1、实用行政管理课程教学大纲2010年制订一、课程编号：二、学 分：4学分三、课程简介：实用行政管理是一门独立的理论性和实用性很强的综合性新兴学科，是管理类学历教育的专业基础课，也是国家公务员必备的专业知识和必修课。行政管理是以国家行政管理活动及其发展规律为研究对象，其任务是运用政治学、管理学、法学等基础学科的理论，总结行政管理的实践和经验。阐明国家行政管理活动的规律以及环境、组织、领导、决策、人事、执行、协调、监督等各方面在行政管理中的作用及其相互关系，以指导行政管理的实践，提高行政管理的作用及其相互关系，以指导行政管理的实践，提高行政管理的效率。本课程选用孔昭林于2003年编著的实用行政管理，
2、出版地为北京市西城区德外大街4号的高等教育出版社。 四、课程教学目标：开设行政管理课程的目的和基本要求，是使学生系统学习行政管理的基本知识体系，了解社会主义的国家行政管理上基本原理、原则、内容和方法，树立行政管理体科学化、民主化、法制化、现代化意识。为将来从事或协助行政管理工作打下一定的基础。五、各章教学要求（实践教学环节要求）及教学要点一 、行政管理概述识记：管理、行政、行政管理、实用行政管理等概念领会：实用行政管理的基本内容，行政管理发展不同时期的特点，实用行政管理在管理大系统中的地位和作用运用：实用行政管理的一般行政能力，将其应用于行政管理的实践活动中教学内容：一、行政管理的含义（一）、
3、管理与行政管理1、管理（1）、管理：通过计划、组织、领导、控制和创新，协调以人为中心的组织资源和职能活动，以有效实现目标的社会活动。（2)、行政：政府意志的执行活动或政务的推行活动，侧重于国家政令的执行活动。（3）、行政管理：a、含义：依法对公共事务及其内部事务管理的总和。包括对国防、外交、国家荣誉等国家事务的管理；对经济、科教文卫、治安、环保等社会公共事务的管理；对行政机关自身机构设置、人员、经费、财物、工作程序等国家行政系统内部事务的管理。b、行政与管理的区别和联系c、特点：主体是政府行政机关；对象包括社会公共事务和政府内部事务；必须依法进行，是一种执法活动或执行政策的活动。（二）、实用行
4、政管理的定位及特征1、实用行政管理的科学定位2、行政管理与其他相关学科的关系3、实用行政管理研究的物理模型（三）、实用行政管理的研究系统1、实用行政管理的研究对象范围02、实用行政管理的特点：政治性和社会性、理论性与应用性、综合性和独立性 3、实用行政管理的相关技能a、实用行政管理知识、能力和技能b、行政职业能力倾向c、实用行政管理的相关工作能力体系二、行政管理的发展阶段及其特点（一）、行政管理的产生1、行政管理产生的标志2、行政管理产生的实践需要3、行政管理产生的理论条件（二）、西方行政管理管理的发展1、行政管理的形成阶段（19世纪末至20世纪30年代）2、行政管理的发展阶段（20世纪40年
5、代至70年代）3、行政管理的成熟阶段（20世纪80年代）（三）、中国行政管理的研究状况1、早期行政学的形成2、革命战争时期行政学的积累3、新中国成立以后行政学的状况4、改革开放以来行政学的发展三、学习实用管理的意义、原则和方法 （一）、学习实用行政管理的意义 1、有助于正确行使国家权力，发挥国家行政职能，促进社会发展 2、有助于坚持党的基本路线，建设有中国特色的社会主义 3、有助于了解行政管理的基本规律，为行政管理的科学化提供理论依据。 4、有助于迎接当代科技革命的挑战，有利于加强我国在国际竞争中的地位 5、有助于提高管理人员的素质，提高行政管理效应。（二）、学习实用行政管理的原则 1、要以马
6、克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表“的重要思想为指导 2、要紧密围绕经济建设和社会主义市场经济下的行政体制改革 3、要促进与相关学科的结合（三）、学习和研究实用行政管理的方法实训教学环节和内容：实训活动 实训项目：成立模拟行政管理服务有限责任公司 实训内容：运用教室，引入模拟教学，把学生按照抽签的方式分为四个组，每个组分别扮演不同角色，从而锻炼学生的总和实训能力，最大的优点是可以训练学生在总体上动态地把握公司管理的实质内容。模拟教学采用真实的项目作为基础，以教室的真实环境为平台，通过成立模拟公司，让学生作为公司的控制者，在实际操作中通过所控制公司的运营情况来增加对所学知识的了解，
7、 实训设施：教室 实训指导：按照教学计划，在教室进行试用行政管理等课程时，首先把学生分为四个组，以下达实训任务的方式，让学生自己组建模拟公司。第一组为CIS设计组，负责制订模拟公司的名称和标准的三套方案，供集体选择。第二组为组织结构设计组，纷争制订模拟公司的组织结构设计方案，提供大型或小型公司的组织结构。第三组为管理运作程序组，负责制订模拟公司的管理手册和运作程序。第四组为项目运作组，负责提供模拟公司的运作项目的可行性方案。实训点评：通过成立模拟行政管理服务有限责任公司，训练同学对行政管理的观察能力、应变能力、通过对每个参与者的观察，指导学生活动，训练学生对行政管理的适应能力实训报告：按小组的
8、方式把实训的结果写成报告的方式上交。二、行政环境识记：行政环境、政治环境、经济环境、文化环境、自然环境、国际环境的含义领会：行政环境对行政管理的决定性和制约性，行政管理对行政环境的适应性和能动性。应用：理解实用行政管理在我国行政环境下的发展与运用，学习和研究行政环境理论的必要性和重要性，将其应用于我国行政管理的实践活动中。一、行政环境概述（一）、环境与行政环境1、环境与行政环境的含义a、环境：一方面是指环绕所辖的区域，另一面指某一主题周围的环境。就是特指处于特定系统边界之外的一切因素的集合b、行政环境：直接或间接作用、影响行政系统的各种要素的总和，本教材主要指行政系统的外部环境。2、行政环境的
9、特点a、多样性与复杂性b、广泛性与差异性c、换动性与易变性3、行政环境的类型a、从环境因素的形成过程及其与人类活动的关系上划分：自然行政环境、人造行政环境b、从对特定行政系统的作用与影响层次上划分：宏观行政环境、中观行政环境、微观行政环境。c、从行政区划或者一国政府的管辖区域上划分：国际环境、国内环境 (二)、行政环境理论的形成与发展1、行政环境理论的形成2、行政生态学的内容3、行政生态学模式：融合型行政模式、衍射型行政模式、棱柱型行政模式（三）、行政环境研究的意义二、行政环境与行政管理（一）、行政环境与行政管理的关系1、环境决定、影响或制约行政管理2、行政管理必须适应行政环境3、行政环境的变
10、化必然导致行政管理的发展变化4、行政管理对行政环境具有能动作用（二）、国内环境与行政管理1、政治环境与行政管理a、政治环境：处于行政系统边界之外，能够对行政系统的产生、存在、运作与发展过程产生直接或间接影响的各种社会政治因素的集合，是在国家政治体系中，除行政管理因素之外的其他因素的总和。b、政治环境对行政管理的影响2、经济环境与行政管理a、经济环境：能够对特定行政系统的存在、运行和发展产生直接或间接影响的各种经济力量、活动、行为方式以及制度的统称，是特定行政系统所处的国家或地区经济力量与经济活动方式，是对行政活动有更大影响的各种经济因素的总和。b、经济环境对行政管理的影响3、文化环境与行政管理
11、a、文化环境：作为一种与经济、政治环境因素相并列的行政系统的社会环境因素类型而提出的一个概念，是指人们心理与意识层面的环境因素。b、文化环境对行政管理的影响(三)、国际环境与行政管理1、国际环境：指一个国家与世界各有关国家、地区之间在政治、经济、文化、自然、地理方面的相互关系及其国与国之间的交往关系。2、国际环境的内容：国际社会环境与国际自然环境3、国际环境对行政管理的影响三、行政环境与行政管理的国情分析（一）、我国行政环境的基本特征1、经济方面的特征2、政治方面的特征3、文化方面的特征（二）、我国行政环境的要素分析1、政治法律环境分析：人民代表大会制度；中国共产党领导的多党合作和政治协商制度
12、；政治法律环境的变革2、经济物质环境分析：生产力发展水平；以公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的社会经济结构；经济物质环境的变革3、精神文化环境分析：精神文化环境的积极因素；精神文化环境的消极因素；精神文化环境的变革(三)、行政环境对行政管理的要求 1、领导和组织经济建设，促进社会生产力的发展2、加强社会主义民主，健全我国的社会主义政治制度3、坚持改革开放，吸取国外行政管理的先进经验，实施中国特色的行政管理4、从中国实际出发，根据各地区、各方面的条件和情况，因地制宜地实行行政管理5、搞好政治文明，努力建设社会主义精神文明实训教学环节和内容：案例讨论：2001年9月20日22日，由中国行政
13、管理学会县级行政管理研究会主办，山东省平度市人民政府承办的“经济全球化与县级行政改革、县域经济发展研讨会暨全国县级行政管理研究会二届二次理事会”在山东青岛平度市召开。中国行政管理学会常务副会长、全国县级行政管理学会理事长龚禄根，主持了开幕式，与会有关领导、特邀专家、学者和部分理事80余人就“经济全球化对县级行政改革的影响”等专题进行了深入、细致和有创意的研讨。在研讨的基础上，组织与会代表参观了江北农业技术市场、大泽山葡萄园、中德合作“双元制”培训基地，使该届大会产生了积极的成果，找到存在的问题和应对的对策。面对经济全球化的环境变化，县级行政体制改革和县域经济发展应采取新的对策，以适应社会的发展
14、。经济全球化使我们对自己的传统观念和传统规则进行一次重新的梳理，最重要的是认清方向，创新思维，挑战未来。一是我们必须面对市场的挑战；二是面对国外利益竞争者对我们的挑战；三是我们对外来竞争者的挑战；四是我们对未来的挑战；五是我们对自己的挑战，其中最重要的是我们在观念上的挑战。调整农村产业结构，适应经济全球化的需要。对弱势产业的调整，不是靠保护而是靠开放，特别是对农业，真正的保护不是把它们放在“温室”里面，而是让它们进入国际市场经济的“大自然”中区，从而以世界分工推动农业结构的调整。讨论题：1、如何界定行政环境？2、行政环境对地方政府行政管理体制的改革有何影响？三、行政组织识记：组织、行政组织、行
15、政组织结构、行政职能、行政体制等概念领会：行政组织的种类、行政职能的特点和构成、行政体制的功能和类型应用：理解行政组织在实用行政管理中的地位和作用，影响行政组织管理幅度与管理层次的主要因素和相互关系，将其应用于行政管理的实践活动中。一、行政组织的概述(一)、组织的含义和特征1、组织：是人们为达到共同的目标，按特定的结构形式和活动规范结合而成的开放型群体，是为实现某种目标和功能，按一定结构形成和活动的群体，是由一定的组织目标、特定的人员组成的社会单位。2、组织结构的类型：直线型组织结构；智能型组织结构；直线智能型组织结构；事业部制组织结构；矩阵型组织结构；多维立体型组织结构；创新型组织结构(二)
16、、行政组织的含义和特征1、行政组织的含义：是一种特殊的社会组织，它是国家为了实现一定的目标，根据宪法和法律，将专职的人员和若干具有一定功能的部门按特定的结构形式组合起来，并依法对国家事务和社会事务进行管理的系统。2、行政组织的特点和要素a、行政组织的特点：政治性、社会性、服务性、权威性、法制性、系统性b、行政组织的基本要素：职能目标；机构设置；人员构成；权责体系；管理方式；运行过程；法制规范（三）行政组织的类型和作用1、行政组织的类型（1）根据行政管理机构的性质划分为：领导机关、职能机关、辅助机关、咨询参谋机关、派出机关（2）根据行政管理机构的职能划分为：经济类行政管理机构、社会类行政管理机构
17、、政治类行政管理机构 2、行政组织的作用（1）行使国家的行政权力，对社会公共事务进行管理。（2）执行和实施各种各种法律、法规、规章，维护社会治安和良好的市场秩序。二、行政组织结构（一）、行政组织结构概述1、组织结构的形成方式2、设计行政组织的基本阶段3、行政组织的双重基本结构（二）、行政组织结构的部门划分1、行政组织结构的部门划分2、行政组织结构的纵向结构和横向结构（1）、行政组织的纵向结构（2）、行政组织的横向结构、（3）、行政组织结构的纵向性和横向性3、行政组织结构的管理层次和管理幅度（1）、管理层次：指行政组织系统划分管理层次的数额。管理幅度指直接管辖下属的数额。（2）、管理层次和管理幅
18、度的关系（3）、影响管理、管理幅度的因素（三）、行政组织结构的权力体系1、权力和责任（1）、权力：指行政组织中的权力，它实际上是一种从行政组织中产生的，得到行政组织合法认可的，为了完成不同的组织职能而授予的，影响组织成员和组织行政的能力。（2）、责任：权力主体应当履行职责任务的必要性。（3）、两者的关系（4）、权力体系：指一种存在于行政组织内部的，以部门体系为基础的，由各种行政主管人员层层授权行为所促成的，使行政组织中各工作部门及工作人员得以开展工作的权力和责任系列。2、权力体系的基本结构（1）、行政体制：指权力关系在行政组织中的分布状态，是由众多相关的因素及其关系联接而成的一个复合体，是被系
19、统化、制度化了的关系模式。（2）、构成要素：行政职能结构、行政权力结构、行政组织结构、行政领导体制、行政运行机制（3）、行政体制的功能a、行政体制的积极作用：规格化功能；一体化功能；管理控制功能b、行政体制的消极作用：行政体制的惰性；行政体制存在的价值失去作用；行政体制不合理，缺乏科学性3、行政体制的类型（1）、行政权力体制：集权制与分权制（2）、行政领导体制：首长制与委员制（3）、层级制与职能制三、行政组织改革（一）、行政职能的含义、特点、内容和地位1、行政职能：国家行政机关在一定时期内，根据社会需求，在国家的政治、经济和社会事务管理中承担的基本职责和发挥的功能作用。2、行政职能的特点：执行
20、性、整体性、多样性、动态性3、行政职能的内容：（1）政府的基本职能：政治统治职能；社会管理职能（2）政府的管理运行职能：计划职能、组织职能、控制职能4、行政职能的重要地位：（1）行政职能是建立行政组织的最根本的依据 （2）行政职能的转变和变化时行政机构、人员编制改革的关键 （3）它体现国家行政管理的本质、性质和方向 （4）是行政运行机制科学化的一个依据 （5）行政职能的实施情况也是行政管理结果的表现和检验依据（二）、我国政府行政职能的转变的必要性和内容1、行政职能转变：为适应客观环境的变化需要，而对行政职能进行的转换、重组和优化，是对政府的行为方式及职能结构体系的调整。2、我国政府行政职能转变
21、的必要性的主要表现：（1）转变行政职能是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求（2）转变行政职能是迎接经济全球化挑战的需要（3）转变行政职能是实现经济、社会和人的全面发展的需要（4）行政职能转变时机构改革的动因和基础3、我国政府行政职能转变的主要内容（1）实现了工作重点转移到以经济建设上来的政府职能重点的根本转变（2）由运用行政手段为主向运用经济手段为主（3）理顺中央政府与地方政府、上级地方政府与下级地方政府之间的职能关系；政企关系；政府与市场的关系；政府与社会关系；政府内部各职能部门的关系。（三）、我国政府行政机构改革1、计划经济时期的政府机构精简2、过度时期政府机构改革3、市场经济体制下
22、的政府行政体制改革实训教学环节和内容：实训活动实训项目：虚拟行政组织活动实训内容：在两排桌子中的狭长过道里设置若干障碍物，并在游戏过程中随时变化障碍物的位置实训工具：丝巾一条（用以蒙住执行者的双眼）；障碍物若干（包括矿泉水瓶若干、椅子一把、绳子一条、水杯一个）实训指导：1、情节：在参加实训游戏的6名同学中以抽签方式决定分组和小组内的角色分配。由抽到相同号码的两名同学组成一个虚拟行政组织，抽到红色号码的同学担任组织领导者，另一名同学担任执行者。组织领导者以击掌的方式指引被蒙上双眼的执行者穿过设有障碍物的夹道，要顺利达到夹道的另一段后再顺利返回原地。2、角色分配每一组虚拟行政组织的两名同学由抽签的
23、方式决定各自担任的角色，并共同设计用以指引执行者通过障碍物的击掌声所代表的含义。第一组：领导者： 执行者：第二组：领导者： 执行者：第三组：领导者： 执行者：实训点评：1、组织：理论组织是人们为达到共同的目标，完成共同的任务，按特定的结构形式和活动规范结合而形成的开放型群体；实践游戏中的虚拟行政组织中的两名成员是以达到顺利通过障碍物为共同目标和任务的，按游戏规则结合而成的群体。 2、行政组织的基本要素：理论行政组织的基本要素包括：职能目标、机构设置、人员构成、权责体系、管理方式、运行过程和法制规范；实践游戏中的虚拟行政组织以顺利通过障碍物为目标，组织内有具体的角色分工、两名组织成员有各自的职权
24、范围和分工。在同一的游戏规则下进行，通过共同制定的规则进行组织管理。实训报告：以小组名义撰写此次实训报告上交四、行政领导识记：领导、行政领导、行政领导者、行政领导集团等概念领会：行政领导的产生、行政领导的特点、行政领导威信的构成应用：通过理解行政领导者应具备的基本素质，行政领导活动中掌握领导艺术的必要性，将其应用于行政管理的实践中。一、行政领导与行政领导者（一）、行政领导概述1、行政领导：领导者在一定的环境下，通过示范、说服、命令等途径，对被领导者进行指挥与指导以实现组织目标的行为过程。2、领导的构成要素：领导者、被领导者、客观环境3、行政领导的特点：统一性、权威性、综合性、服务性与执行性4、
25、行政领导的地位：（1）行政管理是由众多的国家行政工作人员共同协作的一种活动，必须有统一指挥，有效地组织集体力量，才可能实现行政目标。（2）随着社会和科技的发展，国际竞争日趋激烈，行政事务日益复杂、繁重，越来越要求行政工作的高效率和高质量，也就更要求加强通过行政领导这种指导性、创造性的实践活动。（3）为了实现行政目标，尤其需要通过行政领导，影响组织起来的群体自觉地协作，需要从全局整体出发，结合各层次特点，照顾到各个方面利益，协调各种关系的综合性实践活动。5、行政领导作用（1）行政领导活动能贯彻执行党和国家的路线、方针、政策，促进社会发展。（2）行政领导活动保证政府沿着一定方向协调、有序地开展工作
26、。（3）行政领导活动能提高国家行政系统的适应性和行政效率。（二）、行政领导者概述1、行政领导者的职位、职权和职责（1）、行政职位：指行政工作人员在国家行政组织中的法律地位、从事的工作岗位和所承担的行政职务。（2）、行政职权：来自行政职位，用于履行行政职责，并受到国家法律保护的权力。（3）、行政职责：指国家行政工作人员担任某种职务所应承担的具体工作责任和法律上应负行政责任。（4）、三者之间的关系2、行政领导者的产生方式（1）、选任制：行政领导者是通过被领导者或被领导者的代表选举产生的制度。（2）、委任制：依法由行政机关首长或主管部门经过考察了解，直接下令委任其所需人员以某种领导职务的制度。（3）
27、、考任制：由国家专门机构根据统一标准，按照公开考试、择优录取的程序产生行政领导的制度。（4）、聘任制：根据工作需要和职务要求，通过协议或合同的方式选用外部人员在一定的任期内担任一定的性质领导职务的制度3、行政领导者的基本类型（1）、按其身份划分：决定国家、地区大政方针，把握国家、地区重大决策的行政领导者；在一级政府行政领导人领导下的性质领导者（2）、按其工作性质和职权范围划分：国家行政领导者；地方行政领导者；专业行政领导者；学术行政领导者（三）、行政领导集团1、行政领导集团群体结构科学化的必要性2、现代行政领导集团的素质结构：知识结构、年龄结构、能力结构、气质结构3、行政领导集团素质结构优化的
28、原则：相互补充的原则、整体功能的原则、相对稳定的原则、自我调整的原则二、行政领导行为行政领导行为：指行政领导者为了调动下属的工作积极性，并使之努力工作，以有效实现行政管理目标而进行的一系列决策、组织、领导、沟通、指挥、协调等行政活动的总和（一）、行政领导职能行政领导职能：指行政领导行为的责任范围，主要有决策职能、组织职能、指挥职能、用人职能、协调职能。1、决策职能：在调查研究的基础上，对本地区、本部门的发展进行科学预测，选择方向，明确目标，拟定实现目标的基本途径、方法、程序，对工作中的重大问题确定对策的活动。2、组织职能：根据任务的需要设计组织，制订组织的活动规范、分配任务、授予权利，以保证决
29、策目标的实现的活动。3、指挥职能：按决策的要求通过组织结构对过程进行控制，对人进行激励，率领下属共同为实现决策目标而努力的活动。具体包括：发布指令、监督检查、指导激励。4、用人职能：根据任务需要通过科学的观察识别，培养选拨和使用干部的制度以及用激励手段调动工作人员积极性，协力实现决策目标的活动5、协调职能：消除组织之间、组织与个人之间的矛盾，建立和谐关系，使整体功能得以实现的活动。（二）、行政领导权力1、行政领导权力：国家行政机关或被授予行政管理权限的其他社会组织，为有效执行国家意志，依法对社会公共事务进行组织和管理的一种能力或力量。2、行政领导权力的特征：（1）其主体是国家行政机关以及被授予
30、行政管理权限的非政府组织（2）客体是一个国家领土范围内所有的公民及由公民组成的社会组织 （3）行政权力的目的是实现国家意志 （4）行政权力的重要基础是国家强制力3、行政领导权力的具体来源：强制力、诱导力、组织制度、信息、个人因素4、行政领导权力的主要类型：法定权、强制权、奖励权（三）、行政领导行为方式行政领导行为方式：指行政领导活动的那些习惯的定型的形式、程序和方法。1、按照行政领导者运用行政权力的不同方式或程序划分：专断式行政领导方式、民主式行政领导方式、放任式行政领导方式2、根据行政领导工作中心的不同来划分：重人式行政领导方式、重事式行政领导方式、人是并重式行政领导方式3、根据行政领导者权力控制程度来划分：集权式领导方式、分权式领导方式、均权制领导方式三、行政领导者的素质与行政领导艺术（一）、行政领导者的素质 1、行政领导者素质的含义 行政领导者的素质是指从事领导工作必须具备的基本条件，以及在行政领导工作中经常起作用的内在要素的总和。指行政领导者在先天禀赋的基础上通过后天的学习与实践所获得的智能、品德等的综合，是行政领导者承担一定的行政领导职务所必须具备的基础条件。处于不同层级、肩负不同责任的领导者，对其素质的要求也不同。罗伯特卡茨：三种技能的结构比例
