1、松溪土地利用总体规划松溪县土地利用总体规划说明（2006-2020年）松溪县人民政府二一二年七月前 言松溪县土地利用总体规划（2006-2020）在松溪县委、县政府的领导下和南平市国土资源局的指导下，由县国土资源局组织、福建师范大学地理研究所编制完成。为便于本轮规划内容的理解和落实，特编制松溪县土地利用总体规划说明（2006-2020）（以下简称说明）。说明主要阐述松溪县上轮规划实施情况和规划修编的必要性、本轮规划编制的过程、依据、指导思想和规划原则，重点说明规划期间松溪县土地利用战略目标和任务，以及土地利用主要调控指标的分解、基础数据的采用、与相关规划的协调衔接情况。一、规划编制的过程与主要
2、成果（一）规划编制的过程松溪县本轮土地利用总体规划修编工作于2007年6月正式启动，县政府高度重视此项工作。多次召开专题会议研究，并成立了由朱仁秀县长任组长的土地总体规划修编领导小组。按照公平、公正、公开的原则，对土地利用规划修编进行公开招标，由福建师范大学地理研究所承担此项课题。本轮规划始终坚持“政府组织、部门负责、公众参与、结合实际、科学决策”的方针开展工作。目前，已完成两个阶段的成果，即前期专题研究和规划成果，规划成果是在综合分析和吸收各专题研究成果的基础上编制的。松溪县本轮土地利用总体规划编制工作分以下四个阶段进行：1、准备工作阶段：（2007年6月2007年7月）县政府成立土地规划修
3、编领导小组，领导小组成员包括发展、统计、建设、农业、交通、水利、环保、经济、旅游等部门，并成立了领导小组办公室，挂靠国土资源局负责日常事务，明确规划工作的指导思想、基本原则，制订工作方案和工作计划，宣传动员，组织规划编制专业人员及开展业务培训等。2、调查研究阶段：（2007年7月2007年9月）根据各专题研究的需要，课题组先后走访了24个局、委、办和9个乡镇人民政府等单位开展调查分析。还多次到深入到中心村调查，并与县人大政府、政协等领导座谈，广泛听取他们的意见和建议。通过实地调查，课题组收集了自然、社会、经济和上一轮土地利用总体规划等方面的有关文件、资料和图件，为前期专题研究奠定了基础。3、专
4、题研究阶段：（2007年9月2008年10月）在外业调查、内业分析的基础上，根据福建省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于福建省土地利用总体规划修编前期工作方案的通知（闽政办2005147号）文件精神和南平市国土资源局的要求，松溪县土地利用总体规划修编设置了上一轮规划的实施评价、土地节约集约利用与新增建设用地预测、优化城镇建设用地与合理安排新农村建设用地研究和耕地保护与基本农田布局调整四个专题。经过反复论证、修改和补充完善，在四个专题研究的基础上，完成了松溪县土地利用总体规划修编的前期成果。4、大纲编制阶段：（2008年11月2009年10月）在南平市土地利用调控指标下达后，为合理分解土地利用主
5、要调控指标，优化土地利用结构布局，松溪县先后两次就土地利用主要调控指标分解思路、原则和方法问题，两次召开各乡镇规划修编座谈会，征求各乡镇意见。在综合社会经济发展战略和各乡镇实际的基础上，提出了土地利用的调控指标分解方案，上报县政府。5、规划成果编制阶段：（2009年11月2010年5月）在规划大纲成果基础上，结合专题研究成果、福建省国土资源厅关于松溪县土地利用总体规划大纲审查的意见和建议，组织开展规划成果编制工作。经过成果编制、征求意见和论证修改以及成果上报三个阶段。（1）成果编制。按照县级土地利用总体规划编制守则要求，在规划大纲成果基础上，编制完成了规划文本、规划说明、规划图集和规划数据库等
6、规划成果。本轮规划以科学发展观统领土地利用全局，严格保护耕地为前提，以控制建设用地为重点，以节约集约用地为核心，以转变土地利用模式为前提，以强化规划实施管理为落脚点，在总结现行规划实施情况的基础上，深入分析规划期内松溪县土地利用面临的机遇和挑战，从而确定土地利用的发展战略，明确规划修编的指导思想、原则、规划目标和主要任务，调整土地利用结构，优化土地利用布局，统筹城乡各类土地发展。（2）征求意见和论证修改。2010年3月，南平市国土资源局组织召开了市直相关部门和专家审查论证会，对规划成果进行审查论证。根据相关部门和专家论证会以及社会各界反馈的意见和建议，对规划成果进行修改完善。（3）成果上报。经
7、南平市人民政府审查同意后，将松溪县规划修编成果逐级上报福建省人民政府审批。（二）规划编制的主要成果1、松溪县土地利用总体规划(2006-2020)2、松溪县土地利用总体规划说明(2006-2020)3、专题研究（1）松溪县上一轮土地利用总体规划实施评价（2）松溪县土地节约集约利用和新增建设用地需求预测（3）松溪县优化城镇用地和合理安排新农村建设用地研究（4）松溪县耕地保护和基本农田布局调整研究4、松溪县土地利用总体规划图件（1）松溪县土地利用现状图（2）松溪县土地利用总体规划图（3）松溪县中心城区土地利用现状图（4）松溪县中心城区土地利用规划图（5）松溪县重点建设项目用地布局图（6）松溪县基本
8、农田保护规划图（7）松溪县建设用地管制分区图（8）松溪县土地整治规划图5、规划数据库（1）松溪县1：5万土地利用总体规划图形库（2）松溪县1：1万土地利用总体规划数据库（3）松溪县1：1万中心城区规划数据库二、上一轮规划实施情况与修编的必要性（一）上轮规划实施情况1、 耕地保有量1996年松溪县耕地面积10084.60公顷，2005年实有耕地面积为10141.34公顷。耕地比1996年增加了56.70公顷，上轮规划确定2000年的耕地保有量为10095.60公顷;2010年耕地10151.30公顷。2000年实有耕地10050.80公顷，为同期规划耕地保有量的99.56%。增加了0.56%，超
9、过了同期规划目标值。规划目标执行超额完成，实现耕地总量稳中有升。2、建设占用上一轮规划1997-2010年确定建设占用耕地80公顷， 1997-2005年实际建设占用耕地71.70公顷。建设占用耕地尚未超出规划指标。3、灾毁退耕上一轮规划，南平市下达给松溪1997-2010年退耕26.70公顷，灾毁耕地266.70公顷。1997-2005年灾毁耕地66.40公顷。实际灾毁耕地量远远小于规划情况。4、耕地补充上一轮规划，南平市下达给松溪1997-2010年耕地补充440公顷，1997-2005年共补充耕地179.80公顷，平均每年补充22.50公顷，实际年均耕地补充量远小于规划补充量，开发整理执
10、行情况较差。5、基本农田保护上一轮规划，南平市下达给松溪县的基本农田保护区面积应达到9423.97公顷，占耕地总面积86.70%，（其中666.67公顷作为晋江市委托代保的基本农田、30公顷作为南平市延平区委托代保的基本农田）。2005年，全县实有基本农田面积9289.10公顷，基本农田面积为2010年规划控制指标的106.2%。基本农田保护面积超过既定目标。6、新增建设用地上一轮规划确定到2010年建设用地总规模2805.94公顷，规划新增用地410.76公顷。2005年底实际建设用地规模达到2864.49公顷，为规划末期的95.34。1997-2005年全县实际新增建设用地量为125.20
11、公顷，占规划新增量的47.18。建设用地规模和新增建设用地均在规划控制指标范围内。（二）上一轮规划实施成效1、强化了耕地和基本农田保护土地利用总体规划定的土地用途区和基本农田保护区，明确了耕地和基本农田保护范围。在规划实施过程中，通过建立农用地转用审批制度、耕地占补平衡制度和基本农田占一补一制度，耕地保护的力度大大加强，有效地保护了耕地特别是基本农田。全县划定基本农田保护率达96.24%。同时，加大耕地开发整理力度，全县新增耕地179.80公顷，实现了耕地占补平衡。2、落实了土地用途管制措施土地利用控制指标分解落实到各土地用途区，实现对农用地和非农用地实行严格的用途管制。非农业建设用地指标分解
12、与各类农业建设用地规模控制紧密衔接，重点划分了农业用地区，城镇建设用地区，独立工矿用地区，园地用地区，林业用地区等土地用途区。通过实行用途管制，逐步引导工业向开发区集中，人口向城镇集中，住宅向村庄集中，发挥集聚效应，促进集约合理用地。3、提高了土地利用效益1996年全县生产总值为7.72亿元，平均每公顷土地生产总值为32.93元，到2005年全县生产总值提高到11.63亿元,平均每公顷土地生产总值为49.67元。工业总产值由34498万元提高到56882万元；二、三产业产值由3.8亿元提高到7.08亿元。4、保障了社会经济发展对建设用地的合理需求土地利用总体规划的实施，明确了建设用地必须在规划
13、所确定的规模控制范围内选址，有效地控制了建设用地的布局范围，对于建设用地的合理布局起到了有效的控制作用。规划优先满足国家、省交通、能源、水利等重点工程及重大基础设施项目用地，并按协调各类建设用地矛盾。为全县经济社会发展提供用地保障，有力地促进了社会经济快速健康发展。（三）规划实施评价松溪县上一轮土地利用总体规划总体目标明确，规划期内耕地总量动态平衡，不断提高耕地质量、增加有效耕地面积，保护和改善农业生产条件及其生态环境；有效控制非农业建设用地占用耕地，限制县城、建制镇和农村居民点用地规模；大力开展土地整理，开发未利用土地；合理调整土地利用结构与布局，进一步提高土地利用率和产出率。1、经济效益评
14、价规划期间，单位建设用地的国内生产总值从1996年的1253.33元/公顷增加到2005年的1806.67元/公顷，增幅达到144.06%；单位建设用地的财政收入从1996的60元/公顷增加到2005年的100元/公顷，期间增幅达到168.72%；单位建设用地的工业总产值从1996年的560元/公顷增加到2005年的880元/公顷，增幅达到157.67%；单位建设用地的二、三产业产值从1996的613.33元/公顷增加到2005年的1100元/公顷，规划期间增幅达到178.17%。在集约节约用地水平不断上升，土地经济效益不断提高。2、社会效益评价松溪县土地利用总体规划具有较高的社会效益。松溪县
15、土地利用总体规划是以保护耕地为重点，统筹安排各业用地，发挥土地的综合效益，为全县经济发展创造有利条件。一是增加有效耕地面积，提高土地利用效率，改善人民群众的生产生活条件，保证粮食生产和农副业的持续发展。二是规划实施保障了重点项目建设用地，在规划区内保障了城市基础设施、环境保护建设、农村道路建设等项目用地。三是为城乡居民生产生活提供了用地保障，使人民生活水平和质量得到改善，社会经济结构更加合理。3、生态效益评价规划实施期间，生态环境得到明显改善，水土流失得到有效控制，促进土地资源的可持续利用，实现农业生态的良性循环。全县林地面积从1996 年的79199.50公顷，占土地总面积76.14% 调整
16、为2005年的79092.09公顷，占土地总面积的76.03%，基本上确保了全县的森林覆盖率。使环境质量得到不断改善。（四）规划修编的必要性1、贯彻科学发展观，转变经济增长方式的迫切要求进入新的发展阶段，党中央提出了树立科学发展观，实行五个统筹，建立资源节约型社会。松溪县要实现未来的社会经济发展目标，在土地利用上必须进行规划目标的调整：一是根据国家粮食安全要求和松溪县的实际，调整确定基本农田保护目标，明确松溪县在福建省和南平市基本农田保护中应承担的责任；二是根据转变土地利用方式的要求，明确规划期间建设用地规模控制和集约节给利用的目标；三是根据统筹城乡发展原则，提出推进农村土地整理、改善土地生产
17、条件的具体目标；四是可持续发展的要求，提出土地生态环境保护和建设的目标。规划目标的调整，必须通过规划修编从技术上和程序上来予以落实。2、解决当前土地利用管理中的现实矛盾的根本所在松溪县目前土地利用管理中存在建设用地空间布局不合理、建设用地规模和建设用地时序不合理的问题。如重大项目、重点工程的建设等大型基础设施建设，以前尚可通过调整乡镇规划进行指标调剂，现在受到建设占用耕地总量指标的制约，调整乡镇规划的建设用地指标已不能满足实际社会发展的要求了。由于规划的强制性作用，没有占用耕地指标不能用地。因此，从松溪县当前社会经济发展态势和未来发展目标出发，为保证建设用地的正常需求，松溪县土地利用总体规划修
18、编势在必行、迫在眉睫。3、适应未来社会经济发展要求的有力保障近年来，松溪县社会经济已经步入发展的快车道，正从跨越式发展向跳跃式发展方式转变。“十一五”期间，松溪县开工建设松溪至建瓯高速公路建设。突破交通发展瓶颈，走“强工富县”之路。以开发区作为工业起飞平台，把做大工业作为结构调整主线，全力推进工业化进程。力争2008年地区生产值、2009年人均地区生产总值比2000年翻一番。远期目标：到2015年实现地区生产总值比2000年翻两番，到2017年与全省同步实现全面建设小康社会目标。因此，随着社会经济的快速发展，面临着巨大建设用地的需求，土地利用结构也将出现较大的调整，在这种情况下，对规划进行局部
19、调整已难以满足未来经济发展对土地的巨大需求。作为国家在土地利用上发挥宏观调控作用的土地利用总体规划，面对土地利用需求的巨大调整，必须从为社会经济发展提供全面保障的角度，针对围绕实现社会经济发展目标所提出的土地利用需求，及时开展规划修编。4、提高土地规划科学性，更好地发挥规划作用的必然选择在国家大幅提升土地规划地位、提高规划强制效力的同时，土地利用总体规划的科学性已经成为衡量规划是否可行的标准。松溪县现行土地利用总体规划从1997年编制至今，已历经近10年，而社会发展的理念、发展的速度已同原来预测的产生了较大的差异，同时，规划制定的时代背景、技术手段也发生了巨大的变化，加上人们对未来事物发展判断
20、的前瞻性有限，原有的规划已经出现了与现在社会发展不相适应的状况。因此，为提高土地规划的科学性，及时开展土地利用总体规划修编不仅是必要的，而且也是紧迫。三、规划编制的指导思想、原则、依据和任务（一）规划编制的指导思想全面落实科学发展观，认真贯彻 “十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，以中华人民共和国土地管理法等有关法律和法规为依据，以五个统筹为指导，以严格保护耕地为前提，以集约节约利用土地为核心，以有效控制建设用地为重点，立足松溪社会经济发展实际，正确处理土地资源利用中保护与发展、规划控制与市场调节、内涵挖潜与外延扩大、全局利益与局部利益、长远利益与当前利益等重大关系，坚持社会效益
21、、经济效益、生态效益的统一，优化配置土地资源，切实转变土地利用模式，促进土地资源可持续利用，为松溪县实现社会经济可持续发展提供强有力的土地保障。（二）规划的编制原则土地利用总体规划是综合性很强的系统工程，涉及人口、经济、社会、环境诸多方面，要使规划做到科学、合理、有效、可行，必须坚持以下编制原则：1、积极落实南平市土地利用总体规划（2006-2020年）下达的各项任务严格落实、不得突破南平市土地利用总体规划（2006-2020年）（简称市纲）下达的规划约束性指标，力争实现规划预期性指标。同时，积极对接市纲下达的重点建设项目，做好市纲在松溪县域空间上的落实和用地政策上的相互衔接，确保南平市土地利
22、用总体规划各项任务和目标的全面实现。2、严格保护耕地特别是基本农田规划的编制立足于保障粮食生产安全，坚持以保护农用地，特别是耕地为重点，正确处理好新形势下城镇建设、经济发展与耕地保护的关系，注重生态环境建设和保护。严格保护耕地，强化基本农田管护，实行耕地保护数量与质量并重；严格控制各类非农建设占用耕地，加大土地开发整理力度，实现耕地占补平衡。3、节约与集约利用土地改变传统发展观念，突破粗放的土地利用模式，促进集约节约利用土地。走内涵挖潜与外延节约相结合的发展道路，促进土地利用方式的根本转变，进一步加大土地整理复垦力度，适度开发宜农土地后备资源，提高土地集约利用水平和效益。提高土地节约集约利用水
23、平，加快经济增长方式由粗放型向集约型转变，缓解经济增长与资源不足的矛盾。4、统筹安排各类、各区域用地要统筹经济、社会和生态发展用地，统筹城乡土地利用，统筹区域土地利用、统筹安排各类、各行业用地，严格控制建设用地总规模，优化城乡用地配置、优化土地利用结构和布局，提高土地利用效率，促进城镇化健康发展和社会主义新农村建设，促进区域协调发展，促进经济发展与人口、资源、环境协调发展。5、加强土地宏观调控立足构建保障和促进科学发展新机制，增强土地在宏观调控中的作用，严格执行国家土地政策，提高土地宏观调控能力。6、刚性和弹性并举为增强规划的可操作性，在保持足够刚性，即落实市纲确定的建设用地控制指标，划定城乡
24、建设用地规模边界的前提下，安排建设用地的弹性扩展区，划定建设用地的扩展边界。无原则性冲突时，扩展边界可采用其他相关规划的同类边界。建设用地规模不突破控制指标时，扩展边界范围内进行城乡建设用地调整视同符合土地利用总体规划。（三）规划的依据1、有关法律、法规（1）中华人民共和国土地管理法（2）中华人民共和国城乡规划法（3）中华人民共和国环境保护法（4）中华人民共和国土地管理法实施条例（5）基本农田保护条例（6）福建省实施办法（7）福建省基本农田保护条例（8）国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知(国办发200532号）（9）有关土地资源利用、保护与管理的法律、法规
25、2、有关计划和规划（1）南平市土地利用总体规划（2006-2020年）（2）海峡西岸经济区建设纲要（3）松溪县国民经济和社会发展第十一个五年规划（4）松溪县中心城区近中期建设规划（2003-2010年）（5）其它部门专项规划（四）规划编制任务一是保护和合理利用农用地。严格控制非农建设占用耕地，严格落实补充耕地的法定义务，加强基本农田保护和建设，提高农用地综合利用效益。二是节约集约利用建设用地。严格控制新增建设用地规模，引导城镇用地内部结构调整，加强农村宅基地管理，提高基础设施用地效率，重点加强对城乡建设用地扩展边界的控制。三是优化土地利用空间布局。正确处理发展与保护、需要与可能、局部与整体、当
26、前与长远之间的关系。并合理安排主要调控指标的分解，提出用地布局的多种方案。四是统筹区域土地利用。根据各地区土地资源条件、利用现状和潜力，加强区域的土地利用调控，实行差别化的区域土地利用政策。五是完善规划实施保障措施。严格执行保护耕地和节约集约用地目标责任制，强化土地利用总体规划的整体控制作用，健全保护耕地和节约集约用地的市场调节机制。从严制定用地标准和供地政策。四、规划编制需要说明的问题（一）规划方案的采用围绕松溪县社会经济发展目标，结合社会经济生态效益评价，拟定新增建设用地需求量多个供选方案，并从经济社会发展、生态环境保护、当地资源条件和国家政策约束四个方面进行比较分析和综合评价，确定最优方
27、案。1、规划方案的拟定方案一：松溪县各用地部门上报需求量用地方案为更好地组织开展本次土地利用总体规划修编，全面掌握我县经济社会发展对土地利用的实际需求，使规划更贴近地方实际、更具可实施性和可操作性，松溪县专门召集县国土资源局、发展改革局、经贸局、建设局、交通局、农业局、林业局、水利局及各乡镇开展研讨会议。根据近几年土地利用的情况，结合今后用地的可能与需要。通过调研收集各部门、各行业及各乡镇的规划及交通、水利、工业和其他建设项目，确定各类建设用地需求量（见表1）。方案二：基于历史GDP增长回归模型预测法根据1996-2005年GDP增长量和新增用地量的相关性，通过建立回归模型，借助GDP增长来预
28、测新增建设用地需求量。通过GDP和建设用地总规模的关系分析。1996-2005年，松溪县建设用地增加了17.58%，GDP增长了132.39%。（见表2、图1）表1 各用地部门上报项目建设用地规模汇总预测 （2006-2020） 单位：公顷名称2005-2010年2010-2020年2005-2020年祖墩乡52.73 83.33 136.07 花桥乡15.30 22.03 37.33 河东乡84.45 119.08 203.53 渭田镇21.07 32.47 53.53 溪东乡8.36 10.64 19.00 茶坪乡17.24 29.43 46.67 旧县乡113.15 122.96 236
29、.11 郑墩镇50.95 61.25 112.20 松源镇100.23 133.10 233.33 交通用地823.33 796.07 1619.40 水利用地86.93 174.87 261.80 旧县工业平台89.72109.28199.00三和工业平台114.36159.47273.83城东工业平台129.74173.85303.59总计1707.58 2027.82 3735.40 表2 1996-2005年GDP增长量与新增用地量的关系年份GDP(万元)建设用地面积(公顷)1996772002739.3120011015002810.7320021044002831.46200310
30、63002858.7920041205002862.5320051163002864.49根据这一关系，借助统计分析软件DPS进行分析计算，见图1。图1 松溪县1996-2005年GDP与建设用地关联度建立GDP与建设用地增长的回归模型，得到回归方程：Y=4445Ln(X)-8902.7，R2=0.9336。由此可以看出，建设用地的增长与GDP存在显著的相关性。将GDP的目标值代入，可得：到2010年，松溪县的建设用地面积为2805.94公顷，到2020年，松溪县的建设用地面积总规模为3200.60公顷。其中，2006-2010年新增建设用地410.76公顷。2010-2020年，新增建设用地
31、394.66公顷在建设用地扩展规模既定情况下，建设对耕地等资源的消耗的比例具有一定的规律性。假设规划期内建设用地扩展的行为模式不调整，县域内建设占用耕地的比例应该与历史占用系数相差无几。按照节约集约用地、不占或少占耕地的原则，研究制定新增建设占用耕地的控制比例。考虑到松溪山区土地资源分布特点，建设用地多分布河谷地带，而这些地区正是土地肥沃的地区，也是耕地集中区。因此，规划期间，将通过规划引导，严格控制各类建设占用耕地的比例。上一轮新增建设用地125.17公顷，占用耕地56.67公顷，从上轮占用耕地的情况来看,其占用的比重平均为45.30%，且历年新增建设用地占用耕地比例有逐步上升趋势。因此,本次土地利用总体规划修编，考虑到随着经济的发展、技术水平的提高、国家宏观政策的改变和向资源节约型、环境友好型经济的转变，以及国家严格保护耕地的政策。新增建设用地占用耕地比例会将有所下降。因此，确定2006-2020年新增建设用地占用耕地的比例平均为45%。其中，2006-201
