1、效率与公平 随着经济体制的转轨，公平与效率的冲突更加严峻地摆在了国人面前，不仅原有的平均化趋势没有消逝，而且还出现了收入分配悬随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，公平与效率正成为新时期财政政策的一个重要目标。它要求通过财政政策的有效选择和适时调整，以及对“市场失效”问题的妥善解决，在不断提高社会经济效率的同时，实现社会的公平分配。在我国的经济体制转型期内，特别是在当前城乡、地区以及社会各群体收入分配差距逐步拉大，分配不公的问题日渐突出，不少社会经济效益指标趋于下降，经济整体素质的提高十分缓慢的情况下，公平与效率更成了社会经济生活中各方面普遍关注的一个焦点。一、财政政策与公平和效率的内
2、在关联公平与效率，特别是收入分配中的公平问题，可以说是国内外经济学界长期研讨且多存争议的问题。在不同的社会经济制度下，不同学派对此有不尽相同的认识与表述。比如，在国外，有的学者把每个社会成员是否能得到满足其一定需要的最低收入，作为公平分配的标准；有的学者认为，如果人们能从他的收入得到相同的效用，可称之为公平分配（边际主义）；有的则说，如果社会成员获得的收入完全取决于他的产出对社会的贡献，那就是公平分配（自由主义）；还有一些学者提出，每个社会成员都应得到完全或大体相似的收入份额，而不论其性别、种族或劳动贡献等等（平均主义）（）。当然，这些观点也许都有各自的理由，同时也毫无例外地与一定的政治经济制
3、度背景相关联。我们认为，在一定的社会经济制度特别是在现代市场经济条件下，社会公平是社会秩序和社会制度赖以存在的重要因素，它一方面涉及到整个社会资源和社会福利的合理配置，关系到每个社会成员发展机会是否均等，从而是实现社会经济稳定的现实基础；另一方面，社会公平又是对市场固有缺陷的一种矫治和补偿，对过度竞争的一种制约。在优胜劣汰的市场经济环境中，社会公平问题不能靠市场本身来解决，而是要通过国家的宏观经济调控，通过税收、工资、就业、教育、社会保障等方面的制度和政策来调节利益差距，进行社会收入殊化现象。或社会福利的二次分配，致使那些在市场上竞争无力或竞争失败者具有起码的生存保障和平等发展的机会。这是国家
4、也是社会的一种责任。正是为了实现上述涵义的社会公平，在市场经济条件下，以克服“市场失效”为基本出发点，以提供必要的社会公共保障和公共服务为己任的国家财政，及其诸多政策手段的运用，才成了促进社会公平，特别是促进社会收入公平分配，实现全社会公共服务（福利）水平均衡化的一个关键性环节。与此同时，市场经济中的社会公平，又不是竞争和效率的对立物。恰恰相反，它应该而且必须有利于提高资源的配置效率和劳动效率。过去和现在、中国和外国的大量研究结果显示，社会公平与经济效率之间具有正相关关系。如果社会公平是以牺牲效率为代价来实现的，那这样的公平就是应该尽快抛弃。从这种意义上讲，“大锅饭”和“绝对平均主义”的分配与
5、再分配现象，及其对效率所产生的有害影响，就是一种社会不公平；而市场机制、竞争机制的导入与贯彻，则是有利于提高效率，实现真正的社会公平的有力武器，能够体现效率优先、兼顾公平的原则。在市场经济条件下，财政政策的选择运用，对公平与效率的影响，似着重表现在以下的三个方面：一是税收政策，特别是对个人收入所实行的所得税累进税制，对于调节不同收入层次和实际收入水平，缩小不同收入群体之间的差距，防止贫富过于悬殊及两极分化现象的日益加剧，有着至关重要的影响。与此同时，财产税率的合理制定与调整，又对财富（资产）占有及要素分配上的贫富悬殊，有着重要的调控作用。正因如此，无论是古典经济学家，还是现代经济学家，都把公平
6、与效率作为优化税制的一条基本准则。二是财政补贴政策，特别是对社会成员的直接转移支付政策，对于保障低收入者获得基本的或最起码的生存发展条件与社会福利，即在社会资源相对于社会需要具有稀缺性的条件下，保证正常的群体生活持续下去、免受社会冲突的破坏和瓦解方面，具有重要意义。各国的实践证明，随着国民经济发展水平的逐步提高，政府的社会责任亦变得日益重大。特别是由收入水平差异所导致的社会不公，以及在解决社会公平过程中所出现的社会效益问题，也同时变得十分突出。一般的情况是，收入分配的倾斜性（不均衡性）越大，政府利用财政手段进行转移性再分配的必要性也就越大，政府的直接性转移支出在公共财政中所占的地位亦越来越重要
7、。与此同时，社会保险、社会保障方面的财政政策将随之变得引人注目。三是通过财政的公共支出，特别是通过政府间的转移支付政策，使全国各地的公共服务水平逐步趋于均衡，使全体社会成员在教育、公共卫生、就业等方面获得平等的权利与发展机会，不致因地域差异、家庭背景、性别、种族、身份、资产占有情况等等而受到影响。这种生存和发展机会方面的平等，可以说是实现社会公平的重要内容和基本保证。二、我国当前存在的突出的问题和相关的财政政策因素在我国十余年以市场为取向的经济体制改革过程中，随着市场资源配置功能的日渐强化，竞争机制在诸多领域的逐步引入，以及收入分配、宏观经济调控方面所进行的一系列改革等等，都为解决新时期的公平
8、和效率问题创造了有利条件，同时也取得了明显的改革成效。然而，正如改革是一项异常艰巨而长期的任务一样，社会主义市场经济条件下的公平与效率问题的解决，也必然是一个渐进的配套改革过程。从当前的实际情况来看，这方面存在的突出问题，似主要表现在以下诸点：（一）收入分配不公的问题日渐突出，出现了明显的双向扭曲态势：一是分配上的平均主义现象在很大范围内非但未能消除，而且在新的条件下还有所发展；二是城乡居民、社会各阶层、全国各地区之间的收入差距日益拉大。就前者而言，文教科卫等事业单位及国家各级行政机关的情况尤为突出。改革以来，在这些所谓吃“皇粮”的领域中，虽然也进行了几次工资调整，但收效不大，迄今依然没有跳出
9、平均主义分配的巢臼。干多干少、干好干坏、责任大小、职级高低、贡献与效率等，在工资收入上并没有明显而合理的体现，仅有某些象征性的差异。人事管理、干部遴选聘任方面淘汰机制的缺乏，人浮于事现象的普遍存在，更为这种“大锅饭”的破除增加了困难。再加上近些年来各种补贴范围的日渐扩大，以及按“人头”发放补贴的惯常做法，致使平均主义式的分配在新的条件下还有了新的发展。这种情况，不仅增加了国家的财政支出负担，而且在相关领域中造成了大量的、累积性的效率损失。与此同时，随着市场资源配置功能的日益显现，各种生产要素对社会收入分配的现实参与，我国城乡居民、社会各阶层以及各地区之间的收入分配差距，亦呈逐步扩大之势。从城乡
10、居民人均收入水平看。改革开放以来，大体经历了三个阶段：年，我国城乡居民收入差距有较明显的缩小，由缩小为；年，城乡居民收入差距出现了缓慢扩大的趋势，由扩大到；年，城乡居民收入差距呈加速扩大之势，由拉大为。可以预料，在今后的一个时期内，城乡居民的收入差距将会继续扩大。除此之外，城镇居民之间的收入差距亦呈扩大之势。据统计，城镇居民中最高收入户人均全部收入与最低收入户人均全部收入的差距，由年的倍扩大到年的倍，年的倍。（）在国有企业内部或国有企业之间，职工收入水平差距亦迅速扩大。如上海市对户大中型国有企业的调查分析表明，年职工平均工资最高的为元，最低为元，前者比后者高。到年，职工平均工资最高为元，最低为
11、元，前者比后者高倍。年，在上海机电一局系统，职工平均工资最高的达万元，最低的只有元，前者为后者的倍。一些特殊收入群体的收入水平，远远超过“大众平均线”，形成了强烈反差。从现实情况看，这个特殊的收入群体或高收入阶层，包括部分私营企业主、个体工商大户；部分国有企业、集体企业承包（承租、经营）者；“三资”企业和外国驻华机构的中方高级雇员；各类包工头、经纪人；部分影星、歌星、剧本“大腕”以及一些演出的个体“穴头”；部分获得发明专利、技术转让、遗产、馈赠等特殊收入者；部分再就业离退休人员和从事第二职业者；近几年来“炒批文”、“炒贷款”、“炒股票”、“炒房地产”、“炒产权”中的暴富者，以及利用体制漏洞，通
12、过以权谋私、贪污受贿、偷税漏税、走私欺诈、变相侵吞公有资产的非法致富者，等等。据有关专家估计，目前全国年收入在万元以上的高收入户已有多万户，约占全国总户数的；个人家庭资产在百万元以上的约有万户。根据工商管理部门的统计，到年月，全国注册登记的私营企业有万户，万人，平均每户注册资金万元，其中企业资产规模（包括固定资产和流动资金）达到百万元以上的有户。（）改革开放以来，随着我国区域经济发展不平衡状态的日趋加剧，不同地区间的人均收入水平也明显扩大。统计资料表明，年我国人均收入为元，其中东部地区平均收入为元，中部为元，西部为元。以全国平均水平为基准进行比较，东部高出全国平均水平，中部和西部则分别低和。若
13、以西部为基准比较，则东、中、西部地区人均收入水平之比为。（）从中、西部看，地区间的收入差距并不大，但其与东部相比就显出较大距离了。而且，随着时间的推移，在可以预见的中近期内，这种地区差距的扩大仍是难以避免的。（二）全国各地区之间的公共服务水平相差悬殊，这既是社会不公平的一种重要表现，又是造成我国地区经济社会发展失衡的一个重要因素。长期以来，由于历史的和现实的种种原因，我国各地区之间、城乡之间的公共服务水平差距极大。特别是在改革开放以后，由于区域经济发展不平衡态势的日渐加剧，以及与此相关的各地区财政状况，及其对社会公共设施建设、公共服务改善和其他相关投入方面所存在的较大差异，致使我国各地区的公共
14、服务水平差距较之过去又进一步拉大，地区社会成员间机会不均等、公共服务水平大相径庭的现象亦有了新的发展。在此仅以教育情况为例。有关资料说明，在未接受过正规初等教育方面，年全国岁及岁以上人口中，文盲或半文盲所占的平均比重为。在我国三大地区中，东、中、西部的这个比例分别为、和。以全国平均为基准比较，东部比全国平均水平低；中部低；西部则高出。若以东部为基准比较，东、中西部之比为。可见，文盲或半文盲的人口比重，呈东低、中中、西高的总格局，近年来的情况又有进一步的发展。另据统计资料分析，年在我国岁及岁以上人口中，受过正规高等教育的人口比重为。从三大地区看，东、中、西部的这一比重分别为、。以全国平均数为基准
15、比较，东部高出，中、西部则分别低和。若以西部为基准，东、中、西部之比则为（）众所周知，作为以国家财政支持为主所形成的社会公共服务的一个重要组成部分，各地区社会成员之间这种受教育机会的不均等，实际受教育状况的较大差别，同劳动者的素质和效率，从而同他们的就业、择业状况，收入来源及收入水平，乃至同区域经济发展、市场竞争潜力、科学技术进步等等都有着至为密切的内在关联，也是实现社会公平与效率的基本影响因素。在其他诸如社会公共卫生、环境保护、城市基础设施等公共服务、公共产品提供或供应上的悬殊差异，也同样会对社会公平造成程度不等的直接影响，以及或大或小、长期或短期的效率损失。（三）在我国的经济转轨时期，与社
16、会主义市场经济要求相适应的社会保障机制的缺乏，出现了公平与效率方面的一些新情况和新问题。在市场经济条件下，社会保障制度一向被视为社会的“保护伞”，是实现公平与效率，保持社会稳定的一条重要途径。因为市场调节自发地向效益倾斜，保护竞争，遵循优胜劣汰的原则。这就需要通过建立社会保障制度来平衡负担，保障公平，保护弱者。在传统的社会主义计划经济体制下，我国以养老金制度、工伤保险和公费医疗为主体的社会保障制度，是与干部职工收入分配的“铁饭碗”捆在一起的，病、老、伤、残等都由国家包揽。改革开放以来，随着“铁饭碗”和平均主义式收入分配格局的逐步被打破，旧有的社会保障制度也受到了改革的冲击。于是，在新旧社会保障
17、体制转轨时期，就出现了一些新情况和新问题，并因此而对新时期的社会公平与效率产生了程度不同的影响。从总体上看，当前的主要问题有二：新的社会保险的复盖面还不大，致使其在保障社会公平方面的作用受到了很大限制。特别是随着非国有经济成分的不断发展，相当一部分非国有企业职工的老有所养及失业救济问题尚未妥善解决，从而不仅严重限制了劳动力的合理流动，制约着劳动力市场的培育和发展，而且增加了社会的不稳定和非公平因素。目前我国城镇失业率为，有失业人口万，除去一部分失业者自动放弃失业保险金外，尚有数以百万处在失业状态中的人没有失业保障。如果再考虑到企业的隐性失业和不断离开农田涌向城市的就业人口，那失业半失业的数字将
18、十分庞大。而当前我国社会保险制度的复盖面较为狭窄，一般只对机关事业单位、国有企业和部分集体企业职工有一定保障，对占人口以上的部分城镇集体职工、个体经营者、三资企业的中方职员以及广大农民，都尚无制度性的保障举措。社会保障的社会化程度较低，管理体制分散，从而大大降低了社会保障制度应有的社会稳定和社会公平功能。这方面的主要表现是：其一：在国有企业内部特别是国有企业之间，除了由于经济效益差别引致的职工收入差距较为悬殊之外，因富余人员数量众多及其安置而产生的问题似显得尤为突出。其中的症结又在于，现行政策要求对富余职工以企业自行消化或自行安置为主，社会安置为辅，有的地势甚至规定每年只接收的富余人员由社会调
19、剂。（）很明显，对于目前为数不少的困难企业来说，这种安置政策的后果，无异于放弃对他们的社会救助。其二：近些年来，除了养老保险之外，其他社会保险项目均未实现社会统筹。即使是养老保险，大部分地区也还停留在市县统筹阶段。社会保险的管理和服务基本上是由企业负担。由于没有统一的管理和监督机构，各项保险之间又缺乏统一的设计和协调，不同的项目由不同的部门管理，相同的项目也由多个部门管理，再加上不同类型企业养老、医疗、失业、工伤等项的社会负担不一，致使我国现行的社会保障改革，在促进社会公平与效率方面的作用受到了很大的局限。或者说，这方面的改革，在取得诸多成绩、诸多突破的同时，又的确存在着许多亟待解决的困难和问
20、题。三、我国中近期促进公平与效率的财政政策选择为了正确处理好改革、发展和稳定三者关系，针对上述主要问题，在我国经济体制转型期间，特别是在可预见的中近期内，有利于促进和逐步实现公平与效率的财政政策选择，至少包括以下几个重要方面：（一）进一步改革和强化相关的财政收入特别是其中的税收政策。年的中国税制改革，应该说为加强市场经济条件下的税收调控功能，促进社会的公平与效率奠定了良好的基础。然而，由于改革的渐进性，尤其是从税改后的现实情况和进一步深化改革的客观需要来看，下述问题的继续解决乃是十分必要而紧迫的。创造条件，尽早实行内外资企业的统一所得税政策。即应在年统一内资企业所得税的基础上，适当加快内外资企
21、业所得税率的统一步伐，以便尽快形成各类经济主体、市场主体的公平竞争环境。只有如此，才能真正体现市场经济、开放经济条件下的税收“中性”原则，并为切实加强所得税在调节收入分配方面的作用与力度打下坚实基础。加强税收征管制度改革，使我国的税收政策真正能够发挥调控与缓解社会分配不公的重要作用，并尽可能减少由此而带来的效率损失。在这方面，我国中近期亟待研究解决的重点问题又似乎有三：一是必须采取坚决有力的措施，切实加强个人所得税的征收管理，已成为当前缓解个人收入分配不公的当务之急尽管年的个人所得税征收额达到了亿元的水平，比上年同口径增长了，个人所得税占整个工商税收的比重，也从上年的提高到，然而，这样的数量和
22、比例，无论是同我国可征个人所得税的实际税源，还是同国外（境外）特别是同一些发展中国家的情况相比，都是极不正常的。有关资料说明，从税源的角度看，年至少有的应缴个人所得税没有收上来。（）从国外的比较看，据国际货币基金组织提供的资料，在个发展中国家里，个人所得税占税收总额的比重都在左右。正是有鉴于此，今后如何通过建立一个以现代化技术手段为依托，以存款实名制、纳税申报制、欺瞒税惩罚制等为内容的个人所得税征管制度，使我国新的个人所得税制改革得以真正落实到位，就成了缓解个人收入分配不公的一个极为重要的方面。二是着力解决各类企业普遍存在、数额巨大的偷漏税和骗税问题，以及由此而产生的企业间事实上的不平等竞争。
23、由于税收征管制度改革滞后及监督稽查不力而引致的各类企业的大量偷漏税问题，可以说是很多发展中国家在一定时期都存在的一种畸形经济现象。它不仅严重影响财政收入，而且直接影响各类企业的公平税负；平等竞争，有害于现代市场经济体制和运行机制的建立，扭曲税收的宏观调控功能。我国当前在这方面的情况已甚为严重：以上的企业有不同程度的偷漏税行为，每年偷漏税金额近千亿元。因此，如何逐步实现税收征管的现代化，建立一个以数据翔实的计算机网络化管理为基础，纳税申报、税务代理、税务稽查密切结合的现代税收征管新体制，对于实现各类企业间的公平税负、公平竞争和公平分配，就具有重要的意义与影响。从发展趋势看，随着多种经济成份的发展
24、，个人财富和私人资产数量的迅速增加，适合中国情况的遗产税、赠与税以及利得税的制定和开征，也已提上我们的议事日程，并成为解决社会公平的一个新的问题。当今世界各国都通过征收财产税来对个人拥有财产予以不同程度的调节。除此之外，还通过征收遗产税、赠与税的办法，对个人财产的继承和赠与进行制约、规范和调节。国际比较表明，日本社会的贫富悬殊之所以比欧美国家要小得多，其中的一个重要原因就在于，日本有一套较为完善的和有效的遗产及赠与税调节系统。中国目前全社会的个人资产数量及资产收入情况尚无确切的统计数字。但考虑到我国现在城市居民多数人还是居住公有住房，农村多数居民的固定资产也还有限，所以储蓄情况也许可以大体反映
25、个人财富的占有状况。根据国家体改委分配司年对全国个省、区、市万多城市住户和万多农村住户的抽样调查，在城镇被调查户的全部存款中，工人（占调查户的）拥有，干部（占）拥有，农民（占）拥有，文教卫生科技人员（占）拥有，个体户（占）拥有。个体户户均存款是工人、干部、农民、文教卫生科技人员平均户存款的倍。在农村被调查户的全部存款中，种粮户（占调查户的）拥有，乡镇干部、乡企干部、乡企工人（）拥有，从事商业、运输业、建筑业、养殖业的农户（占）拥有。其中，占被调查户的个体商户就拥有全部存款的，而种粮户的存款水平明显低于其他从业人员。（）当然，目前我国财富占有上的差别悬殊还不十分突出。但从西方市场经济国家的历史和
26、现状来看，财富占有方面的贫富差距一般总是远远高于其收入水平的贫富差距，资本积累和增益的速度大大超过收入的增长速度。因此，在资本主义市场经济条件下，贫富的差距更主要的表现在财富的占有上而不是工薪的收入水平上。在中国，如若上述情况继续发展下去，财富占有上的差距也将呈日渐拉大之势，即使不出现西方市场经济国家那样的两极分化状况，其趋势、其后果，也是值得我们及早重视的。所以，在继续完善我国新税制的过程中，应把适合中国国情的财产税，特别是遗产税、赠与税、所得税等的制定和开征，尽早提上深化税制改革的议事日程，以便为妥善解决与此相关的公平分配问题创造条件。（二）重视财政支出政策的选择与运用。在运用税收政策调节
27、收入分配的同时，财政支出政策对公平与效率亦具有不可替代的重要影响。有充分证据说明，“在发展中国家，预算支出可以将很大的一部分财富转移给收入较低的家庭，在某些情况下，可高达其收入的。”（）特别是在一国的税收系统不能完全有效运转的情况下，政府支出往往能够产生更为直接而有效的作用。就我国中近期的情况而言，促进公平与效率的财政支出政策选择，其重点似应放在以下几个方面：在合理界定各级政府事权范围的基础上，强化政府支出的公共保障职能，尽快扭转各类企事业单位“办社会”的不正常状况，以及由此而造成的企事业单位之间实际收入分配不公、福利分配不公和日益沉重的社会性拖累。从中近期我国财政收入不可能有大幅度增长的现实
28、情况看，解决企事业单位办社会的国家财力支持，只能依靠财政事权范围的明确划分，即主要通过甩掉那些本不应由财政负担的包袱（诸如企业经营性亏损补贴），切实保障那些本应由财政负责的公共性支出的途径，以期尽快结束企事业单位办社会，以及由此而造成的社会不公现象。改革、调整财政补贴政策，特别是需要从过去那种面向一切消费者，带有“普惠制”色彩的价格补贴，改变为只对低收入者进行的定向补贴；从过去对国有单位一切干部职工提供住房及补贴，转变为国家、集体和个人共同负担，特别是重点向低收入者实行照顾、倾斜的政策，以便在扶贫济困的基础上达到社会的相对公平。重新塑造并逐步建立超越单位、部门、地区，全国统一的社会保障制度，充
29、分发挥其在现代市场经济条件下保障公平和作为“社会稳定器”的作用。这方面的中近期对策，似以如下诸点为要：根据我国的实际情况，借鉴国外（境外）的成功经验，改革现行的预算管理体制，即将国家预算划分为公共预算（经常性预算和建设性预算）、国有资产经营预算和社会保障预算，同时进一步推行和完善复式预算制度，以便清晰地反映出不同性质的财政资金流向、流量以及相应资金的来源结构和运用态势，避免非正常的相互挪用和相互挤占。其中，社会保障预算将对社会成员的最低生活与必要福利作出基本保证。通过社会保险、社会福利和社会优抚等，形成社会生活的安全网，缓解社会不公，在一定程度上消除社会动荡因素。逐步实现社会保障资金筹集的规范
30、化、法制化。即对社会保障的对象、形式、项目设置、保障标准、筹资方式等，用立法形式加以确定，同时明确政府、法人团体和个人在承担、运用、享受社会保障费用方面的责任与义务，以此改变目前在社会保障资金筹集、运用上存在的诸多混乱，并努力提高社会保障的复盖面。与此同时，社会保障筹资方式还应与税制改革紧密结合。目前世界上已有多个国家设置了社会保障税，并出现了不断扩大的趋势。从长远计，我国似也应及早研究和实施此道。因为这既有助于解决当前我国在社会统筹中出现的很多矛盾与混乱，又能配合税制改革的进一步深化。根据社会保障制度改革的渐进推进，有关的具体税目亦可采取逐步扩展的办法。比如，从实际出发，可考虑首先征收失业保险税和养老保险税，以后视情况再征收医疗保险税和伤残保险税等。至于税率水平，当然应充分考虑我国经济的发展阶段，根据需要与可能来加以合理确定，决不能照搬外国的做法和模式。为了紧密配合当前国有企业的改革需要，解决社会保障资金不足的现实困难，近期似应以适当增加国家的财政投入较为现实。比如，可否考虑从部分中小型国有企业的出售或租让收入，国有股份分红收入，土地和其他资产的转让收入中划出一部分来，
