1、中国红十字会的发展困境及改革建议中国红十字会的发展困境及改革建议中国红十字会自1904年成立以来，在救助难民、救护伤病、 赈济灾民、抗灾救灾、协助政府开展工作等方面发挥了重要作用, 逐渐成为一支重要的社会力量。但是，由于受到我国体制等多方面 的影响，中国红十字会在发展的过程中也面临着诸多问题，虽然屡 经改革，但是由于改革的不彻底性导致旧的问题不断积累，加之新 的问题又不断出现，中国红十字会的发展不断遭遇新的困境。所 以，研究分析中国红十字会面临的问题，立足我国实际，同时借鉴 国外经验，找寻破解发展难题的改革之路，对于引导中国红十字会 良性发展具有极为重要的意义。一中国红十字会的发展历程与现状（
2、一）中国红十字会的发展历程国际红十字会的诞生得自于战争的强力推动，那场战争就是众 所周知的索尔费里诺之战。中国红十字会的诞生，同样得益于战争 的强力推动，这场战争，就是发生在中国领土上的日俄战争。日俄战争发生后，沈敦和奔走呼号，援引“万国红十字会例”， 于1904年3月3日，集会于上海英租界六马路仁济堂，发起成立 “东三省红十字普济善会”。东三省红十字普济善会的成立，表明国 人人道主义意识的增强，然而它仍然不是真正意义上的红十字会, 周小蓉、池子华：日俄战争与东三省红十字普济善会，载池子华、郝如一主 编中国红十字会百年往事，合肥工业大学出版社，2011,第9页。无法获得交战双方的认可，也未享有
3、红十字会本应享有的权利。为解决东三省红十字普济善会自身无法克服的困难，1904年3 月10日沈敦和等中、英、法、德、美五国代表集会于上海英租界 公共工部局议事，会上就设立中国红十字会及其组织机构达成协 议。这次集会在中国红十字会运动史上具有重要意义，它宣告了上 海万国红十字会的成立，标志着中国红十字会的诞生。1907年日俄战争救护及战后赈济等宣告结束，上海万国红十 字会面临解散的命运。同年7月21日，吕海寰、盛宣怀联名上奏 朝廷，屡陈上海万国红十字会办理情形及善后持久事宜。该年，上 海万国红十字会解散，中国会员另行组织中国红十字会一一大清红 十字会，盛宣怀成为朝廷正式任命的首任会长。红十字会本
4、该是中立性的民间社会团体，盛宣怀强化官办色彩 的易名之举，使上海作为中国红十字会的发祥之地，名分顿失，令 沈敦和等先驱者难以平复心中的愤懑与不满，而此时恰巧辛亥革命 爆发，为履行红十字会的宗旨和救护使命，沈敦和撇开“大清红十 字会”，另行组建“中国红十字会万国董事会”。中国红十字会万 国董事会成立不久，吕海寰出任中国红十字会会长，他欲“喧宾夺 主”，染指中国红十字会万国董事会，但只能是一相情愿，中国红 十字会内部遂出现京、沪对立现象。19世纪60年代国际红十字运 动诞生以后，于80年代传到我国台湾地区，并于1894年7月甲午 战争之后，开始在中国大陆传播。现存中国红十字会的前身是1904 年3
5、月10日由清朝商约大臣吕海寰、工部侍郎盛宣怀等人在上海 成立的“万国红十字会上海支会”，得到了红十字国际委员会的认 可。1907年，“万国红十字会上海支会”更名为大清红十字会，此 后，因政府更迭而数次更名，但均未得到红十字国际委员会的正式 承认。 段雯：中国红十字会组织发展问题及对策研究，硕士学位论文，电子科技大 学，2009。1912年1月1日，大清帝国灭亡，中华民国诞生，中国红十字 会面临新的转折。鉴于在辛亥革命救护中的巨大功绩，中国红十字 会的“立案”申请很快得到了民国政府的批准。为结束红十字会在 辛亥革命后无正式领导机构的局面，同年9月29日，中国红十字 会首届会员大会隆重开幕。会上选
6、举了新的领导班子，成功化解了 北京红会与上海红会之间的隔阂，完成了董事会制向常议会制运作 体制的转变，有利于中国红十字事业的协调发展。1912年无疑是中国红十字会历史上的关键之年。虽然清政府 对中国加入国际红会组织的热情很高，然而直至1912年1月12 日，瑞士日内瓦国际红十字会联合会会长阿铎尔致函中国红十字会 万国董事会董事部长沈敦和，告知中国红十字会已得到国际红会的 正式承认，享有与各国红十字会同等待遇，中国红十字会才得到红 十字国际委员会的承认。然而，中国红十字会仍面临统一的问题，自1904年成立以来， 虽有全国之性质，却并没有真正地实现统一。为解决全国红十字会 组织的混乱局面，1912
7、年10月30日，中国红十字会统一大会在上 海大马路黄浦滩汇中旅馆五楼大会堂成功举行。统一大会上通过的 中国红十字会章程是中国红十字会史上第一个正式会章。分会 与总会的关系、宗旨、义务等都有了明确规定。统一大会的成功召 开，使中国红十字会告别了以往的散漫混乱的局面，走向了统一， 中国红十字会的“唯一”地位由此真正确立。新中国成立之后，1950年8月，中国红十字会协商改组会议在 北京召开，会议由中国人民救济总会和中央人民政府卫生部主持召 开。会上，李德全当选为中国红十字会会长，成为新中国首任红十 字会会长。改组之后，中国红十字会在李德全会长的领导下，进行 了思想建设和组织建设，积极整顿和发展组织。
8、1950年10月16 日，内务部、卫生部发出通令要求各省市政府对红十字会的整顿工 作予以协调。在各地政府的协调下，到1952年底先后完成改组的 分会有北京、天津、上海、武汉、广州、西安、重庆等51个。到1964年，除西藏、青海、宁夏、甘肃、新疆、贵州六省（自治区） 外，普遍建立了省级红十字会，市、县级红十字会达到300多个, 会员人数达500多万。为争取恢复在国际红十字组织的合法席位，周恩来总理于1950 年致电国际红十字会秘书长和红十字国际委员会秘书长，正式否认 并要求废止国民党政府的代表资格。1950年8月，国际红十字委员 会正式承认了中国红十字会。1950年9月中国红十字会改组后，立 即
9、派员参加了在摩纳哥召开的第21届国际红十字协会理事会，并 当选为协会执委。1952年第18届国际红十字会大会承认中国红十 字会为唯一的全国性红十字会，这是新中国在国际组织中第一个恢 复的合法席位。改革开放以来，中国红十字事业取得了长足的发展。随着中国 红十字事业的逐步复苏和蓬勃发展，其组织建设、急救与输血工 作、青少年工作、社会福利事业以及国际交往都取得了显著成绩。 1985年总会第四次全国会员代表大会把中国红十字会的性质由 “人民卫生救护团体”进一步界定为“全国性的人民卫生救护、社 会福利团体”。第五次会员代表大会通过的中国红十字会章程 第一次明确标明总会和各级地方红十字会在“国务院和各级地
10、方政 府领导下，独立自主地开展工作。具有社会团体的独立法人地位”， 中国红十字会的独立性和自主权得到前所未有的加强。1993年10 月，中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会 议通过了中华人民共和国红十字会法（以下简称红十字会 法），自此，中国红十字事业有了法律保障，中国的红十字事业进 入突飞猛进的时期。（二）中国红十字会的现状中国红十字会除了一个全国性的红十字会总会之外，还有省、 傅亮：李德全出任新中国红十字会首任会长，中国红十字会百年往事，合 肥工业大学出版社，2011,第153页。市、县三级红十字会，红十字会基层组织以及行业红十字会、新疆 建设兵团红十字会、香港和澳门特别
11、行政区红十字会，这些构成了 中国红十字会的组织系统。截至2011年底，中国红十字会有31个 省（自治区、直辖市）红十字会、334个地（市）级红十字会、 2848个县级红十字会和新疆生产建设兵团红十字会、铁路系统红 十字会、香港特别行政区红十字会、澳门特别行政区红十字会；有 9. 8万个基层组织，215.6万名志愿者，11万个团体会员，2658万 名会员，其中1775万名青少年会员。中国红十字会自上而下设立了全国会员代表大会作为红十字会 的最高权力机构，下设理事会、常务理事会、执行委员会、各专门 委员会、总会机关内设机构、总会直属单位（见前文图2-1）。全国会员代表大会是中国红十字会的最高权力机
12、关，每五年召 开一次，由中国红十字会理事会召集，如遇特殊情况可提前或延期 召开。全国会员代表大会的代表由总会和地方红十字会推选的会员 代表以及与有关部门协商产生的代表和特邀代表组成。代表比例由 常务理事会根据会员人数和红十字事业发展需要决定。全国会员代 表大会的职权是：选举中国红十字会理事；修改中国红十字 会章程；审议批准理事会的工作报告；审议批准理事会提交 的工作规划；决定中国红十字会的重大事项。中国红十字会设名誉会长、名誉副会长和名誉理事，根据工作 需要，可以设顾问，名誉会长一般由理事会聘请国家主席担任。理事会在全国会员代表大会闭会期间执行其决议。理事会任期 五年，下一次全国会员代表大会召
13、开时换届。理事构成及比例由常 务理事会根据需要决定。会员代表大会期间，理事会会议由大会主 席团召集；闭会期间，理事会会议由常务理事会召集，每年召开一 次。其职责是：聘请名誉会长、名誉副会长；选举常务理事； 选举会长、常务副会长、副会长；根据会长提名，决定秘书 长；增补、更换或罢免理事、常务理事；审查批准常务理事会 的工作报告并向全国会员代表大会报告工作；制定发展红十字事 业的大政方针、长远规划和年度工作计划；决定其他重大事项。常务理事会对理事会负责并接受其监督。常务理事会由理事会 选举产生的常务理事组成。常务理事会会议每年召开两次，由会长 或常务副会长召集并主持。其职责是：依照红十字会法和 中
14、国红十字会章程的规定，向理事会推荐名誉副会长的人选; 提出修改章程的议案；审议年度工作报告、计划；审议总会 接受捐赠款物的使用情况；向理事会提出更换、增补及罢免理 事、常务理事的议案；批准成立、撤销全国性行业红十字会; 聘请名誉理事；决定其他重要事项。执行委员会对常务理事会负责。执行委员会由驻总会的专职常 务理事组成。常务副会长任执行委员会主任并担任中国红十字会总 会法定代表人。执行委员会的职责是：执行会员代表大会、理事 会和常务理事会的决议，主持总会日常工作；负责编制经费预 算，审核年度经费财务决算；指导全国红十字会的工作；管理 总会的动产和不动产；承担总会的民事、法律责任；负责对外 交流与
15、合作；聘请顾问；授予荣誉会员；批准成立专门委员 会；完成理事会和常务理事会交办的其他事宜。各级地方红十字会的权力机关是同级会员代表大会。各级地方 红十字会会员代表大会每五年召开一次，由同级红十字会理事会召 集，如遇特殊情况可提前或延期召开，时间不得超过一年。各级地 方红十字会建立理事会和常务理事会，任期五年。有3名以上（含 3名）专职常务理事的红十字会，需设执行委员会，主持日常工 作。省、市（地）、县级红十字会名誉会长由同级理事会聘请当地 主要领导担任。省、市（地）、县级红十字会会长一般应推选当地 同级现职领导担任，其工作变动时应及时改选。常务副会长、副会 长和秘书长应保持相对稳定。常务副会长
16、为本级红十字会机关法定 代表人，主持日常工作。县级以上红十字会应根据工作需要配备专 职工作人员，并具备能够独立自主开展工作的条件。全国性行业成立的红十字会为中国红十字会的行业红十字会, 由中国红十字会常务理事会批准。其工作机构设置和人员配备由行 业红十字会常务理事会根据工作需要决定。行业红十字会按照红十 字运动基本原则，依照红十字会法，遵循中国红十字会章 程，结合本行业特点开展工作。城市街道（社区）、农村乡镇（村、组）、企业和事业单位、 学校、医疗机构和其他组织中建立的红十字会为基层组织。红十字 会基层组织的主要职责是：宣传普及红十字知识，开展人道主义的 救助活动，举办初级救护培训、群众性健康
17、知识普及及其他符合红 十字宗旨的活动。中国红十字会总会对内指导全国红十字会的工作，而各级红 十字会也同样是上级红十字会指导下级红十字会的工作。对地方 各级红十字会而言，更大的制约力还是来自同级地方政府而非上 级红十字会。在这种状况下，红十字会组织系统内部缺乏有效整 合，组织系统相对松散，这导致红十字会跨区域、跨级别的合作 难以开展。面对突发灾害，难以迅速有效地调动系统内部的资 源。不难看出，目前我国红十字组织的管理体制尚未理顺，管理 水平亟待提高，中国红十字事业要上一个新台阶，必须进行管理 体制的创新和改革。（三）中国红十字会的改革轨迹新中国成立后，中国红十字会于1950年进行了协商改组，周
18、恩来总理亲自主持并修改了中国红十字会章程，为红十字会的 改组和发展提供了制度规范。1951年初，中国红十字会的业务方针由政法委员会领导，一 般业务行政委托内务部领导，有关卫生业务同时受卫生部指导，有 关外交事项同时受外交部指导。1952年，中国红十字会恢复了在国际红十字运动中的合法席 位，遂改归卫生部直接指导和联系。1957年10月和1958年3月，在国务院召开的研究红十字会问 题的两次会议提出，红十字会是独立的，由国务院领导，业务上归 口卫生部，但红十字会不是卫生部的直属机关，也不是国务院的直 属机关，红十字会的卫生业务由卫生部门领导，外事业务由外交部 门领导。当时红十字会的国内业务主要是群
19、众卫生工作，通过会员 组织将红十字会的活动中心放在最基层，即没有设立专业卫生机构 的居委会、生产队等。改革开放之后，随着发展的需要，在研究和借鉴国际红十字运 动发展经验的基础上，中国红十字会的管理体制和发展定位开始进 行调整。1993年10月，中华人民共和国第八届全国人民代表大会 常务委员会第四次会议通过了红十字会法，使中国红十字事业 有了法律保障。1995年，中央机构编制委员会办公室颁发了关于印发中国 红十字会总会机构改革方案的通知，红十字会机构改革就此开 始。这次改革确立了 “明确职能、理顺关系、分类归口、提高效 率”的原则，调整并精简了内设机构和人员编制。该文件规定：中 国红十字会总会机
20、关定编73名（其中行政编制45名，全额拨款事 业编制28名），离退休干部工作人员编制3名单列。同时规定：中 国红十字会总会直属事业单位3个，自收自支事业编制157名，其 中，中国红十字会总会机关服务中心自收自支事业编制20名；中 国红十字会总会报刊社自收自支事业编制40名；中国红十字会总 会训练中心自收自支事业编制97名。1996年，在国家推行公务员制度的同时，中共中央组织部、 人事部颁发了关于印发中国红十字会总会机关参照管理的实施方 案的通知，要求各级红十字会机关参照国家公务员暂行条例 进行管理，这是红十字会机关干部人事制度改革的一项重要工作。同年，中国红十字会总会制定了参照国家公务员暂行条
21、例 管理的实施方案，规定中国红十字会总会机关中除工勤人员以外的 工作人员，参照国家公务员暂行条例进行管理；在红十字会总 会机关兼任领导职务的人员，实行所在部门、单位的人事管理制 度。中国红十字会总会所属事业单位不列入参照国家公务员暂行 条例管理的范围。红会总会机关设置领导职务序列和非领导职务 序列，领导职务和非领导职务要在确定职能、机构、编制的基础 上，在规定的职数限额内设置。同时制定了机关工作人员工资制 度改革方案和机关工作人员工资制度改革实施办法，对工资 制度和晋升制度进行改革。红十字会总会机关录用工作人员采用招 考与选调两种方式。部分工作岗位可实行聘用制。录用科级以下 （含科级）工作人员
22、，实行公开招考或有限竞争性考试，按照德才 兼备的原则择优录用。副处级以上（含副处级）职位出现空缺时， 可以从内部晋升，也可以从党政机关、人民团体、企事业单位中， 经过严格考核，择优选调符合任职条件者担任，还可以采用公开招 考的办法择优任用。中国红十字会总会机关参照国家公务员暂行 条例管理的工作在总会党组领导下进行，具体工作由总会人事部 门负责。1999年，中央机构编制委员会办公室颁发了关于理顺中国 红十字会总会管理体制的通知，对红会进行管理体制方面的改革。 将中国红十字会总会由“卫生部代管”改由国务院领导联系，其机 关党的工作由中央国家机关工委领导，干部按中组部有关规定进行 管理，经费列国管局
23、。维持原来外事工作归口外交部、对台工作由 中台办指导的管理关系不变。2001年，中央机构编制委员会办公室颁发了中国红十字会 总会机关主要职责、内设机构和人员编制方案，对红会总会机关 的主要职责、内设机构和人员编制等进一步改革。增加了两项红会 总会机关的职责：指导中国红十字会地方分会开展全国性活动。负责建设和管理“中国造血干细胞捐献者资料库”。设置了 4个 部门和机关党委，4部门包括：办公室（对外可使用“人事部”印 章）；赈济救护部；事业发展部；联络部。中国红十字会总会机关 人员编制为60名（其中行政编制45名，财政补贴事业编制15 名）。领导职数：会长1名（兼），常务副会长1名，副会长1名，秘
24、书长1名，副秘书长1名；部门正、副职领导职数9名（含机关 党委专职副书记1名）。离退休干部工作机构和人员编制保持稳定。二红十字会与政府的关系分析（一）红十字会“半官方”身份对红十字会发展的推 动作用应当说，红十字会的“半官方”身份为其带来了其他社会团 体不具有的发展优势和便利。目前，由于中国社会仍缺乏有限度 的政府和成熟市场经济体制，同时也没有完善的政策法规为非营 利组织提供制度上的保障，社会的志愿精神和公益氛围仍较薄 弱，因此利于非营利组织生存发展的条件还不充分。但是，正是 由于红十字会的“半官方”身份，使其从政府获得源源不断的 人、财、制度和政策等组织资源。红十字会与政府的密切关系， 使其
25、得以凭借政府强大的行政力量，为红十字会的生存和发展提 供了基本保障，使其得以避免其他民间非营利组织极易面临的人 员流失、经费紧缺、合法性不足等类似的生存和发展困境，进而 专注于社会公共服务事业。1. 政府确保红十字会的生存方面，政府的支持从体制上确保了红十字会长期、稳定的存 在。具体而言，政府以官方文件的形式赋予了红十字会与政府部门 几近相同的体制内行政身份。虽然这一体制内行政身份显然与现有 法律条文所明确规定的红十字会的非政府组织身份存在着矛盾之 处，但红十字会得以凭借这样的行政身份，长期获取政府稳定的组 织资源支持。另一方面，政府为红十字会提供了组织生存所需的物 质基础。同时政府在确保各项
26、红十字会业务经费的基础上逐年加大 财政支持力度，则在很大程度上说明政府仍在强化以行政手段为红 十字会提供生存保障的初衷。2. 政府推动红十字会的发展在确保红十字会稳定生存的同时，政府也在客观上推动了红十 字会的发展。一方面，如上所述，政府提供的人、财、物等组织资 源不仅是红十字会稳定存在的物质基础，同时也是红十字会事业稳 定发展的必要前提。另一方面，政府以制度和政策所进行的扶持也 始终贯穿于红十字会的组织健全和事业发展的全过程。政府的制度 和政策不仅成为红十字会开展各项人道主义活动的重要依据和资 源，也为红十字会获取政府部门的有力支持开创了条件。（二）红十字会“半官方”身份对红十字会发展的阻
27、碍作用红十字会的“半官方”身份在为其发展带来强劲动力的同时, 也被视为红十字会当下所面临的诸多困境的制度性根源。1. 导致红十字会公信力降低各国（或地区）的红十字会名誉会长或会长大多由高级别官员 担任，基于此特点，在国际上红十字会的行政化、官僚化也是一个 突出的问题，这恐怕是“全球性问题”的大背景。红十字会沦为政 府的一个部门，在人员配置和运作模式上与政府相似，因此在一定 程度上难以发挥弥补政府“失灵”的作用。同时，红十字会不可避 免地使自己受到长期以来政府部门的不公开透明、官员的贪污腐 化、运作效率低下等负面形象的影响。而在法律形式上，红十字会 面对社会募款又以公募基金的形式出现。同时，红十
28、字会掌握了大 量的行政资源，又垄断了公益慈善的牌照，给权力寻租创造了可 能。凡此种种，都极易引发公众对红十字会的信任危机。2. 习惯于依附政府机构作为政府的附属机构，红十字会因为拥有来自政府权力垄断领 域的组织资源和与政府部门交往时相对宽松的外部环境，所以生存 发展条件相对于其他非营利组织而言优越得多。这必然导致的结果 是，红十字会尤其是地方红十字会更习惯依附于政府机构。实际调 研的结果表明，各级红十字会基本都自视为政府的行政部门，并视 红十字会的行政身份为重要资本，各级红十字会积极为本组织的成 员争取该资本。同时，更为严重的影响在于，各级红十字会更加希 望从政府获取财政支持，而自身作为社会非
29、营利组织的筹款能力严 重不足。地方政府特别是基层政府对基层红十字会组织的发展几乎 起着决定性的作用。基层红十字会的发展速度和规模基本与当地政 府的支持成正比。基层红十字会组织不能脱离政府的管理，一方面 由于没有良好的社会捐赠环境和捐赠文化，基层红十字会的运行经 费基本全部依赖基层政府的拨付；另一方面，基层红会的社会影响 力较小，须借助政府行政资源才能承接大型项目，推进工作，因此 不得不充当基层政府命令的执行者。3. 人道主义性质的削弱人道主义事业要求工作人员具有强烈的公益精神，但由于受到 行政化的工作环境的影响，红十字会工作人员的公益使命感和认同 感常常弱于其他民间非营利组织的成员。近于行政机
30、关的性质，导 致强调请示、汇报和审批的程序，工作人员严格遵守工作流程造成 红十字组织在工作中的繁文缚节、消极应对。更为严重的是，附属 于政府特别是领导层、由政府任命的情形导致红十字组织内部保 守、求稳和“官本位”的思想，致使红十字会对政府的任务相对于 社会公众的需求反应更加积极，从而在围绕红十字会的人道主义宗 旨开展活动时，缺乏对社会公众需求的敏锐触觉和长远眼光，往往 墨守成规，无所创新。（三）红十字会与政府关系现状的原因分析红十字会“半官方”的身份固然与其发展的历史延续有关，但 不难看出，这与我国的政治文化、社会基础、文化因素等不无 关系。第一，从政治方面看。红十字规范与决策者国家主权认知的
31、契 合程度对中国红十字立法的内容和进程有着重要影响。一般而言， 国际制度与国家决策者主权认知的契合程度越高，国际制度影响国 内政治立法进程的可能性越大；反之亦然。独立性原则有悖于中 国主权认知下“大政府”的政治文化。因此，国际红十字与红新月 运动的独立原则在中国红十字会与政府的关系中不能得到全部体 现。虽然独立性原则最终在红十字会法得以体现，但留下了隐 形的条款，这点在前文已经明确。第二，从历史发展层面看。中国红十字会在诞生之初，仅为救 济日俄战争中的难民，其后便被解散。之后成立的永久性组织一一 大清红十字会，是清政府筹备建立的机构，自然与政府关系密切。 新中国成立后，中国红十字会长期受卫生部
32、等部委的直接领导和管 理，这点在前文已经述及。长期的历史情况，使得中国红十字会与 政府的关系难以完全切断。第三，从经济层面看。以红会为代表的非营利组织局部(集 团)利益与政府的更广泛的公共利益之间发生了冲突。“现代政治 史中的真正冲突并不如人们所常说的存在于个人与国家中间，而是 存在于国家与社会组织集团之间”。红会等社会团体是公民间志 愿的联合，这种联合可能是基于信仰和价值观，是公益性的社会团 体，但是可能只代表一定范围内的公共利益，是狭义的公共利益， 这时红会组织的团体利益与政府的公共利益之间必然存在冲突。这 些团体有可能演变为利益集团，对政府开展游说活动，与政府讨价 还价，维护团体的利益。红会组织还代表着自身利益，为维护自身 团体的发展，极有可能损害社会公共利益。出于此种认知，政府必 须对红会组织加以指导和监督，而最为有效的监督就是将其纳入行 政管理体制之中。第四，从文化层面看。我国还没有形成完备的公民社会的概 王荣华、陈寒溪：国际制度与中国红十字会立法，国际政治科学2007年 第1期。 Rob
