1、三、 我国城市气象灾害防御的问题及根源 8（一）我国城市气象灾害防御的现状问题 8（二）问题的根源 8四、 提高我国城市气象灾害防御能力的对策与建议 10（一）建立完善的法规体系作为灾害防御的法律依据 10（二）建立清晰的灾害管理组织架构作为灾害预防和应对的主体 10（三）建立完善的城市气象灾害预防机制 11（四）多方位构建安全城市 13（五）提高公众的防灾意识和能力 13（六）动员社区和非政府组织参与城市气象灾害防御 13五、 结论 15致 谢 16参考文献 17一、 绪论（一）研究的背景随着工业化和城市化的推进和经济的高速增长，能源的消耗随之增加，社会经济活动加速给资源造成了巨大的压力，大
2、量温室气体的排放，使全球的气候发生了变化。观测资料显示，20世纪是过去1000年中最暖的100年，气温升高导致了全球气候发生了巨大的改变。我国地处东亚季风区，受各种因素的影响，是国际上气象灾害频发的国家之一，气象灾害不仅发生频繁，而且种类多样，每年因气象灾害造成的经济损失约2000亿元。专家研究发现，同等级的灾害，在发达地区造成的经济损失比在欠发达地区更为严重，造成的人员伤亡数量却远远少于欠发达地区。近十年的几次严重气象灾害更是暴露了我国在气象灾害应对方面的严重不足。来看几个案例：2001年12月7日，北京出现一次突发的小雪天气过程，全市平均降雪量1?2毫米。降雪、路面和气温因素共同作用导致落
3、雪迅速结冰，适逢周五下午下班高峰时段，造成数十万辆机动车几乎无法行驶，北京城区的交通近乎于瘫痪。而这种小雪根本没有达到气象灾害的标准。刮风、下雨、下雪本是一些很自然的现象，但是就是这些自然现象越来越多的干扰了城市的正常生活秩序，这不得不令我们深思。2001年的一场小雪，降雪量只有2mm,这在农民眼中的确是连瑞雪”都算不上，更不用说达到雪灾的程度，可是却让京城的交通近于擁痪，变成了一场“城市雪灾”。这些都让我们看到了城市在气象灾害面前的脆弱和我国城市气象灾害应对能力的不足。这些只是气象灾害的一部分，其他如高温、大风、雾、沙尘暴等天气更是经常出现在我国广阔的国土上。在我国，如何科学的防御和应对气象
4、灾害，减少人员和经济财产损失，已成为重要的公共议题。随着媒体的发展，何地出现灾害会立即出现在各类媒体上，政府在灾害中的应对措施和灾害造成的损失大小也成为人民群众对政府形象评价的一个方面，那么防御气象灾害就不单单是气象部门的事情了，而是各级政府乃至中央的事情了。（二）研究的意义据世界气象组织预测，21世纪全球变暖将会越来越严重，由此导致的气象灾害会更加频繁，这会严重地威胁经济的可持续发展。如何提高城市应对气象灾害的能力已经是一个迫在眉睫的问题，也是对城市管理者提出的新的挑战。联合国21世纪际防灾减灾的共同目标是：“提高人类社会自然、技术和环境灾害的抗御能力，从而减轻施加于当今脆弱的社会和经济之上
5、的综合风险；通过将风险防御战略全面纳入可持续发展活动，促进从抵御灾害向风险管理转变”。?本文从公共安全管理的角度来考察城市气象灾害的防御，主要从政策，法律、机构设置和技术支持等层面来探讨这个问题，对加强我国城市气象灾害预防的机构建设和能力提高有一定意义：首先，目前是我国大力推进城市化建设的时期，气象灾害发生频率加大、破坏力也日益增强，一次重大的气象灾害就可以使几年的建设成果付诸东流，因此城市在规划、建设和管理过程中的每一个环节都要充分考虑到预防和应对灾害的要求。其次，城市防灾系统建设是政府的重要职能之一，预防和应对1象灾害是城市管理者义不容辞的责任。最后，在面对灾害时，应急管理能否有效地进行是
6、城市管理水平的真实反映，平时的准备工作做得充足，灾害来临时就有-定的时间和空间缓冲，在决策中就有条件进行充分有效的部署，为减灾抗灾赢得更多的时间，最大程度地减小气象灾害对城市运行的影响与破坏。（三）国内外相关研究综述气象灾害一直伴随着人类社会的发展，随着人类社会进入工业化、城市化的阶段，很多较为普通的天气现象在城市这个特殊的环境下，也变成了能影响正常生活秩序的气象事件，气象灾害也越来越引起人们的重视。气象灾害这个问题原本只是在气象部门内部作为一个学术问题，主要考虑其发生、演变、发展和消亡的特点和规律，总结经验和方法，以期尽早的提供气象预报。但是随着气象灾害对社会的生产生活影响越来越大，公共管理
7、学、危机管理学、市政学、城市规划等学科也开始从各自的角度逐渐加以关注。西方学术界对公共管理理论的研究起步较早，发展较快，成果较丰富。我国在该领域的研究尚处起步阶段，与发达国家相比，相关研究比较薄弱，还存在研究视角、研究范围单一狭窄，研究的针对性和可操作性不强等不足。现代城市的产生，西方要早于我国，所以西方国家对于城市管理的研究也较成熟，不论是城市的规划建设和还是管理理念，都较为成熟。但是随着城市的发展，公共安全问题也越来越突出，气象灾害就是威胁城市公共安全的一个因素。我国有关公共危机的研究开始于20世纪初，而具体关于城市气象灾害防御的研究是在近几年的儿次重大气象灾害以后，特别是在2008年的南
8、方雪灾之后。上到中央政府，下到县、乡一级的政府，对气象灾害的防御都非常的重视。综上所述，学者们从各自不同的角度提出了自己的见解，但目前针对城市气象灾害防御的著作数量较少，主要是从危机管理和公共气象服务的角度来阐述的，重点是如何应对而不是如何防御。而从公共安全管理视角下，把城市当成一个有机体来进行的研究就更少了。虽然单个学科针对城市气象灾害防御这个问题都有许多很好的对策，但是缺少一个宏观层面上的把握，没有将城市气象灾害的特点从一般的自然灾害和突发事件中剥离出来。二、 气象灾害防御与公共安全管理（一）气象灾害及其对城市的影响城市是自然灾害的巨大承载体，城市现代化程度越高，其致灾易损性就越大，城市就
9、显得越脆弱。在所有气象灾害中，对城市有影响的灾害在所有的气象灾害中占了大多数。中国70%以上的城市，50%以上的人口分布在各种自然灾害严重的地区?，城市安全形势不容乐观。“高风险的城市，不设防的农村”是对近年来气象灾害影响特点的一个概括，随着城市化和现代化的加快，城市防御气象灾害的脆弱性暴露出来。城市受灾以后的损失主要表现在人员伤亡，设施损坏和生产生活秩序紊乱等方面。城市在一定的空间内集中了大量人口和财富，就决定了遭受大的灾害时损失巨大的特点。城市的基础设施在城市中发挥着非常重要的作用，这些设施很多都相互关联，某部分受损，很有可能影响其他部分功能的发挥或者瘫痪整体。基础设施的修复又需要动用大量
10、的人力物力，同时城市中各类管网立体交织，纵横交错，深埋地下，不但检测费力，修复难度更大。气象灾害在影响城市的同时，也被城市这个特殊环境给“放大”，这就是为什么城市在气象灾害面前被称为“高风险的城市”。气象灾害对城市的影响日趋严重，已经不能向以前-样对其放任不管或者被动应对了，要采取主动的防御措施。气象灾害有其n身的特点与规律，通过分析，可以采取各种防御措施来减少其对城市的影响。（二）公共安全管理公共安全是指在一定的自然条件，社会背景和科学发展状况的前提下，人类正常的进行生产生活所需的外部环境的状态在安全的状态下，虽然存在风险，但是风险在人类可控的范围内，可能的损害在人类可以承受的范围以内。根据
11、发生机理和过程，公共安全涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四大方面。气象灾害就是自然灾害的主要表现之一。公共安全管理是是一种管理活动，是国家安全管理组织或部门在有关法规范围内对国家和社会公共事务、秩序和设施安全的管理活动，通过这种管理活动，使管理的对象处于一个安全的状态，对破坏这种状态的事件进行应对、对事件后果的消除以及安全状态的恢复。公共安全管理有以下几个含义：公共安全管理是要为公众提供服务；管理者的主体是政府部门或公共服务机构，不是私人机构；强调公共部门所担负的责任和义务；公共管理活动是有公众参与的；管理者要运用法律手段进行管理。（三）引入公共安全管理的视角研究城市气象灾害防御灾害
12、防御指的是防止灾害于未然，灾害发生后防止灾害扩大以及进行灾后的恢复，既要防范，也要抵御。我国一直以来在灾害管理上采用的是应急管理的模式。所谓应急管理，就是以政府为主导的管理者，为了降低或避免突发事件的危害，对于突发性公共事件在进行监测、预警、干预或控制以及消除的过程中再去的一系列方法和措施的总和。应急管理是一种以应对紧急情况为目的的被动式的管理活动，随着社会的进步和时代的发展，在灾害应对上，应急管理这种理念已经不能更好的胜任，所以有必要引入公共安全管理的理念来进行城市气象灾害的防御。公共安全管理是一个全社会参与的多中心管理模式。公共安全管理理论认为政府的责任是有限的，可以把一些权力和事务交给各
13、类非政府组织和社区以及公众，让他们积极发挥作用。使公众减少对政府的依赖，积极参与到公共安全管理中，提高民众、社区、城市的自我保护能力和自救能力。同时，政府也要整合出一个高效的组织机构，在平时能够对潜在的危机作好充分准备，危急时刻能协调各方力量化解危机。在城市气象灾害防御上，面对纷繁复杂的承灾环境和灾害的高影响性，采取应急管理虽然可以消除灾害、快速应对，但是灾害造成的损失已经成为了事实，损失无法避免。而且这种管理方式不适于应对高影响性的气象灾害，因为高影响性的天气事件发生频率较高，每次都要启动应急管理势必造成政府的财政负担增加，这对资源是一种浪费。这些弊端表明应急管理模式已经不能更好的解决这个问
14、题，公共安全管理的模式无疑是一个更为有效的方法，采取全方位的防灾措施，降低城市对高影响性天气事件的敏感度；建立良好的灾害管理机制，和应对模式，更加有效的处置灾害。这就是为什么要从公共安全管理的视角来探讨这个问题了。三、 我国城市气象灾害防御的问题及根源（一）我国城市气象灾害防御的现状问题从近十年的城市气象灾害来看，不论是公共性的气象灾害还是高影响性的气象灾害，城市在灾害面前显得十分脆弱。虽然我国政府在抗灾中战胜了几次全国性的特大气象灾害，但是在应对灾害时暴露出的问题也反映出了我国在灾害应对上存在的弊端。从小的空间范围来看，以前很常见的天气现象都能引起较大的社会影响，这不得不令我们认真的反思。这
15、些问题包括：政府和公众的忧患意识不强；城市规划和建设中缺少应对气象灾害的充分措施；政府主导下的社会参与不足；气象灾害信息发布系统不够畅通；城市发展为交通带来巨大压力，交通对气象灾害又异常敏感；对公众的防灾教育缺失；救灾应急联动机制还未建立。（二）问题的根源1缺少清晰完善的法律支撑我国应对灾害的法律制度比较分散，不同的灾害由不同的法律来应对，地震、防洪、环境污染、气象灾害等都有相应法律应对，对出现的各类灾害事件也有相应的法律规范，但是我国的危机应急法制建设还存在许多问题亟待解决。一方面是缺少一部公共危机治理的法律，由于现在城市防灾已不单纯是面对单一的灾害，在城市的复杂环境下，衍生和次生灾害有时比
16、原发的灾害造成的损失还大，缺少能指导应对综合防灾减灾的法律往往会造成在应对灾害时，各行政部门从自己的角度出发，造成管理混乱、相互扯皮；在协调具体问题时，往往又面临无法可依的局面，只能用行政手段解决，这又加大了灾害应对的随机性。另一方面是各种具体的灾害立法是不同时期不同背景下制定的法律，这些法律之间缺乏整体性，甚至相互重复和矛盾，这就使得具体执行的部门无所适从。2缺少灾害的管理机构首先，部门分割的体制使部门间缺乏必要的协调。应对灾害，从中央到地方在部门内部垂直管理的体系内，准备较为充分，但是部门与部门之间的责权关系就不是十分明确了，有的事件可能多部门共管，而有的则可能无人管理，职责交叉和管理脱节
17、力：存，缺少必要的协调。其次，部门分割的体制造成了严重的资源浪费。由于部门分割和条块分割使得部门利益和地方利益的分化更加严重，致使中央与地方、不同部门间、不同地区间的资源不能共享，很多成了重复建设和重复投入，造成了人、财、物的浪费。再次，常设灾害管理部门的缺失使得灾害治理效率低下。目前，从中央到地方基本上都没有建立常设的应急管理或灾害管理的综合协调部门，一旦出现灾害，往往是以领导为主的指挥小组作为协调机构来完成复杂的灾害应对工作，协调各种力量和资源。最后，政府单一中心的治理模式，缺少社会力量的参与。在我国，人们的普遍意识是应对灾害是政府的职责，是政府应当提供的公共产品，所以采用政府单一中心的治
18、理模式是理所当然的。2自然灾害管理机制落后自然灾害是人类生产生活中不可避免的部分，预防、应对、抗击各种自然灾害是人类发展的重要内用之一。自然灾害往往会给社会带来巨大的损失，这就要求政府和其他社会主体要通过预测、预防、抵御、控制来进行应对，己达到防灾减灾和弥补损失的目的。但是我国目前在应对灾害的机制中还有很多问题。一是重视灾后处置，轻视灾前预防。二是气象灾害的预测主要是由气象部门通过各种资料和数据，运用大气运动的规律去对未来可能发生的灾害进行佔计。三是灾害的预控缺失。四是预案的制定和执行不到位。四、 提高我国城市气象灾害防御能力的对策与建议针对我国城市气象灾害防御中存在的问题和不足，比照西方国家
19、先进的公共安全管理理论和灾害防御管理中的经验，笔者根据我国实际国情，总结归纳了以下亟需加强的几个方面。这些主要是从体制机制角度出发，也包含了部分实践内容。（一）建立完善的法规体系作为灾害防御的法律依据一个国家公共危机管理机构正常、高效的运行离不开法律的制约和保障，灾害的防御也是如此。从国外灾害应对的经验来看，法律手段是进行灾害管理的重要途径，是各国普遍采用且行之有效的方法。円本是一个灾害多发的国家，也是较早的通过制定法律来进行灾害管理的国家，目前己有各类防灾减灾的法律近40部。我国虽有不少的灾害专门法，但是还缺少类似于R本的灾害对策基本法或者美国的斯坦福法这种对灾害防御和应对的一般性法律。通过
20、对国外灾害立法的分析，结合我国的灾害立法现实情况，笔者认为我国在气象灾害防御的立法可以分为两类。一类是一般性的灾害防御立法，规定各类灾害的一般应对程序和原则，类似于円本灾害对策基本法的灾害防御法或灾害应对法。另一类是各项具体的气象灾害防御法，如防洪法、台风防御法等。所以我国的灾害防御立法还有以下方面需要完善。一是在宪法中明确规定包括重大灾害在内的各种紧急状态。明确各种紧急状态的确认、宣布、解除和期限等各环节的内容；明确政府在灾害应对过程中的权限。二是制定统一的灾害应对法。灾害应对法可以填补我国在灾害应对的法律体系中缺少“龙头”法的空白，结束我国在灾害应对的法律体系中各自为政，缺乏协调统一的局面
21、。三是做好灾害相关法律的清理和单项法律的补充制定。通过完善灾害防御的相关法律，逐步建立健全灾害防御乃至突发事件的应对机制，这对我国今后的公共安全管理有着重要的意义。（二）建立清晰的灾害管理组织架构作为灾害预防和应对的主体随着城市的发展和各类气象灾害事件的增多，对社会正常秩序的影响也越来越大，气象灾害防御已不单是气象部门自己的事情了，这就需要建立有效的灾害防御管理机构，提高政府城市管理的水平和资源合理配置的能力，整合各方面力量，这是政府体制改革中不可回避的内容。1.灾害防御要以政府为主导灾害发生时，政府的管理是一种应急管理的状态，这与平时的管理不同。政府部门的决策者要在时间紧、获得信息有限的情况
22、下做出正确的决策，并协不同部门行实施，防止灾害进一步升级、扩大。此外政府作为公共服务的提供者、公共政策的制定者、公共事务的管理者、公共权力的行使者，在气象灾害应对中是处于特殊而重要的位置。2.设立常设的灾害管理机构针对我国目前条块分割、各管一摊的局面，笔者认为应当从中央到地方各级政府应该成立常设的专门灾害管理和应对机构，灾害管理采用“属地管理”的原则，充分调动地方政府的积极性，也减少不必要的环节，更好的协调各部门、各单位的力量。根据灾害的危害程度，确定应对的级别，地方政府能处理的就由地方政府处理，处理不了的可由上一级政府协助。级别高的灾害管理部门工作重点放在协调、管理、政策制定等内容，级别低的
23、灾害管理部门工作重点放在灾害的减除、准备、应对、和恢复等具体事务。总之，建立有效的灾害应对组织体系，打破条块分割，增强政府应对各种灾害的水平和调动资源的能力，是政府改革的重要内容。（三）建立完善的城市气象灾害预防机制1.建立顺畅的预警信息发布机制目前来看科学技术还没有发展到可以避免自然灾害的水平，但是气象灾害与地震不同，或多或少是可以提前进行预测的，人类可以通过各种征兆提前预测出可能发生的灾害，预测提前的时间根据灾害的不同，有的可以提前数円预知，有的只能提前几十分钟。在能预测到灾害的范围内，会发出各类灾害的预警。但是灾害预警如何迅速的到达每个人的手中确是一个关键问题。这就要求建立一个多渠道、多
24、平台、多媒体的预警发布渠道，使公众迅速的收到预警信息，迅速做出反应，减少不必要的损失。笔者认为可以充分利用城市人防警报设施、公共场所的广播、电子大屏等覆盖范围大的媒介。同时，政府也要建立一个完善的预警传输渠道，在预警信息发出后能迅速的被h述这0媒介通知人众。从而解决预警信息发布的“最后一公里问题”。2.建立应急联动机制应急联动是对公众的报警和呼救釆用统一的处理中心，通过集成的信息共享网络和通讯系统，将治安、消防、急救、救援等各种应急部门统一在一起，使用一个体系实现不同单位之间的配合和协调，来应对各种紧急事件。针对我国应急联动中存在的问题，主要从以下几个方面入手。首先是整合资源，改变目前各个应急
25、单位分别由不同部门管辖的现状，对各类应急单位进行合并，至于一个统一管理部门之下，使用一个接警号码，在统一的行政体制下，实现综合联动和应急救援。其次是统一调度，采用一个指挥中心，集中投资管理，避免重复建设，提高管理效率，使有限的资源发挥更大的作用。3.完善人才储备和物资储备人才储备指的是专业的灾害应急管理人才和专业的救援队伍。对每个城市来说，都应坚持“行政专家”和“业内专家”相结合的决策机制，尤其是业内专家的参谋作用非常重要。建立专家队伍，充分发挥专家在灾害应对中的信息分析，决策咨询等方面的作用，增强灾害应对的科学性。设立专业的复合型救灾队伍，准备充足的各类抢险救灾设备，同时加强对消防、公安、城
26、管、武警、医疗等单位的救灾能力培训和增加设备投入，这些力量作为专业救灾队伍的重要补充。4.完善灾害应急预案编制应急预案对于灾害应对来说是非常重要的准答工作，里然预案不是万能的，但是没有预案却是万万不能的。如果发生重大的灾害，各级政府都有应急预案并能及时启动，采取必要措施，要比没有预案，都在等待命令在采取措施的效率高出百倍。由此可见预案宁可备而不用，也不能用而不备。完善的气象灾害应急预案要考虑预案完整性、可操作性、有效性、应急处置的快速性，还要研究预案与总体预案和其他相关的突发事件应急预案衔接程度。这就要求预案编制完成后要经过评估和实践检验，通过实践找到不足，进一步完善。5.灾后恢复向灾害准备转
27、变根据公共安全管理中的灾害生命周期理论，灾后恢复阶段是一个周期的结束，也可看做是下一个周期的开始。灾后恢复不能只是简单的把受损的事物按原样恢复起来，不能仅仅是复原，而是要在恢复中吸取教训，在恢复重建中充分考虑可能面临下次灾害的影响，从而降低受损事物的易损性。在恢复过程中，要贯彻预防为主的方针，在总体上改变现有的减灾观念，把注意力放到提高整体的抗灾能力上来，把工作重心转移到防灾备灾上。灾后要详细做出灾害评估，并对可能存在的风险仔细分析，适时查找问题，使防灾减灾工作在下次灾害到来时发挥最佳效果。（四）多方位构建安全城市现今，随着社会转型和高速的城市化进程，我国城市化率不断提高。城市面积、人口不断增
28、加，财富日益集中，但是城市基础设施却相对薄弱，安全隐患增多，防灾能力低下，这些都大幅度的提高了城市安全风险水平。面临这些挑战，构建安全城市不仅是防灾的需要，更是实现可持续发展，建设和谐社会的重要保障。（五）提高公众的防灾意识和能力城市气象灾害关系到城市里的每一个公民，灾害发生时每个人都会或多或少的受到影响。普通公民作为气象灾害的直接受影响者，他们自身的危机意识、灾害应对水平和自我保护能力就是灾害防御和应对的重要因素。城市人口密集，当灾害发生时，政府的救援力量不可能及时的为每一个受灾人员提供帮助，那么每个公民在灾害发生时应当尽可能的实施自我保护。这就要求即使是普通公民也要清楚自己在灾害事件中应当
29、去做什么：一方面是配合政府的行动，帮助政府应对灾害；另一方面是根据自己的情况采取有效的自救，减少自己的损失。例如由暴雨产生城市内错，首先就是要到地势相对高的地方，不要盲目对被困人员施救，不要冒险；等灾害缓解以后再有效地参与到救助中去。（六）动员社区和非政府组织参与城市气象灾害防御社区是指居住在一定区域范围内的，由一种具有共同价值观念的同质人口所组成的关系密切的社会共同体。社区是城市管理的基层组织，也是社会大f统的一个子系统。当城市遭受灾害时，社区居民不但是受影响者，也是灾害的应对者。因此，社区在灾害应对中应该发挥重要的作用。社区灾害管理和应对中的作用已经在国际上受到重视，美国政府积极创建“防灾
30、型社区”，提高社区应对灾害的能力。社区作为城市这个有机体的构成细胞，一JEi遭受灾害的侵袭，丧失功能，必将影响城市的正常运行，如果一个个社区都受到影响，那么城市就会陷入瘫痪了。当今，政府要充分认识到社区在城市灾害应对中的重要作用，把社区建设成为有灾害应对能力的社区。第一，社区要设立专门的灾害管理组织。灾害管理是一个长期的工作，在我国，灾害管理主要由国务院对口部门主要负责各类灾害的预防和应对，各地方政府在灾害发生时会成立应急小组，平常是由日常办事机构来管理。第二，社区要建立自己的灾害应急队伍。社区应急队伍有着响应快，熟悉环境等优势，良好的社区灾害应急队伍，直接影响灾害应对的效果。第三，社区要有自己的防灾减灾规划。社区的防灾减灾规划主要是以预防为主，虽然防灾减灾规划不能避免灾害的发生，却可以降低灾害造成的损失，减小破坏程度。第四，社区要做好宣传教育，提升社区防灾整体能力。人面对灾害往往有烧幸心理，有这样想法的人多了，就是社区的防灾工作处于消极被动。总之，通过一系列的措施，使防灾工作在社区有序展开，把社区从一个单纯的城市承灾体变成灾害预防和应对的先锋。这有助于提高城市的防灾水平，是减少灾害损失的重要途径。五、 结论现今我国发生的城市气象灾害中，高影响性
