1、党政机关事业单位小金库重点检查培训资料党政机关、事业单位“小金库”重点检查培训资料镇江市财政局一、关于“小金库”定义的解释国务院办公厅国办发199529号文转发财政部、审计署和中国人民银行关于清理检查“小金库”的意见第二条规定：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门帐内或未纳入预算管理，私存私放（将对财政资金或者其他公款私存私放，是指未将资金收入、支出等经济活动纳入法定账目进行记载和核算，致使资金的运行完全脱离财务的统一核算和职能部门的监督。私存私放资金与“小金库”是一回事。）的各项资金，均属“小金库”，都要清理检查。中共中央办公厅 国务院办公厅印
2、发的通知（中办发200918号）在借鉴以往“小金库”的定义，充分吸取现行法律、法规相关规定内容，并广泛征求部门与地方意见，经反复研究与讨论，将“小金库”定义为：是指违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。如：超范围、超标准发放奖金、津贴；公款旅游；请客、送礼等，但只要是在国家规定的账簿内登记、核算，就不能认定为“小金库”，只能按违反财政、财务、会计法律、法规、制度进行处理、处罚。 “小金库”内容主要包括： （一）各项生产经营收入。包括销售收入、营业收入、出租收入、出售残次品和边角废料收入、处理报废固定资产变价收入、逾期押金收入、销售不动
3、产收入、发售股票申请表售表收入、股票发行费收入等。 （二）各项服务和劳务收入。包括加工、维修、运输和代理业务收入、服务业收入、广告收入、出版发行收入、技术转让、技术咨询、技术服务、技术培训收入等。 （三）各项价外费用。包括价外收取的基金、集资费、返还利润、补贴、违约金、手续费、包装费、储备费、优质费、运输装卸费、代收款项及其他形式的价外收费。 （四）各种集资、摊派、赞助、捐赠等收入。 （五）股票、债券等投资收益（包括对外投资）。 （六）各种形式的回扣和佣金。 （七）各项行政事业性收费。 （八）各项罚没收入。 （九）各类协会、学会的会费收入等。 （十）其他应列入本单位财务会计部门帐内或应交存财政
4、专户的收入。（十一）通过虚列支出、资金返还等方式将资金转到本单位财务会计部门帐外的。二、“小金库”的形成方式1违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；2用资产处置、出租收入设立“小金库”；3以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；4经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”；5虚列支出转出资金设立“小金库”；6以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；7上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”；8. 其他表现形式。三、“小金库”的存放形式（一）现金形态。现金形态存放的“小金库”在现实生活中非常普遍。基本特点是：金额相对于银行存款较小，支配权一般掌握在单位的个别部门或小部分利益团
5、体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。使用时现金来、现金去，最为方便、快捷。表现为：1、收入不入账，保险柜直接存放现金。 2、采用虚列支出的方法，套取现金。3、虚报人数、工资额，将差额部分单独存放，形成小金库。 4、 商业行为的各种回扣等。（二）银行存款形态。银行存款形态的“小金库”，是当前小金库的主要形态，金额往往较大，支配权层级相对现金形式来说一般要高些，主要由单位或部门支配，一般挂靠于二级单位或关联单位，部分甚至以个人存款形式存在。 如：将收入存放在下属单位、学会、协会、工会等账户，将其成为私设“小金库”的“避风港”；通过下属单位走账，将收入存放在帐外单独设立的账户；通过收入转移
6、、将资金直接存入个人账户，躲避日常监管等等。（三）有价证券形态。有价证券多为单位账外购买的国库券、债券、股票和购物卡等。这类形态的“小金库”可以说是在当前金融证券市场异常活跃的情况产生的一种新形式的“小金库”。一般来源于公用闲置资金或其它“小金库”资金在违法理财过程中形成的产物，而购物卡还可能是下属单位或关联单位运用“小金库”资金购买赠送的。（四）固定资产形态。固定资产形式的“小金库”，多表现为设备、汽车、房屋等不在账面反映，为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础，多与资产出租、处置收入不入账等相关。一部分是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的，也有利用特殊资源与其他单位合作获取的，还有一
7、部分用资金购买形成。固定资产来源途径大致有两类：一是来源于行政事业单位改制过程中形成的账外资产。二是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段，让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等，挂靠在外单位，在本单位不但不入账，就连账外账也没有，表面上可能表现为某种借用关系。（五）股权和债权形态。这里的股权与债权主要是指单位或部门与关联单位之间股权、债权关系，不包括股票、债券等有价证券。这种股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺。其来源，可能是单位改制变迁过程中形成的股权、债权关系，没有在账上反映，形成账外“小金库”；也可能是以权利作为交换而形成的所谓“干股”，成为“小金库”。这种
8、形式的“小金库”隐蔽性较强，只有经办人和单位（部门）领导等少数几个人知道，有的单位只有一人知道。（六）其他形式。四、“小金库”支出用途。1、以为职工谋福利、留住人才为借口乱发奖金、补贴。2、拉关系走后门进行请客送礼或为有关部门付账。3、小团体旅游的费用。4、购置不便公开的商品。5、少数几个人私分。6、用途不便公开或应由个人支付的费用。7、为本单位职工发放工资、奖金缴纳应由个人负担的个人所得税。8、其他。五、“小金库”检查的时间范围。重点是2007年2009年5月底各项“小金库”资金的收支数额，以及2006年底“小金库”资金滚存余额和形成的资产。对设立“小金库”数额较大或情节严重的，应追溯到以前
9、年度。六、“小金库”检查的方式。（一）“小金库”检查采取突击检查的方式，事前不发放检查通知书，检查通知书随现场进点时一并带达。开展突击检查时，如单位遇到单位保管保险箱或保管帐簿的人员不在时，检查人员要先对保险箱和账簿等有关凭证存放点进行封存，待保管人到场后再予以开启。（二）发现“小金库”时，应一鼓作气完成检查，并要求单位领导和财务管理人员、经手人签字后方可离开现场，避免单位转移、更改、销毁证据。七、“小金库”主要表现形式。一是体外循环形。上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。即将收入或费用转嫁给下属单位或与其有关联的单位，由下属单位或关联单位报销，或由下属单位、关联单位直接与关联单位结算。
10、如：租金收入、对外投资收入等。二是账外结算形。重点是各项服务（劳务）收入、资产经营收入、处理固定资产变现收入、赞助收入、捐赠收入等是否全部入账？罚没收入是否全额缴存财政专户？应作本单位的收入是否转作工会、协会、学会、食堂的收入？应作本单位的收入是否有直接抵支情况？是否存在乱收费、乱集资、乱摊派等问题。三是返还报销形。重点经济主管部门利用资源为其下属单位或关系户在各级财政部门争取专项资金或经费补助，资金到位后，由其项目单位从所争取的资金中返还一部分给主管部门或为主管部门报销一定额度费用的问题。四是虚列支出套取现金形。单位为减少年度结余，将本不存在的支出项目通过虚列支出的方式套取现金。五是利用虚假
11、债权债务设置的账外资金。重点是将收入放在往来款中列收列支；或将本不存在的支出项目通过虚列支出的方式挂在往来款中列支；或将收回的应收款（特别是账销案存的应收款或呆死账）以及将无须支付的应付款支出，套取现金。六是其他问题。如对外投资收益不分配，放在被投入单位，并在被投入单位直接支出。八、“小金库”检查的切入点查处“小金库”需要对被检查单位的基本情况、部门职责、行业特点、单位内部控制制度等进行综合分析，与有关人员进行座谈了解，作出系统性判断；再对单位的财务管理状况、会计核算情况以及财务收支数据、业务数据和业务活动进行对比分析，来判断这个单位是否有私设“小金库”可能，哪个部门有可能设置“小金库”，确定
12、检查“小金库”的突破口。这需要有敏锐的洞察力，需要掌握一些检查的技术方法。（一）从检查收入入手。首先摸清被查单位机构设置及职能；收入项目、来源及收取方式，摸清所有收入的来源渠道和环节。其次，对已有的收入项目和可能存在的收入环节，就其真实性和准确性要逐一核实，判别真伪。这是一种完整性的检查，主要针对截留收入式设立“小金库”的检查。（二）从检查支出入手。首先分析支出项目增减变化情况，看有无异常现象。其次，重点核实如下支出项目：一是核实租赁费支出的真实性，对车辆租赁费、房屋租赁费等大额租赁事项，要分析必要性，并对可疑事项现场核查。二是核实维修费支出的真实性，对大额房屋、设备等维修，要分析必要性，并现
13、场查看。三是核实劳务费支出的真实性，对劳务费支付给有关单位的，延伸到劳务单位进行核实；对劳务费支付给个人的，与本人进行核实。四是核实会议费支出的真实性，重点查看会议通知、会议纪要、与会人员名单等资料，必要时到宾馆饭店进行核实。这主要是针对虚列支出式、套取式或者叫骗取式设立“小金库”的情况。（三）从检查对外投资入手。（四）从检查票据入手。包括收据、支票和发票。检查收据主要是针对截留收入式设立“小金库”的检查。检查发票主要是针对虚列支出式设立“小金库”的检查。（五）从检查银行账户入手。要求被查单位提供所有银行账户及批准开设银行账户的文件。重点把握两个方面：一是核查银行账户的个数。二是核查对账单余额
14、和会计账面余额是否一致，银行对账单上的每笔业务与单位银行存款账是否一一对应，摘要注明的资金流向是否相符，发现可疑应延伸到所属银行进行查询。（六）从延伸检查下属及往来单位入手。了解被查单位下属机构设置、管理体制、财务体制、经济业务往来等情况。延伸审查应重点关注以下方面：一是下属单位上缴收入是否汇入大账；二是被查单位委托下属单位和往来单位代收的各项收入是否入大账、是否全额入账；三是下属单位是否存在报销上级单位费用的情况；四是关注往来款，特别是一些长期挂账或异常的往来款项。主要是针对转出转回式设立“小金库”的检查。另外，有必要对出纳和会计人员的交接记录进行检查。九、“小金库”检查的主要方法和技巧（一
15、）检查的主要方法1、突击盘存法对于私设“小金库”的部门来讲，除保管困难外，现金是使用起来最为方便、最为便捷的。对这种形式的“小金库”，实践中比较有效的检查方法是突击盘库。对于盘点，一定要掌握好时机和对象，盘库前要根据对被检查单位的基本情况、部门职责、行业特点、单位内部控制制度等进行的综合分析，进行周密安排，根据掌握的线索资料，准确判断资金存放的地点。盘点时要注重： 一要与清理收费票据、现金支票、空白支票和转账支票存根、作废存根等资料结合起来。二要与保管的实物资料相结合。三是盘库时注意保险柜中保管的房产证、土地证、有关资料证明、笔记本、信封、钥匙等实物资料。当判断现金会存放在多个保险柜时，应安排
16、几个盘点小组同时进行。如果发现账款不符现象，应追查到底，查清原因。对于存放于保险柜的存折、存单，不管是单位户或是个人户，都要进行深入查证，确定是否属于“小金库”。2、收入核实法全面了解被查单位的行政管理、业务活动和经营管理活动情况，尽量掌握其各种收入的来源，包括正常业务收入和非正常业务收入，以利于确认是否全部收入都已入账，核对报表与收入总账、明细账是否相符。如果账上没有这些收入或收入的金额与实际情况相差太大，就要进行追查。这样，从账外资金来源上找线索，就能检查出“小金库”账外账来。重点核查行政事业性收费、罚没收入、各类协会、学会的收入、投资分利、房屋租赁收入，出售低值易耗品、材料、废料收入等是
17、否入账；审查有无非法收入或用不合法票据收费，有无截留事业收入、经营收入和其他收入。3、支出追查法通过审查各项开支，检查是否有虚报冒领款项转做“小金库”的情况，特别注意审查白条抵库、大额和金额较整，有规律的支出，必要时延伸到关联单位。盘查实际支出，账面列支数额与实物的单价、数额是否相符，看有无报支发票而无物资，有无以购代领虚列支出的情况。4、账户核对法审查被查单位的银行开户情况，同被查单位提供的资料进行核对。同时，核实银行存款与银行对账单是否相符。5、清查票据法检查票据购买登记簿，清点所提供的票据存根是否完整；审核票据编号是否连续，填写项目是否齐全，大、小写金额、复写字迹是否一致，有无涂改现象，
18、作废的票据是否加盖“作废”戳记。可以以票据领购、使用、缴销、结存登记为线索，通过计算机排序、计算或人工摸排审核寻找差异。6、审阅相关资料法一是审查会计凭证后附的原始凭单，考究其真伪。二是审查合同、协议，特别注意保证金和押金的情况。三是查阅被查单位的会议记录，因为会议记录往往能反映一些单位违纪违规问题的蛛丝马迹，可以通过审阅会议记录来获取一些问题的线索。四是查阅会计人员交接记录。会计人员交接记录是非常重要的检查证据，能够记录交接过程中涉及到全部会计账簿、资料等真实情况。认真检查历任会计、出纳人员的交接记录，可能会发现违法乱纪问题的线索。7、调查询证法通过询问、调查有关部门或知情人员，并对其做思想
19、工作，讲明利害关系，调查、核实证据。许多账外账都是从对有关信息的分析过程中间接发现或和所检查单位相关人员聊天时得到相关信息的。因此，检查账外账要重视收集与分析有关信息，抓住线索，寻找突破口，追查到底。分析判断、搜寻蛛丝马迹对检查小金库至关重要。检查人员应当在此基础上，注重外围突破。要在掌握一定证据的情况下，找有关人员进行谈话询问，再将询证资料与单位经济合同、收费依据、账面情况等书证资料进行核对，以核实单位的小金库问题。8、分析比较法一是对单位的财务数据进行比较分析，从中发现存在的问题。二是对同一类型的事项进行比较，如果存在差异，分析差异存在的原因，从而发现存在的问题。要注意被查单位历年在对待同
20、一件事的处理上是否一致。如某些单位历年有些相对稳定的收入，比如租金等，却突然在财务账上消失了；还有的单位某些收入年年有增加，而骤然减少了，如果将这些问题查个水落石出，这些收入则往往进入了账外账。比较分析可以利用计算机来进行排查。通过对计算机数据的筛选、分析，能有效解决数据量大、流程复杂、时间紧等难题，提高检查效率和检查质量。9、现场勘察法主要到被检查单位办公场所进行实地查看，观察办公场所有无闲置租赁、电梯间有无移动传媒广告、通讯机站等情况，按照目前市场运作机制，这些情况都可能为被检查单位带来额外收入，尽管这些收入可能比较少，但这些收入往往能成为发现“小金库”的重要线索。10、延伸检查法在分析判
21、断发现疑点掌握一定证据的基础上，向资金往来单位或其下属单位进行延伸审计。通过对现场的勘察和向有关人员询问，结合财务资料和经济资料，选择与被查单位资金结算频繁、经济往来密切的单位进行调查。找出线索打开缺口。各调查组也应加强联系，及时沟通反馈情况。就特定事项向资金往来单位调查取证，分析判断、搜寻蛛丝马迹，对查出“小金库”至关重要。11、利用举报法 根据公布的“小金库”检查线索举报电话和电子邮箱收到“小金库”举报信息，检查组应对举报信息的真实程度进行初步判断，重点对举报涉及的有关人员、资金流向进行调查，参考“小金库”举报信息进行实质性测试，可以提高检查的针对性。（二）检查的技巧一是审查支出单位的账目
22、与收入单位的账目相对照、挤差额，看是否入账。二是审查单位设立的账薄与科目是否合法。三是支出账与库存账对照，看是否存在差额，有差额的是否入账。四是收货单位的支出账与发货单位的收入账相对照（医疗卫生单位的药品购入）看有无差额，以便从中发现账外资金。五是查问各种逾期保证金、押金和无需支付的往来款是否及时转为单位收入。六是扣款、罚没款、集体存款利息以及合理的回扣是否入账。七是查“小金库”是否建账和有记载，账薄与库存相对照，看使用渠道是否合理。八是查“小金库”与账外资金的实际支配权，看是否个人支配，以及是否存入银行个人从中贪污利息。九是核对自查表。核对自查表是本次“小金库”检查的一项内容，也是检查的一种
23、手法。被检查单位自查出来的“小金库”是否全额上报，有无遗漏，已经上报的是否全部自纠到位。有无避实就虚、避重就轻的现象。十是看一下财务人员的桌上的账本，也许其中就有记载“小金库”的账本。十一是看一下电脑上账套“登录”，是否有可疑的账套。十、“小金库”的认定和处理国务院发布的财政违法行为处罚处分条例第十七条规定：“单位或个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。对单位处3000元以上5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分；情节严重的，
24、给予降级或撤职处分。”根据财政目前对行政事业单位的资金管理情况。大部分单位均属财政预算拨款单位或实行财政收支两条线管理单位，考虑到单位资金来源，对单位“小金库”的处理原则采取“只没收、不罚款”。为使“小金库”查处切实可行，保证执行到位，达到既严格执法又惩戒违规单位的目的，具体可采取以下几种方式：（一） 按“小金库”资金收入来源性质处理1通过“乱收费”方式取得的“小金库”资金，原则上要求收费单位将资金退还给交费人或交费单位，并由有关部门对乱收费责任人进行处理。对于无法退还的资金，全额上交财政。2对于单位超期的保证金、押金形成的“小金库”，应按规定转入单位其他收入，实行收支两条线管理的单位要按规定
25、上交财政专户，按规定进行管理使用。3对于隐瞒、转移收入形成的“小金库”，如：转移到单位工会帐、协会帐、食堂帐或下属单位帐上的“小金库”资金，按规定全额没收上交财政。4对于虚列支出套取资金形成的“小金库”，按规定全额没收上交财政。（二） 对已支出“小金库”资金的处理1对于超发放职工工资、奖金、补贴部分，由单位负责收回；2.对于用于单位经费开支的，在本年度支出资金要按规定转入单位收支帐户，按规定进行核算；3涉及个人贪污的资金要全额退还，情节严重的移交检察机关；4对逃避财政收支“两条线”管理的单位，要按规定补交政府统筹资金。补交资金在单位以前年度资金结余中支出，或在单位本年度一般预算资金中进行调整。
26、（三）对“小金库”结余资金的处理“小金库”结余资金原则上全额收缴财政。（四） 对挂帐“小金库”资金的处理对于挂在往来款中进行核算的“小金库”，要求单位及时进行帐务调整，按规定纳入单位收支帐进行核算，实行收支两条线管理的单位要按规定上交财政专户，补交政府统筹资金。附件1、对帐外帐小金库的检查技巧2、检查 小金库 有技巧3、介绍十种审计查帐技巧附件1：对帐外帐“小金库”的检查技巧账外账是指单位对收入或所得不进行账务处理，将资金隐匿、截留于账簿内容之外，形成本单位“小金库”或是逃避会计监督进行账外交易等违法、违纪行为的总称。账外资金的来源主要有两种途径：一种是收入不入账，另一种是虚增成本费用套取资金
27、。由于账外账是多种多样的，因此对账外账进行检查要具体问题具体分析，对不同的对象采取不同的方法。账外账的检查方法： 一、来源追查法这是一种从账外资金来源上查找线索的方法。某些单位历年有些相对稳定的收入，比如租金等，却突然在财务账上消失了；还有的单位某些收入年年有增加，而骤然减少了，如果将这些问题查个水落石出，这些收入则往往进入了账外账。因此，在检查账外账时，首先要搞清楚该单位的业务收入情况，包括正常业务收入和非正常业务收入；再看该单位财务账上是否有这些收入，账上收入是否与实际收入相符。如果账上没有这些收入或收入的金额与实际情况相差太大，就要进行追查。这样，从账外资金来源上找线索，就能检查出账外账
28、来。比如租金收入，财务检查时，基本检查方法就是先按被检查单位的租赁合同整理出该单位的每月基本租金收入统计表，然后打印出该单位在营业部开立的费用帐户明细表，结合财务手工帐本5151-租赁收入科目明细，逐项核对租金收入是否入帐。二、支出探疑法这是一种从账外资金支出上追根求源的检查方法。正如所有资金都具有来源和去向两个方面一样，小金库，也有其来源和去向。也就是说账外账的私设手段不论多么隐蔽，必然“来有踪去有影”。私设账外账的单位大多数为了逃避监督，把一些不正当的开支在“小金库”报销。还有的单位利用“小金库”增发奖金实物，购置奢侈品或用于请客送礼、大吃大喝，也有用来搞账外经营、投资的。针对这些情况采用
29、支出探疑法十分必要，主要查不合理支出。账外账的支出由于涉及的人员多、范围广，难免露马脚。在查账工作中，若发现来历不明的支出时，要追根求源，这样就可以查出账外账。比如通过查看传票，查看2621-工会经费是否按规定列支或是否存在挪用情况，2641-职工福利费是否按规定列支，有无以业务拓展费等形式套支资金供少部分人吃喝、送礼使用，有无以职工伙食补贴形式但职工实际并无享受补贴套取资金；查看5321-业务招待费、外事费是否控制使用，发票是否合规合法，摘要内容与发票内容是否一致，是否与收款单位的经营范围一致，内容填写是否齐全，日期、大小写金额、印章是否正确并符合规定,是否是正式的税务发票或经税务部门审查盖
30、章的发票；查看5321-会议费是否经常发生，是否经常以每人30元会议标准列支会议费，但实际资金存放入小金库备用情况；由于5321-公杂费无比例控制和金额控制，因此要对大额费用进行跟踪，看发票上注明的实物是否存在，是否分配到申请使用的网点处，是否存在利用他人发票套取资金情况，通过帐实核对法进行检查。三、询查追踪法这是一种收集信息、抓住线索、寻找突破口的审查方法。由于账外账具有很大的隐蔽性，在没有发现其他线索的情况下，就需要注意收集有关信息或采取走询查路线的办法。许多账外账都是从对有关信息的分析过程中间接发现或和所检查单位相关人员聊天时得到相关信息的。因此，检查账外账要重视收集与分析有关信息，抓住
31、线索，寻找突破口，追查到底。四、综合分析法是指通过综合分析情况后，对私设账外账作出判断，进行突击检查的一种方法。在对一个单位进行检查时，可以通过综合分析被查单位的有关情况，从而判断该单位是否有私设账外账的可能性。如果有则可采取突击检查的办法清查账外账。查账人员要熟悉被查单位的基本情况，如：财会核算程序、财务核算的各种资料，以及该单位有关部门的设置和人员的具体分工等内部控制制度情况以及财务情况后，再进行检查。也可以通过从会计凭证、账簿、报表上发现异常数据，抓住疑点，深查细找。比如查看手工帐1391-其他应收款明细，看是否有违规挂帐套取资金逃避费用控制情况的。五、相互核对法这种方法是指书面资料的相
32、关记录之间，或是书面资料的记录与实物之间，或是收款单位与付款单位之间进行相互印证，查处账外账的一种方法。具体包括以下两个方面：1、收付核对法：检查某一单位收入或支出时，又与相关的付款或收款单位进行核对的方法。 2、账实核对法：即查对账目与实物是否一致的方法。特别是在资产科目中，要仔细核对大额的资产列支明细情况，核对非经营性的机具设备、办公家私是否有报总行审批，或者虽然是报总行审批，但实际使用却不在申请使用的网点处等；或者帐目列支为某种资产的，盘查实物却没有；或者，单位申报审批的是某种普通资产，但实际却是购置实行控制审批的奢侈品等。 稽核手段的配合： 1、通过业务档案查询系统，输入起始稽核日期、网点输营业部2、帐号201301999999、交易代码0802等要素查询出费用帐户提取备用金的情况
