1、第二节 任务和措施60第五章 生态环境整治第一节 现状和问题64第二节 目标和任务65第三节 重点措施67第四节 重点项目69第六章 支撑保障能力第一节 加快基础设施和公共服务设施建设69第二节 积极发展社会公共事业73第三节 积极发展社会保障事业76第七章 政策措施和实施机制第一节 石嘴山市层面78第二节 自治区层面84第八章 支持政策建议第一节 财税支持政策88第三节 土地利用和矿山开发优惠政策89第四节 其它倾斜政策90石嘴山市资源枯竭城市转型规划为进一步贯彻落实国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见（国发200738号）和国务院关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见（国发200
2、829号）精神，促进石嘴山市加快经济转型，实现可持续发展，为资源型城市产业转型提供和积累经验，按照国家发展改革委办公厅关于编制资源枯竭城市转型规划的指导意见（发改办东北20092173号）的要求，结合宁夏和石嘴山市的实际，特编制石嘴山市资源枯竭城市转型规划（20102015）。第一章 背景和转型条件第一节 经济社会发展现状石嘴山市位于宁夏银川平原的北部,土地总面积5310平方公里，其中市辖区面积2262平方公里，现辖大武口、惠农、平罗三个县区，全市有汉、回、藏、蒙等23个民族，总人口达74.04万人，其中：非农业人口占总人口的69%，回族人口占总人口的22%。2009年实现国内生产总值247亿
3、元，人均国内生产总值33378元，其中：第一产业增加值15.2亿元，第二产业增加值172.42亿元，第三产业增加值58.99亿元；当年实现财政总收入43.29亿元，其中：地方财政收入23.21亿元；城镇居民人均可支配收入14090元，农民人均纯收入5420元。石嘴山市是一座因煤而立、依煤而兴的资源型城市。自2008年3月被国家确定为首批资源型城市经济转型试点城市以来，在国家和自治区的坚强领导下，市委、市政府团结和带领全市广大干部群众，将经济转型确定为全市可持续发展的战略选择，立足多年发展积累的优良的资源配置、优越的气候条件、完备的基础设施、充足的人力资源等优势条件，着力发展壮大优势特色产业，机
4、械装备制造、新材料、能源化工三大产业增加值已占到全市工业增加值的90%以上，工业对GDP增长的贡献份额达到67.6%，对财政收入的贡献率达到61%；着力培育接续替代产业，以多晶硅产业为基础的光伏产业链已初具雏形，产业集聚效应逐步显现，逐步成为全国光伏产业投资的热点地区；着力强化节能减排，对643个污染项目进行了全面治理，取缔和关停了118家产能落后企业，拆除了200多台燃煤锅炉，建成了石嘴山循环经济示范区，培育了50多家循环经济示范企业，有力遏制了高耗能、高污染企业无序扩张，2006年彻底去掉了污染“黑帽子”；着力改善民生，实施了采煤沉陷区综合治理项目，乔迁安置矿区职工12590户、45920
5、人。在全国率先开展新型农村合作医疗门诊统筹试点和计划生育奖励扶助制度，在西北地区率先开展城乡居民养老保障试点，城镇职工养老保险覆盖面全区第一，新型农村合作医疗参合率达到95%，城镇居民基本医疗保险参保率达到58%。大力实施全民创业富民工程，五年累计实现城镇新增就业7.8万人，5.5万名下岗失业人员实现了再就业。在全区率先实现“教育强市”目标，“两基”国检顺利通过验收。为实现经济转型、跨越发展，建设山水园林新型工业城市提供了千载难逢的历史机遇，初步走出了一条经济转型之路。第二节 转型的背景一、发展经历石嘴山市的现代工业起步于20世纪五十年代，是宁夏解放后国家重点布局建设起来的第一个工业基地。新中
6、国成立后， 1955年煤炭部决定开发以石嘴山为中心的贺兰山北端煤田，宁夏煤炭大规模的建设拉开序幕。为了支持国家国民经济建设，保证包钢、酒钢和兰州等工业基地用煤的需要，从1958年开始，开始了对石炭井矿区的开发建设，1965年，煤炭部经请示中共中央同意，决定成立以高节、康志杰两同志为首的贺兰山煤炭公司，具体负责管理石嘴山、石炭井和准备开发的汝箕沟、内蒙的乌达、包头、卓子山、呼鲁斯太、甘肃的阿甘镇、窑街、新疆的哈密等矿区，是继国家成立东北煤炭工业公司之后的第二个直接接受煤炭部管理的国家直统的煤炭公司，从此，贺兰山煤田石炭井矿区的建设规模不断扩大，呼鲁斯太、汝箕沟两个矿区建设全面铺开，从全国各地汇集
7、来的建设者满怀豪情，艰苦创业。1961年，设计能力为216万吨/年的石嘴山矿区基本形成，1971年设计能力为285万吨/年的石炭井矿区基本形成，1972年设计能力为120万吨/年的白芨沟矿区基本形成，1974年设计能力为90万吨/年的汝箕沟矿区基本形成，1975年设计能力为90万吨/年的呼鲁斯太矿区基本形成。随着煤炭工业的快速发展，1954年国家布局建设了石嘴山发电厂，1958年国家布局建设了石嘴山钢铁厂，1965年，中央决定将北京有色金属研究总院搬迁石嘴山，为军用配套的“三线”企业，主要从事生产钽、铌、铍有色金属。1965年，为了满足第三个五年计划期间煤炭工业的发展需要，合理调整煤矿机械制造
8、业的布局，煤炭部决定在西北地区建设煤矿机械厂，1966年7月18日和8月14日煤炭部先后发出了66煤发0998号文件和66煤发1127号文件，决定在宁夏石嘴山市大武口兴建西北煤矿机械厂（运输设备厂、金属结构厂和防爆电机厂），即西北煤机一厂、西北煤机二厂、西北煤机三厂，这一时期，共完成基本建设投资64168万元，其中：石嘴山矿区8361万元，石炭井矿区21126万元，呼鲁斯太矿区6152万元，汝箕沟矿区12195万元，西北煤矿机械一、二、三厂9271万元，建成矿井（含露天）10处，新增煤炭生产能力810万吨/年，原煤入洗300万吨/年，机械产品302万吨/年，电机容量3.9万千瓦/年，经过50年
9、的艰苦努力和建设，已建成了大批大中型骨干企业，初步形成了以机械装备制造、新材料、能源化工为主导的工业体系，成为宁夏乃至全国重要的煤炭工业生产基地，为国家和自治区社会经济发展做出了突出的历史性贡献。主要表现在：一是为国家经济建设提供了大量能源支持。石嘴山市的煤炭资源储量丰富、煤种齐全、煤质优量、开采方便。中华人民共和国成立初期，中共中央继成立东北煤炭工业公司之后，批准成立了贺兰山煤炭工业公司，先后从抚顺、徐州、大同、兰州、西安、淮南、淮北等工业基地成建制调入干部职工22000余人（不包括随迁家属和分散前来的职工及家属），而且这些干部职工大部分至今仍尚在石嘴山市，成为石嘴山市市民和建设者。经过50
10、多年的建设与发展，滚滚乌金从边陲小镇石嘴山市源源不断的流向祖国最需要的地方，据统计，50年来，石嘴山市为国家提供各种原煤5亿吨，电力装机达到307万千瓦，为支持国家经济建设和国防工业的发展，做出了突出的历史性贡献。二是为国家煤炭工业的发展做出了突出贡献。1964年石嘴山二矿采煤五队在厚6米左右的第三层煤2133工作面一分层开始实验倾斜分层下行铺顶网采煤法，经过两个多月的实验，不但解决了破碎顶板开采时杜绝冒顶事故，降低原煤灰分，而且有效的提高了工效（1.31.5吨/工提高到45吨/工），降低了成本（单位成本由原来的8-9元/吨降低到3-5元/吨），在全国得到全面推广应用，并在1978年全国第一次
11、科技大会上荣获发明创造奖。1956年，西北煤田地质局146勘探队在石嘴山地区砂砾层钻井中使用优质煤碱泥浆做冲洗液，创造钻孔深达600米以上记录，在1978年全国第一次科技大会上荣获科学技术进步奖，仅1978-2008年，石嘴山市共取得重要的科技成果847项，其中荣获国家和煤炭部奖励的有23项，为提高煤炭装备水平，促进煤炭科技进步做出了突出的贡献。二、面临的主要问题随着煤炭资源的大规模开采，矿产资源逐步枯竭，国家布局的矿井相继闭坑，资源型城市石嘴山市目前正面临着因煤而困的局面。和全国其它资源枯竭型城市一样，主要表现为资源枯竭与产业经济的增长需求之间的矛盾、产业结构单一与综合经济发展的矛盾、市场化
12、因素先天不足与发展市场经济的矛盾、以矿山企业为主体的区域封闭与对外开放的矛盾、环境质量下降和生态恶化与城市人居环境改善的矛盾、职工下岗失业增加群众生活困难与社会稳定的矛盾等。特别是经济结构失衡、失业和贫困人口增多、维护社会稳定压力较大，是当前经济工作中亟待解决的矛盾和问题。具体表现在：1大型矿井相继破产闭坑，资源濒临枯竭。经过50年开采，累计为国家经济建设输出原煤近5亿吨，已建成矿区煤炭资源日益枯竭，2000年以后，国家先后批准了原石炭井矿务局一矿、三矿、四矿、石嘴山矿务局一矿、三矿破产闭井，现已全面停产。全市煤炭生产能力由高峰时期的近1500万吨下降至2002年的不足600万吨。2社会保障和
13、就业压力较大。自1998年以来，石嘴山市下岗失业人员累计达8.8万余人，其中城市下岗失业人员1.86万人，每年还有城镇新成长劳动力6000多人需就业，农村剩余劳动力6.37万人需转移。全市农村特困家庭达5600余户近10000人，分别占全市农村总户数和总人口的7.1和3.3。城市享受低保户1.72万户近4.88万人，占全市城市人口的11.6。其中，生活极度贫困、温饱问题都难以解决的特困户达6500余户1.5万人，占全市城市人口的3.6。随着矿区煤炭资源逐年枯竭，煤矿及相关企业的停产、半停产和倒闭破产，有3万多煤炭职工下岗或转岗，涉及煤炭职工及家属10.7万人。大量下岗失业人员和新增就业人员不能
14、就业，滞留社会，成为影响石嘴山地区社会治安的巨大“隐患”，给石嘴山经济和社会发展带来极为严重的影响。群访群聚事件呈明显上升态势，对全市的社会稳定构成巨大的威胁。3煤炭生产矿区塌陷严重，居民生活得不到保证。石嘴山市正规采煤已达50多年，目前已形成沉陷区面积41.35平方公里，涉及住户30359户，占城市总户数的20；人口10.2万人，占城市人口的24.2；住房面积219.8万平方米，占城市住房总面积的26.5；受损供水管路126.48公里，占总供水管路的29.4；公路89.78公里，占总公路里程的29.9。4企业办社会遗留的历史包袱沉重。由于早期城市建设随资源开采企业布局，缺乏科学合理的规划，造
15、成石嘴山市的城市布局过于分散，分布在白芨沟、大峰、汝箕沟、石炭井、石嘴山矿区的企业，在矿产企业建设的同时，也办起了一个个小社会，学校、医院、城市管理、公安警察机构等一系列社会服务性机构。2005年，石嘴山市城市区共有65所中、小学校，23家医院，其中，34所中、小学和15家医院为企业所办，分别占52和65，随着大型矿井的相继闭坑，企业所办社会全部移交给当地政府，极大地增加了财政的压力，财政的刚性支出不断增强。除此之外，历史形成的过于分散的城市布局，造成城市基础设施和社会事业点多面广，战线过长，由于投资不足，欠帐太多，难以补还。三、加快转型的迫切性以上矛盾和问题如果不能从根本上得到彻底解决，构建
16、和谐社会的目标难以实现，可持续发展就是一句空话。因此，尽快制定转型规划，实现经济发展方式的根本转型，是资源枯竭城市石嘴山市落实科学发展观，实现可持续发展的根本需要。1有利于加快优势产业发展。经过几十年的发展，石嘴山市已具备了良好的产业基础和技术优势，尤其是机械制造、新材料、能源化工和农副产品加工等已形成具有一定优势的产业基础和规模，具备了一定的产业转型条件。充分利用国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见政策支持，能够最大限度地整合发挥现有资源、产业、技术、人才等优势，使优势产业和资源迅速聚集，尽快形成特色鲜明、主业突出、市场竞争能力强的产业群，推动全市经济的崛起和振兴。2有利于加快地区经
17、济发展。石嘴山市是国家重要的老工业基地，八十年代前后在全区经济发展中占有举足轻重的地位，为全区乃至全国经济社会做出了历史性的贡献。即使在经济快速发展的今天，工业仍在全区占有明显的比较优势。因此，加快石嘴山市经济转型，不仅是石嘴山市自身经济社会快速发展的迫切需要，也是实现全区区域经济协调发展的重要战略举措，事关全区乃至全国改革发展稳定的大局，对于全面建设小康社会和实现现代化建设目标有着十分重要的战略意义。因此，实现宁夏经济的跨越式发展，必须把石嘴山经济转型摆到突出位置，充分挖掘和发挥现有工业基础优势，提高企业自主创新能力和技术装备水平，促进产业结构优化升级，形成具有较强竞争力的现代产业基地，逐步
18、把石嘴山市调整改造成为宁夏重要的新材料产业基地和结构合理、特色鲜明、机制灵活、竞争能力强的新的经济增长区，实现宁夏区域经济的持续快速健康发展。3有利于推进社会全面进步。振兴石嘴山市老工业基地，必须依靠科技进步和创新，培养和造就大批高素质的劳动者和各类专业人才，充分发挥科学技术是第一生产力的巨大作用，以企业为主体，大力引进、消化、吸收国内外高新技术和先进适用技术。鼓励支持大中型企业建立研发机构，逐步提高企业技术开发费用占销售收入的比重，使企业成为科技投入、创新、开发和推动产业化的主体。着力引进国内外先进技术，增强消化吸收能力，提高产品的科技含量和市场竞争力。加快发展教育事业，优化教育资源配置，加
19、强师资队伍建设，提高教育质量。加大医疗、卫生和文化事业投入，不断增强社会服务功能。4有利于民族团结和社会稳定。从全区民族共同繁荣进步的角度看，石嘴山市是宁夏重要的回族聚居区，回族人口占全市的22左右。老工业基地石嘴山市的发展问题如不尽快得以解决，势必拖了宁夏地方民族经济发展的“后腿”。从石嘴山市自身的发展现状看，随着现有采煤区煤炭资源的逐渐枯竭，煤矿的破产关闭和失业人口的急剧增加，导致低收入弱势群体不断扩大。近年来，石嘴山市委、市政府在自治区党委政府的领导下，采取了加强就业技能培训、大力发展劳务经济、鼓励自谋职业、积极推行社会保障制度改革、强化社会治安管理等一系列措施，使这一突出矛盾有所缓解。
20、但从解决石嘴山市深层次问题的角度分析，只有通过国家和自治区的支持，大力实施经济转型战略，才能使石嘴山市经济社会与全区保持同步发展，实现全区各民族的共同繁荣进步和社会稳定。第三节 资源环境承载能力一、资源承载力1生态承载力 区域经济社会发展与资源、环境有着非常密切的依赖关系，可持续发展是要将发展保持在资源承载力和环境容量的限度以内，实现发展与人口、资源环境的和谐共生。通过应用生态足迹的方法计算石嘴山市的生态承载力，石嘴山市人均生态承载力略高于自治区和全国平均水平，石嘴山市单位生态承载力上的GDP为3.8489万元，高于全国平均水平9398元，高于宁夏回族自治区平均水平16996元。这说明石嘴山市
21、生态承载力的经济效率较自治区高，符合石嘴山市工业实力较强，工业比重较大的现实；另一方面也说明，经济的发展对地区生态的压力已经较大，生态承载力的利用空间开始紧张，生态系统对经济发展的承载空间有限（见表1-1、1-2）。2水资源承载力石嘴山市地处我国西北干旱地区。全市当地产水量平均约为6.169亿m3/年（地表水资源0.84亿m3/年，地下水资源5.329亿m3/年）。人均当地水资源占有量为840m3，亩均当地水资源量仅为126m3，当地产水量两项指标都仅为全国平均水平的1/12；石嘴山市过境水资源量较为丰富，地处引黄灌区，每年引用黄河水量10亿m3以上。从供水现状来看，据资料统计，石嘴山市199
22、0年、1995年、2000年、2005年和2008年总供水量分别为15.53亿m3、14.79亿m3、14.64亿m3、12.20亿m3、9.97亿m3（不包括蓄水量，以下供水评价均不包括蓄水量）。不同年份不同供水工程供水量及总供水量情况见表1-3。 从表中可以看出石嘴山市供水量1990年、1995年、2000年、2005年和2008年六个年份的供水量呈下降趋势，特别是2008年相比2005年下降较多，下降了2.23亿m3。其中引黄量减少了约1.97亿m3，地下水减少约5967万m3。表1-3 石嘴山市部分年份供水情况统计 分项年份引水量（万m3/a）扬水量地下水量总供水量石嘴山市199011
23、480027400130961552961995101650331701307814789820001158901830012184146374200590862173211313812198820087120021305717199676用水方面，不同年份用水量（不包括生态、建筑、第三产业用水量）及变化情况见表1-4。表1-4 石嘴山市不同年份用水情况表 （单位：万m3）工业农业城镇生活农村生活合计用水量地下水29403940412417919791308406335388538111016119628604842025692561234903001999629137911014110115
24、9461175578711749218364415911276012191793273133190 2009年各地区各行业用水情况见表1-5。 表1-5 2009年石嘴山市不同行业用水情况 （单位：行政区惠农区大武口区平罗县14422381567767860043825218912367250建筑业5413774265第三产业5279408552322城镇居民生活5088792031590农村人畜772560162生 态3031120660208319716910570855以上数据表明：（1）石嘴山市供水以引黄河水为主，以地下水为辅，地表蓄水总量少，利用率也低。从供水年度变化来看，总供水量呈
25、下降趋势，原因是引黄河水量的减少；地下水供水量呈先降后升态势，在2000年以后逐年上升，2005年达到历史最高水平，说明黄河引水的减少、城市化和工业化的加速发展导致用水紧张程度加深，在没有新的水源来源的情况下，只能通过超采地下水缓解水资源紧张，这是造成建成区地下水位下降的重要原因之一。从供水趋势来看，石嘴山市今后的年供水量很难超过2005年的水平，甚至可能呈继续下降趋势。（2）从用水总量来看，用水总量受到供水能力有限的制约。总体而言石嘴山市虽然地处引黄灌区，但毕竟属于西北干旱地区，在引用黄河水量受到严格控制后，由于自产水资源量有限，石嘴山市仍然属于缺水地区。从用水结构来看，农业用水比例过大。石
26、嘴山市城市化率高，农业人口比重小，第一产业产值仅占全市的6%左右，却消耗了83%左右的水资源，说明农业用水效率低下。农业节水或退水是今后缓解水资源紧张，缩小供需缺口的主要途径之一。（3）石嘴山市若保持现有水资源利用模式，按照“十一五”规划实现农业生产、工业新上项目、城市化和生态环境保护等目标测算，到2010年每年将新增需水量2亿立方米以上；若将农业用水保持在2005年的水平，到2010年每年仍将新增需水量1亿立方米以上；以提高水资源利用效率为突破口，通过结构调整和大力发展循环经济，实施工业节水和农业退水战略，将工业用水效率提高20%，农业退水10%，可以保证在现有供水量条件下实现水资源供需平衡
27、。3矿产资源承载力（1）煤炭资源石嘴山是宁夏重要的煤炭生产基地，煤质优、煤种全是地区煤炭的两大特点。煤炭资源主要分布在汝箕沟、石炭井、马莲滩、李家沟、惠农区、正义关、沙巴台等地，共有矿区27处，目前已开采5亿吨。在二十世纪五、六十年代建设的国有矿山有2/3进入衰退期，资源逐渐枯竭，已有多座矿山闭坑或面临闭坑。石嘴山市煤炭资源开采后续乏力，经过多年的开采，部分矿井已枯竭，现已有三对矿井破产，两对矿井停建，石炭井一矿的服务年限也相当有限，新的资源接续又没有可靠的保障基地。考虑道路等基础设施压矿问题，可采储量约有8亿吨左右，在当前技术条件下还可开采10年左右，从生命周期的角度来看，石嘴山市已经步入煤
28、炭资源开采的老年期，煤炭资源开采的承载力和持续力有限。随着全市经济社会的快速发展，对煤炭的需求量急剧增加。短期内，本地煤炭资源供给总量与需求能基本平衡，但是难以满足经济和社会发展需要，结构性矛盾长期存在，未来将制约经济社会的可持续发展。（2）硅石资源全市硅石资源已探明储量42亿吨，年开采量为30万吨左右，开发潜力较大。二、环境容量近年来，治理大气污染一直是石嘴山市环境保护工作的重点之一，大气质量有所改善，但总体仍未达到国家空气质量二级标准。从大气污染物质结构来看，影响全市空气质量的主要污染物为SO2和可吸入颗粒PM10，2009年污染分担率见图1-2：从表1-12的数据来看，石嘴山市尚有一定的
29、环境容量，这为转型提供了一定的环境支撑。第三节 国土资源空间评价一、生态环境空间分布特征生态环境综合脆弱度评价指标体系主要由地形特征、人类活动强度、生态背景和环境背景等4个大类指标构成，每个大类指标又有若干单项指标构成，在9个单项指标数据空间赋值基础上，分别将不同指标，加权进行生态环境承载力指数评价。二、土地资源承载力石嘴山市人均国土面积7115m2，是国土资源人均数量较多的地区，但土地质量偏低，荒漠和盐碱地所占比重较大，耕地中中低产田偏多，农业用地过分依赖黄河引水灌溉。全市土地利用现状见表1-15：按照人均年消费粮食400公斤计算，石嘴山市历年土地资源承载力见表1-16。 表1-16 石嘴山市土地资源承载力全市总产量（万公斤）可承载人口（万人）当年实际人口富余承载力1990年2374959.
