1、交通管理非现场执法模式初探doc交通管理非现场执法模式初探 - 笔者在工作实践中感觉到近几年公安交通管理部门虽大力加强管理，但系统整体作用仍未能完全发挥出来，难以从根本上遏制交通违法行为多发的势头，原因之一是违法行为查处模式长期以来以交通民警现场查处的模式为主，在人车路矛盾日益突出、交通参与者素质参差不齐、执法者水平高低不同的现实条件下，难免力不从心。本文所探讨的“非现场执法模式”，就是要冀望于充分发挥交通管理系统性、综合性的内在特点，建立和完善交通管理执法体系，形成开放的、整体的、系统的、科学的执法格局，以期能推动交通管理工作新的飞跃。本文将对所获得的材科进行分析和研究，力图真实反映“非现场
2、执法模式”的本质和发展趋势。使研究提出的工作思路和措施符合法律规定和实际工作需要，有辅助决策的参考性和实施的可操作性。 一、“非现场执法模式”定义及分析 1997年4月深圳市公安交通管理局首先开发出“冲红灯自动拍照仪”并使用。在深圳取得实践成功经验后，全国各地纷纷前来参观、学习，1997年7月公安部对此专门发文公安部交通管理局关于推广使用交通监控系统查处交通违章做法的通知（公交管1997141号），在各主要城市推广；1997年12月公安部道路交通管理科技发展“九五”计划和2010年规划将其列为“九五” 期间交通管理科技发展的重点任务，要求在省会城市和有条件的大、中城市建立；1998年2月公安部
3、再次发文公安部交通管理局关于进一步推广使用路口闯红灯监控技术通知（公交管199823号），要求省会城市和计划单列市在98年年底全部使用这项技术。时至今日，全国绝大多数城市都已设立了这项技术。深圳在此基础上还陆续开发出了逆行、超速、车辆号牌识别等多项技术应用于道路交通管理，执勤民警也逐渐使用摄像机、照相机来查处违法行为。 运用这些技术的执法模式民警传统的查处违法行为模式相比显然有别，因此准确地与交通概括它的名称对于开展执法研究、后勤保障、规范管理有着重要意义。而目前全国几乎都以其设备的功能作为名称，称之为“监控设备”、“电子眼”、“电子警察”、“非现场执法系统”等等，不一而足。笔者认为这些名称尚
4、不能完全概括、描述这种新型交通管理执法的定义，同时缺乏一定的前瞻，应当从其执法的模式来归纳定义较为准确。 从执法模式来看，传统的交通管理执法模式为交通民警在道路上发现交通违法行为时，应当予以纠正，并责令当事人改正或者限期改正。对应当给予处罚的，再根据有关规定做出处罚决定（见公安部46号令交通违章处理程序规定第四条及交通民警道路执勤执法规则相关规定），这里首先是交通民警要在现场主动发现交通违法行为并直接与违法行为人接触，再依程序做出处理，按此程序规定只可能从现场做起，否则谈不上“予以纠正”，其次是整个过程必须依靠民警来完成。而新型执法模式与传统执法模式的最大区别在于违法一旦发生即可以形成视听资料
5、记录在案，行为人并不是在违法现场马上得知自己已被记录，而是在经视听资料经审查无误成为行政处罚证据后才按程序接受调查并接受处罚；此外，从证据的特点来看，视听资料的突出特点是能形象、生动、直观地反映案件事实，这是其他证据无可代替、比拟的，但视听资料保存依赖于一定的载体，如果仪器设备发生故障，或者有人对视听资料进行拼接、剪辑或伪造，视听资料就会出现失真或虚假。因此对视听资料应认真审查，方可用做定案的依据。这就决定了这个审查过程不可能在违法现场完成。据此，可初步归纳定义为：道路交通管理非现场执法模式，是指利用摄录器材、设备等方式收集视听资料，对道路交通违法行为实施记录并依法处罚的一种新型执法模式。 非
6、现场执法模式特点：1、取证手段多样性，收集方式是利用科技监控设备、摄（录）像器材、经查证属实的群众举报资料等多种方式；2、确认违法行为的主要证据为视听资料，当审查确认后成为行政处罚证据时，按证据分类属于物证、原始证据、直接证据、本证，具有客观准确性、便利高效性的优点，能形象、生动、直观地反映违法事实，这是其他证据所无法代替、比拟的；3、违法行为在现场被制作记录成为视听资料，经审查成为证据后方通知当事人接受处理。 二、“非现场执法模式”的法律依据。 1989年行政诉讼法第三十一条第一款第（三）项规定视听资料是行政诉讼证据之一；1991年民事诉讼法第六十三条第一款第（三）项规定视听资料是民事诉讼证
7、据之一；1997年刑事诉讼法第四十二条第二款第（七）项规定视听资料是刑事诉讼证据之一。以上三法都有视听资料必须查证属实才能作为认定事实的根据的规定。 目前我市主要是依据深圳经济特区道路交通管理处罚条例的相关条款来进行执法，但尚无系统、完整地施行“非现场执法”的法律依据，因此，非现场执法模式亦要遵循法律、法规的一般规定。第一是以事实为根据，采用录像或照片记录违法行为，经确认后作为证据。第二是执罚有据，确认的违法行为具有应受交通管理处罚的特征，可以依法处罚。第三是量裁适当，被记录的违法行为与处罚依据、标准一一对应，不应有量裁不当的情形。第四是程序合法，整个过程皆按行政处罚法和有关法规、规章的规定进
8、行。主要的法律依据有： （一）法律：行政处罚法第五章“行政处罚的决定”、第六章“行政处罚的执行”，行政诉讼法第三十一条第一款第（三）项； （二）法规：深圳经济特区道路交通管理处罚条例第四章“执行程序与监督”； （三）规章：交通违章处理程序规定； （四）司法解释：最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释、最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定 （五）公安部文件：公安部交通管理局关于推广使用交通监控系统查处交通违章做法的通知（公交管1997141号）、公安部交通管理局关于进一步推广使用路口闯红灯监控技术通知（公交管199823号）。 三、“非现场执法模式”的作用。 （一）依法
9、从严管理交通的功效。 搞好道路交通管理，保障道路安全畅通，很重要的一条就是严格执法，而且要把“从严管理”贯彻始终。在交通执法上始终存在着一个执法怪圈，就是时紧时松，交通秩序一乱，社会上就指责交通民警不管，不执法，上级机关也要求交通管理机关开展秩序整顿，严格执法。而交通民警执法一严，对违法行为见了就纠，见了就罚，社会上就又指责交通民警滥扣滥罚。有的被查处后干扰民警正常执法。民警中出现了畏难情绪，执法就又松了。执法松了，违法又多了，秩序又乱了。循环往复，形成了这种局面。最直接的后果是造成交通法规失去了严肃性，而非现场执法可以在一定程度上扭转这种局面，由于非现场执法在查处违法的时候并不和违法当事人直
10、接接触，一旦当事人违法即被记录，事后给予处罚，同时处罚程序的设计和计算机保存的证据保证了处罚的公正性、准确性、公开性，因此可以避免主观原因造成的执法不准确、随意性大，客观原因造成的管控不力的毛病，彻底改变传统的机动车年检与秩序、事故管理脱节的弊端，从而达到严格执法，从严管理交通的作用。 （二）提高交通管理的科技应用水平的功效。 提高科技的应用水平，是解决交通畅通的重要环节。深圳道路交通管理的科技建设有了很大的发展。科技水平提高了，关键看怎么在实际当中应用和发挥作用。科技如果不为实战应用服务，未免变为纸上谈兵和空中楼阁。因此在现有的道路情况下，不但要加大交通管理的科技含量，科学地规划交通，科学地
11、组织交通，而且还要科学地管理交通。非现场执法中的信息采集主要是运用科技设备，运行平台是计算机网络，其查处种类多少和范围大小将主要取决于交通管理科技应用水平的发展。从这个角度来看，非现场执法能够提高交通管理的科技应用水平 （三）不断地研究调整交通管理工作方法的功效。 交通管理涉及到方方面面，有很多政策问题。不同的时期有不同的交通管理对策。根据交管工作的特点，我们要不断地研究怎么样调整工作模式，思考研究影响交通的因素，影响交通的原因，影响交通的环节，研究解决问题的措施，使措施更贴近实际，更具有针对性，我市的非现场执法模式从单一“冲红灯自动拍照”到“逆行、超速拍照”再到“机动车号牌识别系统”的不断发
12、展就说明了这个道理，可以预期，非现场执法的技术手段将不断推陈出新，方法也将更加符合实际工作的需要。 （四）增强群众的交通安全法制意识的功效。 城市交通的参与者是人，人直接影响交通管理，交通管理是以人为基础的，非现场执法的存在可以达到调动人的主观能动性的目的。根据交通心理学的观点，在交通管理中，由于非现场执法无所不在，无时不在，违法就受到处罚，使每名驾驶员都能感到一种无形的压力，迫使其在看不到警察的时候也能对自己的驾驶行为进行约束，让交通参与者不得不守法，久而久之，逐步提高了自觉守法的意识，变被动的“遵从”为自觉主动地“遵守”；同时，由于群众的举报成功与否也要取决于群众自身对于交通规则的熟悉程度
13、，可以带动全社会交通参与者都来关心和遵守交通法规。这样双管齐下，能形成良好的交通氛围，起到强制性地增强交通参与者遵守交通法规的自觉性和交通安全法制意识的功效。 （五）保护民警合法执法权益的功效。 这一举措，最直接地优点就是减少了执勤民警与违法行为人的直接接触。同时在接受处罚时，由于重事实、重证据、重程序公开，当事人对此较少争议，容易接受处罚，避免了少数违法人在直接面对路面执勤民警时容易产生的对抗心理，从而能够保护民警合法执法权益。 （六）提高交通管理工作效率的功效。 首先是进一步扩大了交通管理管控范围。通过将各种监测设备设置在交通秩序较乱、易发生交通事故的点段，相当于24小时全天候有警力值守，
14、对保障交通秩序良好，预防和避免交通事故起到了极为重要的作用，交通管理的时空范围进一步得到扩展；其次是实施非现场执法由于采用科技手段和接受群众举报，在查获违法行为方式上绝大多数不需要路面执勤民警，即使需要也仅是操作设备，这样既减轻了巡逻民警的工作量和劳动强度，同时又节省了大量的人力资源，使推进勤务改革成为可能，也将激发民警的工作积极性和参与管理的主动性，积极献计献策，主动查找存在的不足，提出改进的方法和整顿的措施，并从中发现的薄弱环节，从而更大地挖掘其工作潜力，使整顿措施更具有针对性和可操作性。 （七）推行警务公开“阳光作业”的功效 由于实现了对违法行为的“查”与“处”的分离，增强 “透明度”，
15、坚持“重事实、重依据”的原则，实现了违法处罚“阳光作业”，也加大了执法的力度。由设备或者举报人对违法行为进行记录后，只有证据确凿、事实清楚的才处罚，当事人有异议的可以现时观看证据进行确认后再进行处罚，从而减少了争议。 四、“非现场执法模式”在我市的运用及评价 1997年，我局开始利用监控系统查处路口、路段“冲红灯”的交通违法行为，发现一起，纠正一起，并通过各种新闻媒介进行曝光，有效地遏制了交通违法行为，交通秩序明显好转，道路通行能力有所提高，受到了社会各界的好评。1999年，我局各大队也相继与局信息中心联网。2000年，深圳经济特区道路交通管理处罚条例进行了修改。为全面实施非现场执法创造了条件
16、，提供了法律保障，使本市交通管理开始步入数字化执法的时代，大批先进的违法行为监控设备也投入运行，实现了对闯红灯、超速等机动车违法行为进行24小时实时动态采集和监控。截止2002年6月底，全市交通监控镜头达到163个，覆盖了市区各主要路段，交通违法监测仪达到547处，已安装监测仪的路口已基本涵盖市区灯控路口，用于违章信息录入处理的计算机近80台，个别也大队配备了数码相机和摄像机用于执法。近几年非现场执法的相关统计数据见下表： 表1 查获交通违法行为数统计表 单位：宗 - | | 全局查获总数 | 监控中心查获数及百分比 | 其他部门查获总数及百分比| |-|-|-|-| |1999年 | 681
17、784 | 219008（32%） | 462776（68%） | |-|-|-|-| |2000年 | 915369 | 290000（32%） | 625369（68%） | |-|-|-|-| |2001年 | 855759 | 291861（34%） | 563898（66%） | |-|-|-|-| |2002年 | 449500 | 195672（44%） | 253828（56%） | | 1-6月 | | | | - 从上表可得知，我局通过非现场模式利用监控设备查获、处罚的交通违法行为数量呈逐年上升的趋势，这与我局加大技术投入、拓宽非现场执法管控范围有直接的关系； 表2 交通违
18、法行为处罚数统计表 单位：宗 - | | 全局处罚总数 | 监控中心处罚数及百分比 | 其他部门处罚总数及百分比 | |-|-|-|-| |1999年 | 598819 | 166446（28%） | 432433（72%） | |-|-|-|-| |2000年 | 829511 | 220395（27%） | 609116（73%） | |-|-|-|-| |2001年 | 773831 | 227150（29%） | 546681（71%） | |-|-|-|-| |2002年 | 383460 | 140871（37%） | 242589（63%） | | 1-6月 | | | | -
19、从上表可知，与传统执法模式相比也占了全局执罚总数的相当大部分，平均在35%左右，考虑到目前全局大约有10名民警用监控设备在非现场执法，而有近900名路面民警执勤，这个比率相当不易，从工作效率充分说明了其发展前景； 表3 交通违法行为收取罚金数统计表 单位：人民币元 - | |全局收取罚金总数|监控中心收取罚金及百分比|其他部门收取罚金总数及百分比| |-|-|-|-| |1999年 | 108983186 | 35907697（33%） | 73075487（67%） | |-|-|-|-| |2000年 | 119176163 | 47697227（40%） | 71478936（60%）
20、| |-|-|-|-| |2001年 | 176927194 | 79033917（45%） | 97893277（55%） | |-|-|-|-| |2002年 | 95210068 | 54984999（58%） | 40225069（42%） | | 1-6月 | | | | - 从上表可得知，从收取罚金来看，非现场执法收取的数额逐渐占了重要比例，因为罚款额度与违法程度、危害性呈正比，所以也可以得出非现场执法处罚的皆为较严重的违法行为的结论，说明查处的力度较严； 表4 不服非现场执法处罚行政复议、诉讼统计表 单位：宗 - | |行政复议案件|行政诉讼案件| |-|-|-| |1999年|
21、 无 | 无 | |-|-|-| |2000年| 无 | 无 | |-|-|-| |2001年| 2 | 无 | |-|-|-| |2002年|（1-6月） 6 | 1（已撤诉）| - 从上表可得知，不服非现场模式执罚而提起行政复议、诉讼的案件相对于查处总数来说是非常少的，说明争议较少。 五、“非现场执法模式”运用中存在的问题 毋庸置疑，由于这项机制目前尚处于起步和探索阶段，程序、实体乃至操作上还存在一定的漏洞。 （一）法律依据较少是不争的现实。具体表现为无规定或缺少前瞻。如确认违法当事人和车主的问题，由于非现场执法取证所得只能确认车辆违法的事实，具体驾驶员不详，对此深圳经济特区道路交通管理处
22、罚条例第三十一条第一款规定：车辆被监控设备或者交通警察记录有交通违法行为的，应当依法处罚驾驶员，无法确认驾驶员或者驾驶员逾期不接受处理的，可以依据本条例相关条款对车主实施罚款处罚。此规定是2000年条例修改时新增的内容 ，中华人民共和国道路交通安全法（草案）第七十五条也有类似内容。但在实际操作中，前来接受处理的当事人即使是违法时的驾驶员也会矢口否认，只承认自己是车主，从而使相应吊证的处罚和一系列管理措施（如扣分、复考）无从执行。另一方面是非现场执法模式中群众举报查实的交通违法行为，同样无法确认驾驶员时便无法操作，因为即使是车主前来也不能依据此条款进行罚款处罚。 （二）从目前反馈的信息来看，由于
23、车辆的转让、买卖、抵押等行为将造成车辆登记车主的变化，但往往许多车辆并未办理“过户”和“转籍”手续，处罚的决定和执行存在一定困难。 （三）在违法车辆信息的录入和处罚这两个关键性环节，尚不能离开人工操作，这样工作量较大，效率也有待提高。相信随着软件的开发成功和在实际操作中的不断完善，操作起来将更加方便和快捷。 （四）运作机制有待理顺。深圳经济特区道路交通管理处罚条例第三十七条已规定了公民举报交通违法行为的奖励制度，但由于种种原因尚未实施，因此有必要建立起配套的规章制度，以发挥非现场执法的作用。 六、完善“非现场执法模式”的思考 （一）、立法保障 针对较为单薄、散乱的现状，加强交通法制建设。市场经
24、济是法制经济，健全法制，严格执法，是许多国家和地区成功管理交通，保障安全的共同经验之一。当前要进一步完善有关道路交通管理法规，尤其要重视按照立法程序，把非现场执法的规划、建设和管理三者同步纳入法制轨道，主要工作是做好修改深圳经济特区道路交通管理处罚条例的准备工作。中华人民共和国道路交通安全法现已在全国人大常委会审议之中，有望今年出台，与之配套的国务院实施办法将与道路交通安全法同步实施。道路交通安全法的出台，对道路交通管理工作将产生重大影响，因此我们必须提早动手，通过人大、媒体呼吁道路交通法做相关规定，并按程序提请市人大在道路交通安全法出台之后，尽快修订深圳经济特区道路交通管理处罚条例，完善程序
25、。使非现场执法工作真正做到有科学，完备的法规可依，在完善立法的同时要强化执法，坚决杜绝随意执法以及在执法活动中受利益驱动等不良现象。用法制的手段来促进管理者和被管理者行为规范化，从而促使全社会的交通法制意识产生的变化。 （二）、执法模式的确立 1、视听资料的采集方式 确立三种方式：监控设备（包括监测和监控设备）、民警执法和群众举报。 一是利用监测设备。监测采用视频检测、视频抓拍，主要用于监测机动车遇停止信号通过路口的违法行为以及机动车超速、走单行线、公交车道、紧急停车带以及不按规定进出环路进出口等行为。二是利用电视监控系统。我局分别在局指挥调度中心及各交通大队分指挥中心装备电视监控系统，运用电
26、视监控镜头对道路上禁行车辆进入管制区域、在高速公路、快速路上乱停车等违章行为进行实时监控，并对违章信息进行录相。 三是值勤民警利用摄像机、数码相机人工采集信息。配备摄像机、数码相机等专用设备，供民警在值勤过程中，对道路上不宜直接纠正处罚的交通违法行为，如违法停车等进行现场摄录或拍照并粘贴交通违法行为处理通知单的方式人工采集信息。四是广泛发动群众拿摄像机、相机检举违法行为，出台奖励措施，对举报属实的予以采纳，确认为处罚的证据，并按一定额度给予举报奖励。 2、信息的发布方式 非现场执法查处交通违法行为的特点是违法人一般不知道自己的违法行为已经被公安交通管理机关所查获，为保证违法人及时主动接受处理，
27、必须将录入的信息以多种方式公诸社会，方便驾驶员查询。 一是上网发布。在互联网开办的公安交通管理网站（域名为）上设置了交通违法行为查询栏目，内容包括全市驾驶员、机动车的违法信息。通过与我局综合信息系统的接口，每天定时更新。群众查询时只需输入驾驶证档案编号、对应的驾驶员姓名或者车牌号及车属单位，即可获得本人或车辆违法情况的详细信息，包括违法行为的时间、地点、计分、总积分、是否已接受处理、到哪里处理等。 二是电子幕墙、电子显示触摸屏发布。局各办公场所对外窗口设置与局综合信息系统联网的电子幕墙、电子显示触摸屏方便群众查询，无法上网的驾驶员或车主通过触摸屏相关的页面，只要输入自己的驾驶证档案编号或车牌号，即可立即查到自己有无交通违法行为情况的详细信息。 三是新闻媒体发布。通过报纸、电视、广播等新闻媒体，每天公布一批违法车辆牌号，同时提醒驾驶员及时查询自己是否有交通违法行为尚未接受处理。 四是提供声讯查询。我局各执法单位的电话均应向社会公布，群众无法通过其他方式知道自己是否违法时，可随时拨打电话查询，
