大代表、本级人民代表大会主席团人选等。）全国人大的选
12、举，候选人由主席团提名，代表可以对提名人选提出意见。地方各级人大的选举，代表有权依照法律规定提出有关人选，并有权对由主席团和其他人大代表提出的人选提出意见。代表对确定的候选人，可以投造成票、反对票或者另选他人，也可以弃权。4、询问权和质询权。询问是代表对涉及有关议案和报告的任何问题，向提出这些议案草案或报告草案的有关国家机关提问，有关国家机关必须依法回答。代表要求行政机关和司法机关回答问题，说明情况，带有探询、了解之意；有关国家机关的回答，带有说明、解释的性质，是为了使代表能了解更多的情况，以便更好地审议大会各项议案和报告并作出决策、参加表决。这项工作的好与坏，直接关系到人大代表审议议案和报告
13、的质量。质询案主要是人大代表对自己认为的受质询机关和受质询机关负责人的不当行为提出质问并要求答复。根据代表法第十四、地方组织法第二十八条的规定，质询案的提出必须符合下列条件：在代表大会会议举行期间；符合法宝的联名人数；书面形式、并且要写明质询的对象、质询的问题和内容。质询案的约束力在于：受质询机关必须负责答复；提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以提出要求，经主席团决定，由受质询机关再次做出答复。质询和询问在性质、程序、范围、主体、形式等方面都有所区别。相比之下，质询的性质更加严肃，程序更加严格，表现为一定程度的批评责问，带有弹劾性质。相同之处是，以提问的方式要求行政机关和司法机关回答问
14、题，说明情况，都带有探询、了解之意。5、罢免权。罢免，是指由选举和任命产生的国家机关有关工作人员在任期届满以前，依法解除其职务的法律行为。代表法规定：各级人民代表大会举行会议时，代表有权依法提出对国家机关领导人员的罢免案。地方组织法规定：县级以上各级人大代表五分之一以上联名可提出罢免案。运用罢免手段的目的是促使国家公职人员和人大代表奉公守法，忠于职守，积极工作。罢免的范围大致与选举和任命产生的国家机关工作人员的范围相同。罢免国家机关工作人员是人大各种监督手段中最严厉的监督手段，也是最后的监督措施。因此，实施罢免，必须采取严肃、慎重，法律对罢免程序作出比较严格的规定。另外，根据选举法的有关规定，
15、县级以上地方各级人民代表大会举行会议的时候，十分之一以上的人大代表联名可以提出对由该级人民代表大会选出的上一级人大代表的罢免案。对这项职权，代表法没有做规定，应当适时补上。6、提出组织特定问题调查委员会权。县级以上代表有权依照法宝程序，就本级人民代表大会职权范围内的事项，提议组织关于特定问题调查委员会，目的在于对一些难以在大会期间作出决定的事项进行调查研究，向大会提供有关报告，以便于大会对这一特定问题作出决定。这种提议需要全体代表的十分之一以上方能提出。在各级人大常委会的执法检查中，也包含有调查的内容，但前者是一种专门的监督形式，有严格的法定程序，后者则是人大的一种基本工作方法，两者区别明显。
16、7、表决权。所谓表决，就是代表对大会交付表决的报告、议案表示意愿和进行选择。参加表决，是人大代表权利的重要组成部分。在代表会议上的表决，每位代表都平等地享有一票权。从总体上说，代表行使表决权就是大会行使决定权，如果没有代表的表决，大会就无从决定问题。因此，必须提高对表决权重要性的认识。每个代表是行使决定权的主体，这是确定的；但是，最终决定权的主体则是不确定的，表决结果是少数服从多数，多数人成为最终决定权的权利主体。决定事项是多数人说了算而不是少数人、个别人说了算， 这正是民主的体现。一般来说，表决采用约对多数的原则，即通过议案的标准是“全体代表过半数”，而非“到会代表的过半数”，不参加表决表面
17、看是既非造成也非反对，但在确定表决结果上，与投反对票作用相同。根据全国人大议事规则的规定，有两类问题的决定严于这半数标准：一是在修改宪法时，宪法修正案的通过需要全体代表的三分之二以上造成。二是全国人民代表大会的任期届满时，如遇不能进行选举的非常情况，可以决定推迟选举，延长本届全人大的任期；延长任期的决定，须由常委会组成人员的三分之二以上通过。在行使表决权中备受关注的是表决的方式问题，除法律规定必须采用无记名投票的事项外，一般事项采用举手表决方式。在条件具备的地方，使用器表决，更能够保障代表充分表达意愿。权利的行使，会直接产生法律后果。特别要提到的是，人大代表投票表决人事任免案，不同于人大代表投
18、票选举有关人选，前者只能投赞成票、反对票或弃权，而后者还可以另选他人。8、提出建议、批评和意见权。代表对方面的工作提出建议、批评和意见，是人民群众当家作主，管理国家事务、经济文化事务、社会事务的重要形式，也是畅通民主渠道，反映人民群众意见和要求的主要手段；这既是对有关方面工作的督促，也是一种支持。人大代表作为公民在国家政权中的合法代表，应当是全社会各个方面的代言人，有责任关心社会各个领域的人民群众的工作与生活，因此代表法才赋予人大代表这一项涉及面如此之广的职权。这项职权，代表个人可以提出，也可以联名提出；可以在大会召开期间提出，也可以在闭会期间提出。代表法新修订时补充规定：“建议、批评和意见应
19、当明确具体，注重反映实际情况和问题。”对这个问题，下面将专门进行阐述。一般来说，各级人大代表在代表大会期间的职权有以上十项，但全国人大代表还有依法提出宪法修正案的权利。（二）代表在本级人民代表大会闭会期间活动“代表在闭会期间的活动”和“代表在大会会议期间的工作”是两个紧密联系的阶段。代表在闭会期间的活动，既可以认为是参加会议工作的准备和基础，又可以说是会议工作的继续和延伸。新的代表法在总则中明确规定：“代表不脱离各自的生产和工作，代表出席本级人民代表大会会议，参加闭会期间统一组织的履职活动，应当安排好本人的生产和工作，优先执行代表职务。”活动的组织。代表法第十九条规定，代表在闭会期间的活动，主
20、要由各级人大常委会组织进行；乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席负责组织本级人民代表大会代表开展闭会期间的活动。代表在闭会期间的活动多种多样，一些可以由代表个人分散进行，但是更多的是需要有常委会（或者是乡镇人大主席、副主席）的组织，才能收到较好的效果。其原因在于：（1）有些活动个别代表做起来有一定难度；（2）有些代表活动本身就决定了必须有组织地进行；（3）有组织地进行代表活动，便于有关单位接待；（4）有利于代表活动顺利进行和深入开展，有效的组织，可以增强代表活动的目的性和针对性、深化代表活动的内容；可以为代表活动顺利开展创造条件，最大限度在减少阻力； 有利于总结代表活动的经验，及时反映代表
21、的建议、批评和意见。活动的主要方式和基本形式。“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。”这是代表法的新增规定。代表在本级或者下级人民代表大会常务委员会协助下，按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组。代表小组可以按行业、工作单位、居住状况由代表自愿结合组成。上一级的代表可以参加下一级代表小组的活动。代表小组的活动内容有：学习、宣传宪法、法律、法规；视察、调研；听取群众意见；协助政府推行工作，为群众办实事办好事。进行视察。这是代表在闭会期间的一项重要职权，也是一种执行代表职务的重要方式。视察的内容包括：了解本级人大及其常委会通过的法规、决议、财政预算的执行情况，及时掌握群
22、众反映强烈的重点、热点问题等。视察的方式有：（1）集中视察。一般在人民代表大会召开前集中一段时间组织代表视察，为代表在会议期间的工作作准备。（2）专题视察。（3）持证视察。代表依法持代表证进行视察。代表持证视察中应当注意的是：（1）随身带好代表证；（2）就地进行，也就是说，应在代表居住地或工作单位所在地相对比较小的范围内进行。（3）只要代表提出持证视察的要求，县级以上的地方各级人大常委会就必须安排。代表法还规定，人大代表进行视察时，如遇到具体问题，可以向被视察单位提出建议、批评和意见，但不直接处理问题。但对闭会期间代表参加视察专题调研活动形成的报告，修改后的代表法明确规定：“由本级人民代表大会
23、常务委员会办事机构转交有关机关、组织。对报告中提出的意见和建议的研究处理情况应向代表反馈。”开展专题调研。这是代表法修正案的新增内容。通过专题调研，可以使代表加深对经济社会发展和关系群众切身利益、社会普遍关注的重大问题的了解，为他们参加大会，参加审议和表决，提出议案，提出建议、批评和意见进一步打好基础。提议临时召集本级人民代表大会会议。按照法律规定和惯例，各级人民代表大会一般每年召开一次，遇到重要而且紧迫的问题需要召开代表大会作出决定时，经五分之一以上的代表提议，可以临时召集本级人民代表大会。例如本级人大常委会、政府、法院、检察院个别领导人变动，需要通过选举、罢免或接受辞职，即可临时召开人民代
24、表大会作出决定。要求列席或应邀列席会议、参加有关活动。代表可以列席或应邀列席有关会议（本级人民代表大会常务委员会会议、本级人大各专门委员会会议、原选举单位的人民代表大会会议、原选举单位的人民代表大会常务委员会会议）。新修订的代表法还做出新的规定：县级以上的各级人大代表，代表可以参加本级人民代表大会常务委员会组织的执法检查和其他活动。法律作出上述规定，一是因为代表有同原选举单位保持联系的义务，二是为了在这些活动中听取人大代表、特别是具有专业特长的代表的意见，从而使工作更加符合实际，更加符合群众意愿。参加特定问题调查委员会。县级以上人大代表根据本级人大常委会的决定参加特定问题调查委员会，有利于充分
25、听取民意、发挥代表作用。提出对各方面工作的建议、批评和意见。这里讲“各方面工作”是个较宽泛的概念，从实践中看，主要是反映人民群众对解决本地区具体事项的要求：对“一府两院”工作中存在的各种问题、国家机关工作人员失职行为、人大建设问题、社会热点问题等。四、人大代表的义务人大代表在享受权利的同时，也必须履行相应的义务。根据我国宪法、地方组织法和代表法等法律的规定，人大代表应认真履行以下义务：（一）模范守法、保守国家秘密、协助宪法和法律的实施。“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，已被庄严载人宪法。法治国家的基本特征，是宪法和法律具有极高的权威和尊严，坚持法律面前人人平等，任何人、任何组织都没
26、有超越法律的特权。作为国家权力机关和立法机关的组成人员，人大代表应当对宪法法律最了解、最明白，必须带头遵守宪法和法律，成为遵法守法的模范；人大代表作为国家权力机关的组成人员，享有对国家各项事务的知情权，必然会接触涉及国家秘密的材料、情况，当然要负有保守国家秘密的义务；人大代表一方面是国家权力机关的组成人员，另一方面又是一名普通的公民，既参与立法，对宪法、法律、法规最了解，又生活在人民群众中，因此必须在自己的本职岗位上或社会活动中，肩负起协助宪法、法律的实施的义务。人大代表在这些方面起到良好的表率作用，对于在全社会形成普遍的法治意识、推进依法治国的进程、保证国家的长治久安具有深远意义。（二）按时
27、出席会议、做好会议期间的各项工作。各级人民代表大会，作为国家权力机关，其各项职权必须要通过全体人大代表参加本级人民代表大会会议、认真审议大会各项议题进行、最终投票选举或者表决来实现。如果代表出席会议、参加投票选举和表决的人数不够法定人数，人民代表大会的各项职权就无法行使，国家权力就无法实现。因此，作为人民选举产生的人大代表，要向人民负责，当然有出席代表大会会议、认真审议各项议案报告和其他议题、发表意见、进行投票选举或者表决等义务。代表法规定，代表“因健康等原因不能出席会议的，应当按规定请假。”，“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的，其代表资格终止。”（三）参加统一组织的各种履职活动。代表
28、积极参加常委会统一组织的视察、专题调研和执法检查等履职活动，有利于全面深入掌握各方面情况，为参加人民代表大会会议，提出符合实际的议案和建议、批评、意见做准备。（四）不断提高履职能力。为提高代表的参政议政素养和履职质量，人大代表必须坚持履职学习、深入调查研究，了解国情民意，这是执行好代表职务的基本条件和要求。（五）密切联系群众。代表必须密切联系群众，才能真正了解社情民意，了解人民的意愿所在，为人民行使好权力。代表也只有密切联系群众，把自己置于群众的监督之下，才能不断获得工作的动力，增强工作的责任感。（六）遵守社会公德和职业操守。人大代表受到人民的充分信任，由人民选举产生，参加行使国家权力，代表着
29、人民的利益。因此，人大代表必须自觉遵守社会公德和职业操守，廉洁、自律、公道、正派、勤勉、尽责。（七）法律规定的其他义务。上述七项义务中，第一、二、三、七项，是代表履职应尽的要求，第四、五、六项，是代表个人提高自身素质和能力的内在要求，该条规定体现了代表应尽义务与提高代表个人素质、满足履职要求的有机结合。五、人大代表执行职务的保障人大代表肩负重要职责，能否顺利执行代表职务关系到人民的整体利益。代表执行职务需要有相应的条件和必要的保护措施。代表法对代表执行职务的保障问题有专章规定。（一）人大代表执行职务的性质人大代表执行的职务是一种常务性职务。代表不仅要在会议期间做好工作，闭会期间也要积极参加代表
30、活动，依法履行职责，不能当“会议代表”、“挂名代表”。我国各级人大代表来自各条战线、各个方面，绝大多数代表职务不是专职而是兼职的。兼职的优势在于便于联系群众，贴近实际，利于结合本职工作更好地发挥作用。（二）代表执行职务需要处理好的几个问题1、参加代表大会与开展闭会期间活动的关系。代表法规定，人大代表在本级人大会议期间的工作和在本级人大闭会期间的活动，都是执行职务。这一方面要求代表要认真参加本级人大会议，切实行使好代表人民管理国家事务的权力。另一方面也要求代表在闭会期间积极参加活动，贯彻执行大会通过的各项决议。闭会期间的活动是会议上讨论和决定问题的必要准备和基础。2、行使权利和履行义务的关系。新
31、修订的代表法对人大代表享有权利和承担的义务都做出了明确规定。这些权利和义务都是法定的，不是任何个人赋予的，也不能被任何个人剥夺。这种权利与义务是不能割裂的，不能只讲权利不讲义务，也不能不讲权利只讲义务。3、集体行使权利和发挥代表个人作用的关系。代表参与的人大各项权力的行使，参加审议和决定的问题，都是关系改革、发展和稳定的重大的、根本性的问题，这就要求人大在决定问题的方式上，必须采取联合议制的方法，集体行使权力，经过来自各民族、各阶层、各方面的代表以民主的形式充分讨论，最后按多数人的意志决定问题。在人民代表大会内部，个人或少数人都不能决定重大问题。（三）代表执行职务的保障代表法和地方组织法等法律
32、共同建立了对代表执行职务的保障制度。1、司法保障。言论保障。人大代表在人大各种会议上的发言和表决受法律保护。这里的各种会议，包括代表大会、人大常委会、人大各专门委员会等会议。从法律上确立人大代表的言论免责权，出发点是为了保障代表自由表达意志。人大代表是人民选举出来行使国家权力的代表，只有他们在审议议案，讨论重大问题时讲真话、讲实话，实事求是地反映社情民意，人大制定的法律、作出的决定才能真正代表人民的利益和意志。人大代表在会议期间，不因个人言论和表决行为而承担刑事、民事或行政法律责任。代表应邀列席选举单位会议、人大常委会会议，适用此规定，但人大代表在人大各种会议以外的发言和表决，不受这条法律的特别保护。人身特别保护。人大代表的人身自由不受侵犯，受到特殊保障，即对代表进行拘留、逮捕、刑事审判，除要遵守一般的程序外，还要遵守一道特殊程序，就是要获得权力机关的许可。组织法和代表法规定，县级以上各级人大代表非经本级人大主席团许可，在本级人大闭会期间非经本级人大常委会许可，不受逮捕和刑事审判。如果是因为现行犯罪被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人大主席团或者人大常委会报告。除未经许可不受逮捕或刑事审判外，未经许可不能采取劳教、监视居住、行政拘留、司法拘留等其他限制人身自由的措
