1、国外政府公共行政管理改革经验研究报告国外政府公共行政管理改革发展研究报告20 世纪80年代，欧美国家政府为应对福利财政危机、管理危机、信任赤字、金融危机和新一轮全球化挑战，在新公共管理理论、治理理论、新公共服务理论、福利国家理论、第三条道路理论等社会管理与公共服务的理论指导下，掀起了以提高政府行政效率和公共服务质量，降低行政成本为核心目标的政府公共行政管理改革浪潮。政府行政改革的目标是改变政府是运动员和裁判员的双重职能，既掌舵又划桨的全能角色，建立“政府、社会、市场”三方主体共同向公众提供公共物品和公共服务。政府面对自身在公共产品与服务提供方面低效甚至无效导致社会公众不满；新公共管理浪潮的兴起
2、与发展；社会组织不断发展完善；社会公民公共服务需求不断增长的情况下，选择将原先由政府直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标等方式，交给有资质能力的社会服务组织完成，最后根据项目服务中标者和选定者给社会公民提供的公共服务质量和数量，来支付服务费用的“政府购买社会组织提供公共服务”的模式。 一、国外政府购买社会组织公共服务的总体状况现代世界各国政府通过向第三方力量（社会组织）出资购买社会公共服务是普遍通行的做法，尤其是发达国家更依靠社会组织来承接政府资助的社会公共服务。目前，社会组织的经费来源主要是政府财政拨款、各类慈善捐赠和服务收费收入，社会组织成为了政府资助最为广泛的社会公共服务承接者
3、。具有组织性、自治性、自愿性、非盈利、非官方的全球社会组织是世界各国重要的一支社会经济力量，政府制定社会组织相关法律法规，颁布社会组织购买公共服务的资质标准、税收优惠政策，尤其是直接提供财政支持的差异程度影响着社会组织购买公共服务的参与方向和积极性。完全竞争的市场配置资源结构导致市场过分追求经济效率和市场利益，造成社会贫富差距不断扩大、资产阶级与无产阶级的阶级矛盾尖锐对立、社会持续动荡不安，显示出市场不是万能的，确实存在“市场失灵”社会经济现象，而认为政府公共部门的宏观调控是对无形的手不足的较好补充，但公共部门为社会公民提供公共物品的过程中存在浪费或滥用社会公共资源情况，导致政府公共服务提供的
4、低效率、寻租腐败和政府扩张等“政府失灵”的情形状况。近年来，政府、社会组织和公众均认为政府与社会组织合作，通过生产方补助、消费方补助等服务外包给社会组织的手段及工具，解决重大及日常社会经济与环境问题具有市场和政府所不及的合作优势，更是解决市场失灵和政府失灵的一计良策。对于政府来说，购买社会组织向社会公众所提供的服务，可以提高社会服务的质量和效率，获得社会组织所拥有的处理问题的专业价值、知识和方法技术，鼓励社会慈善捐赠和民间志愿力量的参与，能够动员更多的社会资源，能够以收费形式把部分服务成本转移给服务接受者，利用社会组织解决社会问题与矛盾的理念与方法创新社会治理体系，尽早识别需要政府解决的社会问
5、题，维护社会的和谐稳定，建立廉洁高效的服务型政府。对于社会组织来说，政府购买社会组织向社会公众提供的社会服务有利于增加获取资源和人力的渠道，提升提供公共服务的竞争力，增强履行社会组织社会使命的能力，通过社会倡导等方式为改善处理社会问题的方法手段影响政府社会政策的制定和修改，不必花费大量的时间和资源进行成本较高的慈善募捐活动，保证了活动或服务资金来源的稳定。而对于接受社会公共服务的公民来说，可以拥有更多的服务提供方可以选择，提供的服务更加专业细致和人性化，对服务提供方予以更强的服务效果回应，建立更加亲密的私人伙伴关系，为与利益相关的社会服务项目增加更多的支持者。研究国外不同政府行政治理改革及向社
6、会组织购买公共服务经验，可以为我国建构清正廉明、务实为民的服务型政府，创新社会治理体系、公共服务供给方式及民族伟大复兴中国梦的和谐文明社会主现代化中国的建设具有十分重要的借鉴意义。二、美国政府向社会组织购买公共服务的基本概况美国是一个地大物博、幅员辽阔、国情复杂的富裕国家，美国的社会组织不仅带有盎格鲁-美利坚传统，还带有美国从英国殖民地独立出来的新兴国家的特征，当时美国的文化和教育组织，如哈佛大学和费城免费图书馆，就是由社会组织和私人捐赠资金修建。美国政府把公共服务外包给社会组织的工作是由联邦政府、州和地方等各级政府进行，而且形式多样。如美国政府通过医疗保险制度的公共医疗补助制度，向为老年人和
7、低收入家庭提供医疗服务的NFO或FO组织返回费用，某些州通过接受国家的补助充实服务资金。外包的方式有政府与社会组织法人签订基于绩效的合同、各级政府提供不同的补助金和代金劵等。（一）政府服务外包政策斯蒂文R史密斯（2006）详细论述了美国通过直接的补贴和合同、服务费、课税扣除、纳税减免条约和相关机制支持社会组织承接政府服务外包项目。史密斯指出，在补贴和合同方面，20世纪60年代政府对社会组织的公共财政资助逐年提高，但各级政府提供的补贴和合同缺乏严格的管控和指导。所以，为了使得服务外包体制更加高效，确保政府部门对接受资助的社会组织活动进行充分监管，制定出了对外包系统受益人的监控等更加严格地服务外包
8、制度，通过严格的服务标准要求社会组织提供高质量的服务。 医疗服务外包给社会组织提供，病人看病费用由社会组织提供，政府再将这些医疗费用偿还给社会组织。残疾人住房服务外包给社会组织提供，由社会组织向残疾人提供住房，残疾人用政府发放的代金劵向该社会组织交房租。儿童保育工作外包给社会组织提供，采用儿童保育税收抵免制度保证儿童保育的使用者可以用他们的联邦收入税来抵免他们在儿童保育上的支出，通常来说，在使用税收抵免前，免税代码已经给予了一定的税收扣除。虽然难以确定单个社会组织从政府资助金额中获得的费用收入，但更为重要的是，很多情况下的这笔收入是相当可观的。政府选择不直接资助社会组织，让消费者选择服务提供者
9、，通过市场机制决定这项服务工作是否由这家社会组织提供服务，更加有利于建立起市场化的服务外包机制。（二）服务外包的政府责任阿里斯蒂格塔和福特（2009）研究并区分了设计型服务外包和绩效型服务外包，绩效型外包形式是在20世纪90年代公共行政的新公共管理理念取得主导地位后出现的。目前，美国的服务外包属于绩效型，1991年这一理念在联邦政府层面形成，在美国行政管理和预算局的联邦采购政策办公室发布的91-2号政策信函中首次提到，1993年的联邦政府绩效与结果法和1997年的采购规则中均纳入并强化了这一新要求，2005年联邦政府的服务外包中基于绩效服务的外包服务大约有50%。 美国州政府的公共事业部门越来
10、越青睐基于绩效的服务外包机制，如俄克拉荷马州的社区康复服务中心，北卡罗来纳州的社会服务部门，伊利诺伊州的儿童与家庭服务部门，佛罗里达州的儿童与家庭部门，明尼苏达州的难民服务部门，缅因州的公共事业部门。其中，俄克拉荷马州、伊利诺伊州和北卡罗来纳州是从政府内部发起绩效型服务外包工作，缅因州和佛罗里达州是在州立法的支配下开始绩效型服务外包工作，明尼苏达州在联邦绩效衡量要求的影响下开展绩效型服务外包工作。影响绩效型服务外包的因素有支付费用的数量和付费时间、服务者受到的激励和困扰的程度、服务者提交进程报告的频率，以及服务提供者在指定绩效指标过程中的参与程度。 贝恩和康特（1999）的研究理论指出：提供服
11、务是设计合同力图规制服务提供者行为的唯一一条路径。这类合同的特点有投入与过程付费；容易造成政府和社会组织之间的敌对关系；政府部门制定的规章制度约束着社会组织的行为；基本能够提供条款中规定的服务；社会组织承担的责任较小。相比较而言，绩效型服务外包在处理社会组织和政府关系上更加灵活方便。这类合同特点有为结果付费；社会组织和政府之间的关系是合作的；为结果付费的方式支配着行为；达成预期结果的可能性相对低；社会组织对于绩效的结果负有高度责任。有研究者指出，为活动或产生付费的设计合同和为结果付费的绩效型外包之间存在内在的紧张。将服务外包比商品外包或高速公路养护外包更为复杂，一是服务市场不会先于政府部门的资
12、助决定而存在，如果政府不购买，谁也不会出资采购；二是政府部门和社会组织都无法准确知道怎样才能达到政府部门的要求。 为无家可归者提供一个庇护所的外包服务项目可以充分理解上述两个原因。在现实生活中，没有买卖庇护所的市场，如果政府不是自己建造或委托社会组织建造，那么将永远无法为无家可归者提供这项服务。假设政府决定将此项服务交给社会组织，但无法确定该项服务的使用程度。这在当前的经济危机背景下，为无家可归者建立庇护所的要求在不断增加，那么这一假设就更有示范性。如果政府部门的目标是在城市的某个地区减少无家可归者的数量，经济环境就要求给予社会组织的服务提供者更多更大的灵活性。因为他们切实在管理着这些庇护所。
13、为了让绩效型服务外包得以运行，对于社会组织来说，社会组织的服务者们需要具备相应的技能，如包括适应性和知识储备在内的领导力、交际能力和良好的内部管理系统；对于政府来说，需要与服务提供者公共制定可行的战略计划、制定工作绩效评估标准和采用多年制外包，为数据管理提供技术支持，另外政府和服务提供者都需要重视对其服务涉及人员进行相应的培训和训练。（三）政府资助份额及监督评估权威统计数据显示，美国社会组织的收入有57%来自服务收费，31%来自政府，13%来自个人捐赠。其中，服务收费中包括政府在医疗保险和医疗补助等项目或学校教育劵等项目支付的款项。绩效型的外包服务也称之为结果导向型的管理。这种体系是指政府将重
14、点放在政府行为的最终效果和支出上，借此来决定付费并评价花费效果。同时，意味着为公民提供的服务和项目质量的最大化，需要为在民意方面测算服务和项目的最终结果提供有效的方法。(四)社会组织提供服务的方式类型和激励措施在美国，大部分提供社会服务的社会组织是非营利性组织，它们依据50个州或哥伦比亚特区法律规定而成立的。社会组织在哪个州成立并代表它必须在在这个州提供服务。一些公益信托从事社会服务，但它们提供的不是服务而是补助金。另外，大量在社会服务领域服务市民的组织是有信仰的组织。出于信仰的社会服务行动，在美国饱受争议，但政府认为这种行动将会持续下去。社会组织提供的服务类型主要有以下几个方面：儿童日托；照
15、顾老人；卫生保健；私人教育（只针对低收入人群的私人教育）；对吸毒、酗酒、赌博成瘾人群的帮助；帮助残疾人；为有婚姻和家庭问题的人提供咨询服务；帮助参加自助小组；帮助移民和其他社会边缘人群；减贫（住房计划、为无家可归者提供庇护所、建立食品银行等）；帮助收到侮辱或被忽略的社会成员。三、香港政府向社会组织购买公共服务的基本概况（一）社会服务购买的政策指导香港社会组织获得财政补助的模式有两种，分别是整笔拨款津贴制度和非整笔拨款津贴制度。整笔拨款津贴制度重在提供效率和成效，改善质素、鼓励创新、加强问责和提供弹性，目标是以最符合成本效益的方式配置资源，适应社区不断变化的需要，其中，非政府组织可以自主灵活的配
16、置补助资源来满足服务需要。截止2008年4月1日，173家非政府组织中的162家已加入整笔拨款制度。未加入整笔拨款制度的非政府组织继续享受由政府支持的各种单位获得补助，其补助方式主要有：修订标准成本制度；模拟成本津贴模式；整笔拨款模式；单位成本资助模式。2005年设立的携手扶弱基金（PFD）是为了推动政府、商界、社会福利界三方合作，建立伙伴关系，共同扶助弱势社群。规定若商业机构捐款支持非政府组织推行的社会福利项目，政府将便会按额提供配套资助。为了鼓励NGO向受到经济萎缩影响的弱势个人或家庭提供服务，政府的项目资助金额最高可达300万港元，主要考虑的项目是向这些弱势群体提供就业协助、咨询服务、专
17、业援助等，其他为弱势群体服务的项目，最高资助金额为200万港元。 另外，香港房屋委员会和房屋署为适合于那些提供无偿补助福利服务的非政府组织联合推出租赁、费率、政府租赁补助等项目资助。香港住房署定期向社会福利署提供最新房地产市场上闲置的非住宅楼宇的清单，非政府组织可以申请福利租赁。（二）政府外包社会服务的责任香港政府引进的服务绩效监控系统（SPMS）是为了让社会福利署和接受政府资助的非政府组织的合作能够提供更加有效、以顾客为中心、承担责任、以服务为导向的福利体系。根据SPMS，服务绩效的评估标准是以政府和接受资助的非政府组织共同签署的津贴和服务协议和通用的服务素质标准为基础。为了鼓励NGO为其服
18、务单位的服务绩效承担更大的责任，通过一站式服务达到服务绩效监控合理地成本效率，社会福利署改进了些许评估的方式。津贴和服务协议、服务文件和社会福利署与服务提供者的约束性文件，双方须遵守各服务类别的协议所订立的要求。上述文件列明了社会福利署对服务提供者的责任和社会福利署监督服务提供者绩效的角色，所提供的服务类别、服务标准及津贴基础。其中，服务素质标准列出了福利服务的核心价值：明确界定服务的宗旨和目标，运作形式应公开透明化；有效管理资源，管理方法应灵活变通，不断创新及持续改善服务质量；鉴定并满足特定服务使用者的需要；尊重服务使用者的权利。服务产出标准是量化标准，用以衡量与特定服务相关的关键性活动。它
19、们是根据所提供的服务类型而确定的，包括收容率、已登记会员的数量、个别护理计划完成比率、小组活动的平均出席率、以举行活动的数量等。服务成效标准用以衡量服务的成效，其标准依据不同服务类型而制定，在量度标准时，使用特定的亮度工具（如调查问卷或接受服务前后的比较），搜集有关资料。服务标注可泛指整体服务使用者在接受服务后的改进情况，如改进支援网络、提升处理家庭问题的能力、参加活动后降低压力程度等。（三）政府资助额度及服务类型2009年-2010年度按服务性质划分之预算经常开支资助领域额度比例（%）安老服务额度28.007亿32.5%康复及义务社会服务26.943亿31.2%青少年服务12.262亿14.
20、2%家庭及儿童服务9.000亿10.4%社会福利支援8.379亿9.7%社区发展1.306亿1.5%违法者服务0.447亿0.5%社会保障0.005亿0%四、法国向社会组织购买公共服务的基本概况 （一）购买服务的政策指导20世纪之前，法国社会服务高度集中在国家（中央政府）手中，但第二次世界大战之后，法国政府和民间社会组织的关系发生了重大改变。战后新制定的法国社会保障系统是法国人民家庭收入来源的主要组成部分，当时，法国社会保障支出占国家GDP的29%，仅次于西欧瑞典，其社会保障的资金来源于公众和企业家的社会服务缴款。起因于1982-2003年的分权化运动重新分配了中央政府和地方政府的责任，使得目
21、前的社会服务是混合的承接系统。地方政府为社会服务提供的资金主要来源于税收而非社会服务缴款，坚持以援助和亲近的原则提供社会服务。地方政府外包社会服务的主要原因是服务外包可以节省政府开支，避开对政府部门工作人员的限制；大量社会弱势人群倡导要为她们提供更多更好的社会服务，而这导致公民对社会服务的需求大大超出了地方政府的供给能力。因此，地方政府进行重新立法，来鼓励社会组织参与社会服务的提供，如1989年鼓励“中介组织”给困难群众提供工作的法律出台，1992年和2004年，通过减少雇员的社会缴款和其他优惠政策，立法鼓励创造“邻里工作”，如家政、儿童看护、老人照料，来鼓励更多的社会组织积极参与这些领域的服
22、务工作。随着法国社会组织越来越多的参与到社会服务工作中，第三部门分化成了准公共机构和小型公共机构，准公共机构受到政府严格的管制和审计管理，其大部分资金来源于地方政府，而小型公共机构的资金来源多样化，没有受到严格的管制，倾向于使用更多的志愿者来提供社会服务，但准公共机构完全是专业化管理模式来运作社会服务项目。（二）服务外包的政府责任法国是大陆系国家，承担其社会服务的组织是协会和基金会，而且协会为社会公众提供了大部分的社会服务。法国政府认为在服务外包过程中，政府自身必须起主要指导作用。国家正式提供某种形式的服务标准；在对于特定服务的重要性和有用性具有强烈共识，并且这些服务于政府具有直接关联时，政府
23、对于这些特定基本服务负有责任；某些具有高度技术性的服务，通常由国有企业提供。外包出去的社会服务，政府也要负责监督社会组织的活动。（三）政府资助占社会组织收入的比重约翰惠普金斯项目统计数据显示，在所研究的年份里，社会组织部门的收入来源中，35%的来自收费，58%的来自政府，8%的来自私人慈善。（四）社会组织提供的服务类型及参与服务的激励措施法国社会组织提供的服务主要分布在以下几个方面：残疾人服务；儿童保护服务；社会困难成人群体服务；老龄居住服务；儿童日间看护服务；家政服务；家庭保健服务；家庭家务服务；青年人服务。政府为鼓励社会组织参与某些领域的社会服务，提供了些特别的优惠。同时，还以资助、签约、
24、第三方支付等财政优惠鼓励社会组织帮助提供社会服务。如第三方支付可能来自某些获得社会保障的家庭，像得到社保资金的家庭，可以采购儿童的看护服务。故服务消费劵可以创造一个更加以市场为导向的社会服务提供机制。地方政府也提供实物资助，如免费使用办公场地和设施设备。（五）鉴识社会组织及提供服务的能力与现状法国中央政府和地方政府通过三种不同的法律程序鉴别社会组织进行具体社会服务工作的资质：对组织的授权和认证；承认公共事业组织的身份；国家机构与组织签订协议，规定服务绩效标准。每种方式，尤其是第一三种，都承认服务部门的独家代理性。授权和认证包括了对项目和可行性的预先控制。认知公共事业组织身份很难，而且这种认知还
25、要求一个组织证明其过去的成绩。协议会导致一个组织变为准公共机构，对于小型组织来说，这种程序会造成很大的负担，有可能会被较为大型的服务提供者淘汰。另外一个因素是，外包的发展趋势是从大规模长期拨款资助向着以合同为基础的特定资助的转变。当前，第三部分的过分官僚化导致许多组织的创新能力大为下跌。它们对环境快速的变化反应和对社会新问题的应对解答能力不及以往。此外，除了一些倡导型组织和新出现的小型组织，社会组织的志愿性也下降很多。五、匈牙利向社会组织购买公共服务的基本概况东欧剧变前，匈牙利人民共和国是社会主义国家，中央政府高度集权，社会公共服务全部都在国家职责范围之内。1989年2月匈牙利政局发生剧变动，
26、匈牙利人民共和国改名为匈牙利共和国，社会经济高速发展，社会服务组织系统高度发达，类型多样，成为政府服务外包的主体。截止2012年底，匈牙利人均国内生产总值达到1.27万美元，已步入中等发达国家水平。（一）政府购买社会服务的政策指导东欧剧变后，社会主义性质的匈牙利人民共和国成为资本主义性质的匈牙利共和国，系列社会经济改革为政府部门、社会组织和企业部门的三元模式局面的出现创造了条件。原先国家范围内的公共服务不再可能全部由国家来执行，国家性质的转变增加了公共服务和个人服务的新的分工问题，而且国有资产的减少使得政府缺少资源来为扩充的公共支出提供充裕的资金。因此，重新组织公共财政支出，中央政府下放权力到
27、地方政府成为改革重点。在公共任务的履职中，国家角色的变化要求创立可以服务于公共服务的社会组织。长远来看，这也可使社会组织在满足自我公共需求方面发挥更大的作用。因此，由社会组织独立提供某些超出国家预算能力的公共服务成为必然，而且双方在公共服务提供方面的合作也势在必行。匈牙利政府体系是由地方自治政府、县级自治政府和中央政府三级体系构成。公共服务提供重组蕴含的核心理念认为，地方政府对当地需求的了解最为确切，因此，地方基层政府能够为公共服务供给选择最合适的提供者。这也是认为地方自治政府在提供公共服务方面具有特殊功能的原因之所在。权威数据显示，匈牙利地方自治政府越来越多地依赖社会组织提供公共服务给市民，
28、尤其是与健康和教育相关的公共服务。（二）服务外包的政府责任匈牙利中央政府的社会服务项目资助主要集中在诸如家庭看护、儿童及健康保健服务等公共服务领域，地方政府的职责主要是资助诸如无家可归和社区发展等层面的其他服务上。在地方层面上，1990年通过的地方自治法第8条规定了地方有权对服务提供的范围和领域进行界定。但同时该法第27条规定地方自治政府特殊职责中，把这些服务又规定为地方政府的义务；保证少数民族的权利；对公共场所提供健康的饮用水、公共照明及地方道路维护和墓地的保养。而与此同时，国家通过分配资助工具，允许地方政府在地方征税和借款，来确保这些强制任务的完成。匈牙利宪法第43条规定，地方自治法不是唯
29、一一部规定地方层次职责的法律。其他相关法律包括行业法规和资质法律规定了更多的义务，如公共图书馆的运行，或者在其他地区，根据居住人口和规模，规定不同水平的义务社会服务、健康教育服务及垃圾处理工作。换句话说，公共服务的主要框架是由地方自治政府的法律规定的；但是，其他法律也可以对地方政府的特色职责的定义进行扩展和说明，如果考虑到地方政府主要从事地方公共服务，情况将会变得更加复杂。（三）政府资助所占社会组织收入份额约翰惠普金斯项目发现，社会组织的总收入中，收费收入占55%，政府资助占27%，个人慈善捐赠占18%。2004年公布的“民间战略”旨在增加政府资助社会组织的资金水平。需要注意的是，社会组织接受
30、了政府和地方当局的财政资助，并且受到政府控制政策和父爱主义的支配。政府规定的“民间战略”是以英式合同体系为基础，目的是将2005年该行业的财政资助增加到40%，相关研究证实，这个目标是可以实现的，但民间关系董事会建议，任何合同外包的政策的实施都必须与足够的资源转移同时进行。（四）参与服务外包的社会组织类型及提供服务的类型匈牙利政府许可提供社会服务的组织有基金会、公益基金会、协会、公益组织、公会、宗教团体、行业雇主协会、公共福利组织、非营利组织机构和从事社会服务活动的私人企业或合资企业等。匈牙利社会组织承担政府外包的社会服务主要有法律保护、民事保护、社会供应、文化、公共安全保护、健康保健、教育、
31、政治和宗教等领域的社会服务。（五）激励社会组织参与社会服务外包的措施2003年6月23日，匈牙利议会通过了第50号法律，成立国家民间基金。该法律旨在通过政府资助途径，加强社会组织的能力，促进第三部门的发展。规定所有的私人基金会和社会组织（除了雇主和雇员的利益团体、政治党派和保险协会），只要登记在册并在匈牙利经营时间超过一年，均可获得该基金的资助。有社会组织的代表们组成董事会来决定自助发放的分配。该资助系统的原则由主管机构-董事会来制定，同样，董事会的大多数成员代表来自社会组织。国家民间基金的特殊之处在于它的决策过程；社会组织的代表们不受政府影响决定决策的制定。申请组织可以确定申请均由可用资源的
32、代表成员们审阅。该项目推动了许多社会组织的运行，帮助了各项项目的实施，更为重要的是，促进了社会组织自身的发展。（六）鉴别社会组织及其提供服务的能力匈牙利政府向社会组织提供财务资助的方式主要有直接预算资助；投标或采购拨款资助；百分之一法案财务资助。匈牙利社会组织获得资助的方式之一是接受直接预算资助。每年的政府预算法案都会指定一些专门针对“公共福利组织”的资助，资助的主要依据是那些针对提供特殊服务的组织制订的初步预算，这些组织可以根据议会决定在内外部法规规定的范围内享受使用初步预算的权利。社会组织获得公共基金资助的途径也视该组织是否在项目资助的框架范围内而定，有些财务资源可自动获取，有些建立在地方当局和公共福利组织协议的基础之上。要想获取项目资助，公共福利组织需要准备一份项目综述，并取得资助部门领导或代表授权，成功授权，则财政部可支付资助金；如果超出项目资助范畴，申请资助方法就有所不同，王浦劬、莱斯特M萨拉蒙在政府向社会组织购买公共服务研究一书中已进行了相关内容的详细论述
