1、北京城市生活垃圾处理问题研究 北京城市生活垃圾处理问题研究 一 问题的提出随着城市人口的不断增加，北京市垃圾的产生量增长迅速，生活垃圾的处理与消纳已成为困扰首都可持续发展的突出问题。在2009年初北京的“两会”上，朝阳团、通州团以及283人次代表联名，提出16件加强垃圾处理工作方面的议案，数十名政协委员也提出了同样问题的提案。社会公众对垃圾处理问题也十分关注，自2006年以来，高安屯、六里屯、阿苏卫等三大垃圾处理场都遭遇市民抗议。假定垃圾产生量增速保持不变，到2015年北京现有垃圾填埋场将全部填满1。如果政府不及时采取适当的措施，北京可能很快面临严重的“垃圾危机”。对于如何解决垃圾问题，当前争
2、论的焦点是处理方式，即是否选择焚烧处理。一种意见认为，北京的土地资源稀缺，主张通过焚烧处理、焚烧发电、热电联产，实现垃圾的资源化；另一种意见从健康和安全角度出发，强调焚烧产生的“二英”危害极大，反对垃圾焚烧。垃圾难题是否真的可以“一烧了之”？这需要我们深入了解北京垃圾处理的现状，借鉴国外先进的经验，选择科学的垃圾管理手段，综合利用各种方式破解首都发展面临的垃圾难题。二 北京市生活垃圾处理现状北京城市生活垃圾处理的快速发展始于20世纪90年代。在80年代中期以前，整个北京市的垃圾处理实际状况还处于最原始的方式，即垃圾任意填坑或堆放；19851995年，人们更多地注重无害化的思想，垃圾处理是以发展
3、卫生填埋为主、少量堆肥为辅的处理方式；1995年以来，对垃圾处理无害化、资源化、产业化的认识逐渐加深，处理方式才逐渐向着堆肥焚烧填埋和综合利用方向发展2。目前，北京建立了完善的生活垃圾处理基础设施，垃圾的分类收集进展较快，综合处理不断推进，资源回收体系初步形成，垃圾的无害化、资源化处理成效显著。（一）生活垃圾产生量增长迅速，基本实现无害化处理近年来，随着城市化的不断深化和城市人口的迅速膨胀，北京市生活垃圾产生量迅速增加。特别是2004年以来，每年垃圾增长率都达到8%左右，2008年垃圾产生量达到672万吨，日均1.84万吨。如果保持目前的增速不变，预计2012年全市垃圾产生量将达914万吨，2
4、015年达1152万吨，日均3万余吨。迅速增长的垃圾加大了垃圾处理设施的负荷，2008年平均超负荷率达67%，缩短了填埋场的服务期限。伴随着生活垃圾产量的迅速增长，垃圾清运量也随之迅速增加。2008年，北京市垃圾清运量为672万吨，与2000年（296万吨）相比，翻了一番还多。表1显示的是1994年以来北京的垃圾清运量。表1 19942008年北京的垃圾清运量统计在生活垃圾的无害化处理方面，城乡差距不断缩小。2002年以来，城区（城八区）生活垃圾基本实现了无害化处理，2008年无害化处理率为100%。郊区的垃圾无害化处理率迅速提高，2008年郊区生活垃圾的无害化处理率达到85%，而2006年仅
5、为57.5%3。（二）建立了较为完善的生活垃圾处理设施经过多年的建设，北京市建立了较为完善的生活垃圾处理设施。截至2009年，北京市拥有垃圾处理设施23座，其中转运站6座、填埋场13座、综合处理厂4座。全市日处理垃圾能力为1.74万吨。图1 北京垃圾处理设施分布从图1可知，中心城区（东城区、西城区、崇文区、宣武区）没有设置垃圾处理设施，主要分布在郊区，这就涉及垃圾的异地处理与补偿问题。2009年重点加快5座生活垃圾焚烧厂和8座综合处理厂及配套设施建设，在餐饮街、高校集中区、大型度假村建设10座小型餐厨垃圾处理设施，目前已经形成北京市2009年推进生活垃圾处理工作折子工程（京政办发200934号
6、），由各责任单位负责落实。当前，垃圾处理采用填埋、堆肥、焚烧三种方式，三种处理方式所占的比例分别为90%、8%、2%，垃圾处理以卫生填埋为主。（三）生活垃圾处理运营方式多元化目前，首都功能核心区4的垃圾由市政市容管理委员会统一清运和处理，其余是由各区自己负责处理。北京市市政市容管理委员会依据北京市城市基础设施特许经营办法，结合实际情况，采取以下形式实施垃圾处理特许经营。1.环卫作业委托服务北京市东南线、西南线及北线3个垃圾处理系统日处理能力达到3960吨，包含垃圾转运站、垃圾堆肥厂、垃圾填埋场共计7座处理设施，分别隶属3个环卫工程集团公司，北京市市政市容管理委员会作为垃圾处理事业的行政主管部门
7、采取委托作业服务的形式，将东城、西城、崇文、宣武4个中心城区全部垃圾以及丰台、朝阳等区部分垃圾的无害化处理工作委托3个集团公司进行。2.BOT这种形式是指，在一定期限内，将项目授予特许经营者投资建设、运营，期限届满无偿移交。南宫医疗垃圾焚烧厂已经于2004年底投入运行，南宫泔水处理厂、董村垃圾综合处理厂以及丰台区垃圾综合处理厂的建设也正在按此形式向前推进。3.委托运营这种形式是指，在一定期限内，将垃圾处理设施移交特许经营者运营，期限届满无偿移交。目前北京市四季青粪便处理中心已经委托北京昊业怡生科技发展公司运营，丰台区黄土岗和西道口两座粪便处理设施也已经委托隆润新技术发展有限公司运营。截至200
8、9年7月，北京市共有生活垃圾处理设施38处，分别隶属3个集团公司和15个区县管理。北京市市政市容管理委员会作为市级行政主管部门总体负责处理设施运营监管工作，各区县市政市容管理委员会作为区县级行政主管部门负责监管本区县所属垃圾粪便处理设施运营。北京市垃圾渣土管理处受市市政市容管理委员会委托，具体负责监管工作的实施，对市属垃圾处理设施运行情况进行监督检查，对区县垃圾处理设施运行情况进行定期抽查，同时负责检查人员的培训工作5。（四）生活垃圾分类收集初显成效垃圾源头分类是垃圾减量化、资源化的重要前提和关键环节。在我国，垃圾分类收集、综合处理尚处于起步阶段。2002年，北京在全国率先开展生活垃圾分类收集
9、的试点工作，将垃圾分为可回收垃圾、不可回收垃圾、有害垃圾，进行分类回收。自推广垃圾分类以来，北京市每年扩展200300个居住小区或单位，实行垃圾分类。截至2008年，北京市共有2255个实行物业管理的居住小区、大厦和工业区开展了垃圾源头分类收集，涉及人口470万，垃圾分类收集率达到了52%，资源化率达到了35%。全市1520个中央和地方的在京党政机关及窗口单位开展了垃圾分类收集工作，约占总数的92%6。（五）再生资源回收体系初步形成在计划经济时代，北京具有完整的再生资源回收体系。以北京市物资回收公司为主体统一回收，其直属单位从事废旧物资的回收、加工、处理、简单利用及销售。经济体制改革后，各区县
10、物资回收公司出让了大部分市场。与此对应的是外地进京废品回收队伍已形成相当规模，根据市商务委员会的统计数字，从事再生资源回收的总体约为10万人，其中既有工商执照又经过培训上岗的“正规军”仅为1.1万人，在政府备案的从业人员只有2.6万人。目前，在收废品的队伍里来京务工人员占了绝大多数7。为规范再生资源回收工作，提升再生资源回收和利用效率，2006年北京市商务委员会出台了关于推进北京市再生资源回收体系产业化发展试点方案的实施意见，按照“规范站点、物流配送、专业分拣、厂商直挂”的工作思路，开展再生资源回收体系建设。根据试点方案的要求，10001500户的社区应当配备1个回收站点。截至2008年，城八
11、区回收站点数量是1762个8。目前，已初步建立了覆盖全市社区的再生资源回收体系。北京市将每个月末的周六定为“再生资源回收日”，同时开展网上预约、电话预约收购服务，积极招募自愿者，为广大市民提供了环保参与的崭新渠道；积极开展再生资源回收和生活垃圾分类介绍、咨询以及收集等活动，以鼓励更多民众参与其中9，以此来推进城市生活垃圾源头分类、源头减量的目标。三 北京市生活垃圾处理面临的挑战虽然北京市建立了较为完善的生活垃圾处理体系，但生活垃圾“减量化、资源化、无害化”仍处于初级阶段，垃圾产生量持续增长、处理设施建设相对滞后、资源化利用水平低、管理体系和运行机制不健全等问题还比较突出。（一）政府的垃圾管理观
12、念亟须转变政府较为重视垃圾的无害化、资源化管理，在设施建设、政策制定方面均有具体的措施，但在垃圾的减量化方面政策支撑不足，在产品生产、产品设计、产品回收与生活垃圾的计量收费方面严重滞后，缺乏制约垃圾产生量增长的机制。（二）跨部门的垃圾管理协调机制还未形成目前，北京市生活垃圾处理由多个部门共同管理。垃圾分类收集工作由街道、居委会、物业等有关部门负责；垃圾清运、处理工作由市政市容管理委员会负责；废旧物品回收、再生资源利用工作由商务局负责；有毒有害垃圾和电子垃圾由环保部门和发改委负责；如果是其他垃圾处理方式，如生物堆肥处理，还涉及农业部门。由于部门众多，部门间协调还未实现统一。（三）垃圾处理的补偿机
13、制有待完善当前垃圾处理设施（包括拟建的）布局在郊区，这些设施对建设地点的环境均有不同程度的影响，当前的环境补偿标准过低，不利于垃圾产生地减量，亦不利于促进郊区发展。在补偿方式上，补偿方式单一，未能形成郊区的长期发展机制。（四）垃圾分类效果不明显，垃圾处理收费未发挥预期作用虽然自2002年开始推广垃圾分类，但目前垃圾分类的效果还不明显。居民的分类意识还不强，垃圾混投现象严重。不同区域垃圾组分差别大，统一分类标准存在困难。垃圾处理以填埋为主，当前对分类垃圾桶的垃圾仍普遍采用混合收运的方式，导致垃圾分类的效果不明显，也降低了公众进行垃圾分类的积极性。总之，多方面的原因导致目前大多数垃圾分类不达标，影
14、响了资源的回收利用与综合处理。垃圾收费标准低、收缴率低，不能很好地发挥对垃圾减量的调节作用10。（五）垃圾成分构成变化大，分类处理体系还未形成随着经济发展和生活水平的提高，垃圾成分构成发生了很大变化，具体构成如表2所示。表2 近年北京垃圾组成（湿基）值得注意的是电子垃圾的迅速增长。据估计，到2010年，北京所产生的电器电子废弃物将达到15.83万吨11。电子产品的回收、利用基本处于失控状态，由流动小商贩进行回收，非法拆解对地下水和土壤造成严重污染，非法营销存在严重安全隐患。此外，建筑垃圾的迅速增长也需要关注，需要新的处理设施及再利用途径。（六）市民环境决策参与机制缺乏市民的环境安全意识日益提升
15、，更加注重健康、安全，纷纷反对在自家后院修建垃圾处理设施。市民环境意识提升，迫切希望参与环境决策。目前，缺乏类似的参与机制，导致垃圾处理场附近的居民通过抗议、上访等形式实现自身的环境诉求。（七）再生资源产业体系有待完善目前，北京市再生资源回收体系仍不完善，资源回收率低。由于回收价值低，电子废弃物等垃圾没有得到有效回收，容易造成环境污染。此外，北京市再生资源产业链条不齐全，未能按照回收、拆解加工、再利用和无害化处理等流程，建立起社会化的产业发展体系。尤其是废弃物加工业整体规模小，在全市工业产业中所占比重非常低，占全国该行业比重也很低，成为再生资源产业链的薄弱环节。再利用企业（如利用废弃物的原料生
16、产厂家和成品生产企业）和无害化处理企业（如垃圾填埋场、焚烧厂、堆肥厂等）产能不足，也是导致再生资源产业体系不健全的重要原因。四 国外生活垃圾处理的经验借鉴（一）美国：生活垃圾综合管理理念美国生活垃圾综合管理理念大致经历了以下四个阶段。1962年林恩（W.R.Lyn）首先创立了生活垃圾综合处理系统的概念，指出综合处理系统是一个由相互关联的工艺所组成的复杂系统。这一概念的提出，促使生活垃圾处理从原有的填埋“单一处理”向“组合处理”转变，即生活垃圾处理以填埋处置为主体，资源回用、生化处理和焚烧为补充。20世纪80年代末期起，美国环境保护署（EPA）倡导生活垃圾综合处理的理念，强调生活垃圾处理处置技术
17、的有机结合应按照资源减量、资源再用、资源转化和填埋处置顺序进行。20世纪90年代开始的美国生活垃圾源减量革命，使美国生活垃圾综合处理的重点从原有的“末端处置”移向前端的源头控制，并趋于建立以生活垃圾减量、资源回用为主体，焚烧处理、填埋处置为补充的具有等级或优先次序划分的倒三角形特征的综合处理新模式（见图2）。图2 生活垃圾综合管理内涵的发展过程然而，由于不同区域之间的社会条件、经济条件、环境条件，尤其是生活垃圾组成存在很大差异，因此生活垃圾处理模式的实施具有区域性，以层次性和优先性为特征的生活垃圾综合处理模式是理想条件下的最优解，方案中各个处理处置技术组成的顺序也不是固定的，是个动态的概念。据
18、此，麦克道尔（F.R.McDougall）建议，生活垃圾综合处理系统的动态性可以用以收集分类为核心，由资源回用、生化处理、热处理和填埋处置技术不同扇形组合为外圆的系列同心圆来表达，即综合管理理念从等级观念向动态发展理念转变。同时，对综合管理系统的认识也从一个孤立、封闭系统逐步向开放系统转变，如除考虑生活垃圾处理处置外，同时考虑处理过程对水、大气、土壤的影响，以及本系统与经济发展状况、社会发展之间的联系，这就是生活垃圾综合处理理念发展的第四阶段12。（二）德国垃圾处理的经验德国的现代垃圾管理是从20世纪60年代开始的，建立在政府提供全部的免费服务的基础上，使得地方政府远远不能达到目标。随着公众对
19、环境安全的重视，NIMBY（Not in My Back Yard的缩写，意为：不要在我的后院堆放垃圾）意识的加强，垃圾管理主管部门仍然将垃圾的无害化处理作为主要的工作目标，带来了很大问题。公众对于焚烧设施强烈反对，迫使地方当局推迟了垃圾处理设施的投资，从而引起了全国垃圾处理设施储备能力的严重不足，即20世纪80年代末的“垃圾处理危机”13。为此，德国政府采取了一系列措施解决垃圾问题，事实证明是非常有效的。1.结合垃圾成分，制定措施促进“减量”针对本国包装产品多、家庭废弃物所占比重越来越大的特点，德国政府于1991年6月制定了第一部针对包装的法规包装条例，旨在减少包装废弃物的产生。表3是包装条
20、例颁布前后德国生活垃圾变化情况。表3 包装条例颁布前后德国生活垃圾变化2.垃圾的“资源”管理理念德国的垃圾管理理念强调资源闭路循环的循环经济思想，坚持预防为主、产品责任制和合作原则，着眼于避免不必要的废弃物产生。德国依靠法律对废弃物处理进行有效管理，在严格执法的基础上，鼓励来自工商企业界的自愿承诺，形成了一套富有特色的垃圾管理体系。垃圾管理始终贯穿垃圾是“资源”的理念：垃圾不应被废弃，而应进行重新利用或用来生产能量。垃圾的重复利用不再被看作一种减少垃圾的方法，而是一种节省原生原材料和保护环境、气候的积极措施。德国垃圾处理的优先顺序是避免产生、循环使用、最终处置。3.垃圾管理的经济手段德国基于生
21、产者责任制和消费者责任制，形成了生产者和消费者的联合环境经济手段。包装条例规定生产者必须对其包装回收负责，生产者通过向有关部门缴纳绿点费，委托其负责包装回收；同时对消费者的垃圾回收进行计量收费。这两者的结合有力地促进了包装材料的减量化，提高了回收利用率。具体机理如下：通过对不同的包装材料和包装方式分别设置不同的绿点费率，促使终端企业尽可能选用费率低的环保材料，来减少所需缴纳的绿点费。消费者在垃圾投放时进行垃圾分类，政府负责回收的不可回收垃圾需要计量付费，绿点垃圾不需要付费，由此调动了消费者的分类积极性。4.完善的立法及监督机制德国的垃圾管理拥有完善的法律体系与严格的监督机制。德国建立了专门的监
22、督企业废料回收和执行循环经济发展要求的机构。生产企业必须向监督机构证明其有足够的能力回收废旧产品，才会被允许进行生产和销售活动。（三）国外垃圾处理经验的启示在城市生活垃圾管理的早期，世界各国普遍采用“先污染，后治理”的末端管理模式，对产生的垃圾采用适当的方式处理，目标是实现无害化处理。随着循环经济的发展，发达国家改变了对垃圾的认识，视垃圾为资源，对垃圾管理取得的普遍共识是“3C”原则：一是避免产生原则（Clean），二是综合利用原则（Cycle），三是妥善处理原则（Control）。围绕“3C”原则，美国、欧洲国家、日本等都把垃圾的综合利用当作城市垃圾处理研究的主攻方向。总结国外垃圾处理经验我
23、们可以发现，这些国家普遍把避免垃圾产生放在首要地位，强调对垃圾资源的综合利用，树立综合管理的理念，通过经济手段、行政手段、法律手段等实现垃圾管理的目标。五 针对北京生活垃圾处理的建议结合北京市垃圾处理的实际情况，生活垃圾处理工作要围绕大力推进“人文北京、科技北京、绿色北京”建设，立足首善之区的要求，以建设生态、循环、可持续的垃圾处理系统为宗旨，遵循减量化、资源化、无害化原则，着力构建城乡统筹、结构合理、技术先进、能力充足的生活垃圾处理体系和政府主导、社会参与、市级统筹、属地负责的生活垃圾管理体系，优先安排生活垃圾处理设施规划建设，优先采用垃圾焚烧、综合处理和餐厨垃圾资源化技术，优先推进生活垃圾
24、源头减量，优先保障生活垃圾治理投入。（一）转变观念，建立科学合理的垃圾管理体制政府垃圾管理的目标应是“避免垃圾产生”，从源头上杜绝垃圾产生，在此基础上，实现垃圾的全过程管理及综合利用。要建立并完善跨部门的垃圾管理协调机制，形成垃圾管理的合力，积极听取社会各界的意见，努力形成政府主导、居民参与、企业支持的良好局面。（二）完善城区间垃圾处理补偿机制目前，城乡发展差距是客观存在的，郊区作为垃圾处理设施所在地，承担了中心城区的消费带来的环境压力，理应得到合适的补偿。要按照生态环境的价值估算，调整补偿标准；同时，试行多种补偿方式，如中心城区向郊区提供技术援助、资金支持、项目支持、人才培养等，以此促进城乡
25、一体化发展。（三）通过完善产品设计，避免垃圾产生产品的设计特点直接影响其生命周期，并决定了垃圾产生量及回收方式。要通过完善产品设计，制定绿色设计标准，降低产品使用对环境带来的影响，同时加强产品的可拆解性，促进耐用材料的循环使用，实现“从摇篮到摇篮”的循环经济设计。（四）建立基于生产者责任制的垃圾回收体系要借鉴德国生产者责任制的经验，仿照包装条例的例子，建立生产者付费的垃圾回收系统，明确生产者的环境责任，促进资源节约，在消费者垃圾处理付费阻力大的情况下可以优先选择。对电子产品等环境危害较大的产品，要通过立法的形式明确制造商和销售商的回收义务，并建立低成本、便利的回收方式。（五）择机推进生活垃圾计
26、量收费目前生活垃圾收费标准是按人头收费，而且费用低、征收率低，未能有效促进垃圾的减量。今后可选择若干社区进行计量收费试点，同时兼顾不同收入人群的承受能力，设置合理的免付费标准，待成熟后再向全市推广。（六）推进垃圾分类达标和综合处理工作垃圾分类是开展回收利用、综合处理的前提。要根据垃圾成分监测状况，因地制宜地制定生活垃圾分类达标的标准和办法。垃圾分类方法应尽量简化，要加大向社区居民的宣传教育，培养居民的分类意识，借助经济激励手段实现分类达标。要推进再生资源回收体系建设，健全再生资源回收网络，通过资源回收利用促进垃圾源头分类。要推动建筑垃圾资源化利用。要加快设施建设，抓紧制定建筑垃圾推广应用政策，进一步完善建筑垃圾资源化处置收费标准及保障政策。要推进电子垃圾回收体系建设，对电子垃圾回收和处置给予政府补贴。要在分类的基础上，开展垃圾的综合处理工作，完善综合处理的基础设施和支撑条件。-全文完-
