1、10第十章 行政事业单位预算管理会计处理与内部控制第十章 行政事业单位预算管理、会计处理与内部控制第一节 部门预算管理一、部门预算管理概述部门预算是指政府部门依据国家有关预算管理政策规定，结合自身未来一定时期履行职能需要，从基层预算单位开始逐级编制、审核、汇总、上报，由财政部门审核并提交各级人民代表大会依法批准的部门综合财务收支计划。部门预算实行“一个布恩一本预算”的综合预算管理，其内容包括一个部门所有的收入和支出。其核心思想是将部门依法取得的包括所有财政性资金在内的各项收入和支出，都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映，实行统一管理，统筹安排、综合平衡。高级会计师QQ群：31351541
2、9 应试精华押题课程购买联系QQ：2735156079从部门预算管理的层级及内容来看，有中央政府部门预算和地方政府部门预算。中央政府部门预算由中央政府及其所属行政事业单位的预算组成，地方政府部门预算由地方政府及其所属行政事业单位的预算组成。各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制。二、中央部门预算的编制规程（一）编制方式中央部门预算编制采取自下而上的汇总方式，从基层预算单位编起，逐级汇 总，所有开支项目落实到具体的预算单位。（二）编制流程中央部门预算编制程序可分为“准备”、“一上”、“一下”、“二上”、“二
3、下” 五个阶段。1.准备阶段准备阶段的主要工作是上一年度预算批复项目的清理，预算基础资料的收集、分析、论证等前期准备事宜，是编制好新一年度部门预算的基础。其基本要求是预算单位要按照部门预算编制的时间安排向财政部门报送相关资料，如果预算单位基础信息需要变更，应在项目清理完成后提出预算单位信息变更申请，并最晚在部门预算“二上”前报财政部。2.“ 一上”阶段“一上”阶段主要目的是由中央部门提出下一年度预算建议数。即从基层预算单位编起，由基层预算单位按照预算编制通知的精神和要求，在项目清理基础上编制项目预算建议数，并按照单位编制人数和实有人数以及上年基本支出定额标准编制基本支出预算，形成本单位年度部门
4、预算；然后层层审核汇总，由一级预算单位审核汇编成部门预算建议数，报送财政部。3.“一下”阶段“一下”阶段主要任务是落实财政部下达的各部门预算指标控制数。即财政部对各中央部门上报的预算建议数进行审核、平衡，汇总形成中央本级预算初步方案报国务院，经批准后向各中央各部门下达预算控制限额。中央各部门要及时将“一下”指标控制数下达到所属预算单位，并做好对所属预算单位的政策解释工作，督 促其按时上报预算。4.“二上”阶段“二上”阶段主要目的是形成下一年度的中央预算和各部门预算草案。即中央部门根据“一下”阶段财政部下达的预算控制限额，按照确保重点、兼顾一般的原则编制部门预算草案上报财政部。该过程也是从部门所
5、属基层预算单位编起，由基层预算单位编制本单位“二上”预算逐级上报，最后汇总形成“二上”部门预算草案。财政部在对各中央部门上报的预算草案审核后，汇总成中央本级财政预算草案和部门预算，报国务院审批后，再报全国人民代表大会预工委和财经委审核，最后提交人代会审议。5.“ 二下”阶段“二下”阶段主要工作是以法律文件的形式逐级批复下达下一年度预算通知。包括财政部根据全国人民代表大会批准的中央预算草案批复部门预算，在财政部批复各部门预算后。各部门开展对下属单位的预算批复工作。即在人代会批准预算草案后一个月内，财政部统一向中央部门批复预算，各部门应在财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位的预算，并
6、负责做好预算公开工作。三、政府收支分类政府收支分类是按照一定的原则、方法对政府收入和支出进行类别和层次划分，以全面、准确、清晰地反映政府收支活动。政府收支分类科目，也称为预算科目，是政府收支分类的具体项目。对政府收支进行科学分类，既是客观、全面、准确反映政府收支活动的基本前提，也是合理编制政府预决算、组织预算执行、实施宏观调控以及预算单位进行会计明细核算的重要基础。政府收支分类科目体系包括“收入分类”、“支出功能分类”和“支出经济分类”三部分。（一）收入分类收入分类主要反映政府收入的来源和性质。收入分类设类、款、项、目四级科目。根据财政部制定的2015年政府收支分类科目，公共财政预算收入分类科
7、目的类级科目包括：税收收入、非税收入、债务收入和转移性收入。（二）支出功能分类支出功能分类主要根据政府职能进行分类，反映政府支出的内容和方向。支出功能分类设置类、款、项三级科目。根据财政部制定的2015年政府收支分类科目，公共财政预算支出功能分类的类级科目包括：一般公共服务支出、外交支出、国防支出、公共安全支出、教育支出、科学技术支出、文化体育与传媒支出、社会保障和就业支出、医疗卫生与计划生育支出、节能环保支出、城乡社区支出、农林水支出、交通运输支出、资源勘探信息等支出、商业服务业等支出、金融支出、援助其他地区支出、国土海洋气象等支出、住房保障支出、粮油物资储备支出、预备费、国债还本付息支出、
8、其他支出和转移性支出。（三）支出经济分类支出经济分类主要反映政府各项支出的经济性质和具体用途。从形式上看，各项财政支出虽都表现为资金从政府流出，但最终的经济影响是存在差异的。有些表现为政府的商品和服务购买，直接对社会的生产和就业产生影响，并最终影响资源配置；有些表现为资金的无偿转移，关系到收入分配，最终对社会生产和就业产生间接影响。支出按功能分类后再按经济分类，除了要更加细化支出内容，说明政府各项职能的具体支出差别，比如是用于发放工资、购置低值易耗的办公用品，还是用于购置资本性资产，这也更方便对政府的支出进行经济分析。支出经济分类设类、款两级科目。根据财政部制定的2015年政府收支分类科目，支
9、出经济分类的类级科目包括：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、债务利息支出、基本建设支出、其他资本性支出和其他支出。行政事业单位编制部门收支预算时，主要使用政府收支分类科目中的支出功能分类科目和支出经济分类科目。四、中央部门收入预算编制（一）收入预算的内容中央部门预算收入，是部门或单位编制年度预算时，预计该年度将要从不同渠道取得的各类收入的总称，是中央部门履行职能，完成各项工作任务的财力保障。中央部门收入预算来源主要包括上年结转、财政拨款收入、上级补助收入、事业收入、事业单位经营收入、下级单位上缴收入、其他收入、用事业基金弥补收支差额等。（二）收入
10、预算的编制要求中央部门在预测收入预算时，应本着科学、合理的原则，遵循项目合法合规、内容全面完整、数字真实准确的总体要求，与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接1.项目合法合规。政法规规定的，预计依法取得的各项收入。从2011年起，除学费收入纳入财政专户实行专项管理以外，交通运输部主管部门集中收入纳入政府性基金预算管理，其余中央预算外资金全部取消，纳入公共预算管理。2.内容全面完整。中央部门收入预算的收入项目繁多，资金来源不同，各中 央部门在填报预算时应做到全面考虑、完整填列，对单位预计取得的各项收入进行 全面考虑，不应在部门预算外保留其他收入项目。3.数字真实准确。收入的预测应当以国家社会
11、经济发展计划和履行部门职能 的需要为依据，同时结合近几年实际取得的收入并考虑增收减收因素测算，不能随 意夸大或隐瞒收入，力求各项收入预算数据真实准确。（4）勤俭节约原则。坚持从严从简，勤俭办一切事业，加强厉行节约绩效考评。（三）收入预算的测算依据中央部门在编制部门收入预算时，应对各项需求和资金来源进行认真测算、分析。1.明确预算目标。各部门要依据国家的中长期发展计划和本部门的职能，提出工作重点、任务，列出部门需要安排的重要事项，建立起各部门的年度预算目标。2.收集相关资料。部门财政拨款收入的测算要在占有大量信息的基础上进行，部门应全面收集与部门预算编制相关的信息资料，比如部门资产数量、资产分布
12、状况、部门财务状况、财政货币政策、经济增长速度、中央财政对部门财政拨款需求的满足程度等。3.分析、归集部门预算需求。一方面，要对收集的有关部门预算的各类资料进行深入分析，确保数据、信息的真实、准确；另一方面，要对收集的信息资料进行归类汇总，形成部门完整的决策信息。4.测算部门预算需求。对部门预算需求应分为两个部分进行测算。一部分是基本支出。该项支出是以定员定额方式确定的，定员定额水平由财政部根据当年国家财政状况确定。因此，各部门应集中力量做好人员基础数据的整理工作。另一部分是项目支出。该项支出是根据部门履行行政职能和事业发展的实际需要确定的，各部门要根据本部门事业发展规划、国民经济发展计划以及
13、中央财政的承受能力合理测算项目预算。5.测算财政拨款资金需求。按照项目合法合规、内容全面完整、数字真实准确的要求，对非财政拨款资金进行充分预计。部门预算需求先用非财政拨款资金满足后，其缺口部分即为财政拨款资金需求。五、中央部门支出预算编制中央部门预算支出，是部门或单位编制年度预算时，预计该年度为履行职能、完成各项工作任务所发生的各类支出的总称。中央部门预算支出包括基本支出、项目支出、上缴上级支出、事业单位经营支出以及对附属单位的补助支出。其中，基本支出预算和项目支出预算是部门支出预算的主要组成部分。基本支出预算是中央部门为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，按其性质分
14、为人员经费和日常公用经费。项目支出预算是中央部门为完成其特定的行政工作任务或首页发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划，包括基本建设、有关事业发展专项计划、专项业务费、大型修缮、大型购置、大型会议等项目支出。（一）基本支出预算编制1.基本支出预算的编制原则（1）综合预算原则。在编制基本支出预算时，各部门要将当年财政拨款和以前年度结转和结余资金、其他资金，包括单位财政补助收入，非税收入和其他收入等全部纳入部门预算，统筹考虑、合理安排。（2）优先保障原则。部门预算的编制要根据材料可能，结合单位的行政工作任务需要，合理安排各项资金。预算资金的安排，首先应当保障单位基本支出的合理需要，以维
15、持各部门日常工作的正常运转。在此基础上，本着“有多少钱办多少事”的原则，安排各项事业发展所需的项目支出。（3）定额管理原则。基本支出预算实行以定员定额（指预算分配定额）为主的管理方式，同时结合部门资产占有状况，通过建立实物费用定额标准，实现资产管理与定额管理相结合。对基本支出没有财政拨款的事业单位，其基本支出预算可以按照国家财务规章制度的规定和部门预算编制的有关要求，结合单位的瘦子情况采取其他方式合理安排。2.基本支出预算的主要内容基本支出的内容包括人员经费和日常公用经费两部分。人员经费在支出经济分类科目中体现为“工资福利支出”和“对个人和家庭的补助”两部分。构成人员经费的定额项目分别为：基本
16、工资、津补贴及奖金、社会保障缴费、离退休费、助学金、医疗费、住房补贴和其他人员经费。日常公用经费在支出经济分类科目中体现为：“商品和服务支出”、“其他资本性支出”等科目中属于基本支出中的内容。构成日常公用经费的定额项目分别为：办公及印刷费、水电费、邮电费、取暖费、交通费、差旅费、会议费、公务接待费、福利费、物业管理费、日常维修费、专用材料费、一般购置费和其他费用。这些定额项目是以政府收支分类科目的支出经济分类款级科目为基础，进行适当归并调整而形成的，主要为满足定额管理的需要。3.基本支出定员定额标准根据部门预算管理的有关规定，基本支出定员定额标准由“双定额”构成，即综合定额和财政补助定额。综合
17、定额是针对综合预算而言，是指财政部按人或物核定的部门、单位总体或某个定额项目的大口径支出标准；财政补助定额是财政部对与其有预算拨款关系的部门、单位按人或物核定的财政补助标准，是为了保证财政预算分配的公平、公正和规范而制定的分配标准，即财政预算分配定额。大部分事业单位适用“双定额”。4.基本支出预算的编制程序基本支出预算的编制程序包括制定定额标准、审核基础数据、测算和下达控制数、编报部门支出预算、审批下达正式预算等阶段。（1）制定定额标准。财政部根据规定的程序和方法，分别制定出行政和事业单位基本支出定额标准。（2）审核基础数据。财政部对中央部门报送的基础数据和相关资料进行审核，确定测算基本支出所
18、需的人员数据。（3）测算和下达控制数。财政部根据制定的定额标准和核实的单位人员情况，结合部门基本支出结余情况，测算形成并下达各部门的基本支出预算控制数或财政拨款补助数。其中，人员经费根据编制内实有人数与各项定额标准核定；日常公用经费以人员为计算对象的部分，根据编制数或编制内实有人数与各项定额标准核定；以物耗为计算对象的部分，根据单位实物数量与实物费用定额标准核定。（4）编制部门基本支出预算。中央部门在财政部下达的基本支出预算控制数额及财政拨款补助数额内，根据本部门的实际情况和国家有关政策、制度规定的开支范围及开支标准，在人员经费和日常公用经费各自的支出经济分类款级科目之间，自主调整编制本部门的
19、基本支出预算，在规定的时间内报送财政部。在编制基本支出预算时，预算单位基本支出自主调整的范围仅限于人员经费经济分类款级科目之间或日常公用经费支出经济分类款级科目之间的必要调剂，人员经费和日常公用经费之间不允许自主调整。【例10-1】甲单位为一中央级事业单位，在2014年预算编报“二上”阶段，根据财政部下达的基本支出预算控制数11 500万元（其中人员经费7 300万元、日常公用经费4 200万元），拟安排在职人员经费6 000万元，离退休人员经费800万元，学生奖助学金500万元，办公费600万元，水费100万元，电费300万元，供暖费600万元，物业及保安费1 000万元，专用设备购置费1
20、600万元。则甲单位编报2014年“二上”预算时，基本支出预算总额不得超出11 500万元，而且人员经费7 300万元和日常公用经费4 200万元之间也不允许此增彼减，自主调整。但甲单位可以在人员经费和日常公用经费各自的支出经济分类款级科目之间做必要调剂，比如适当减少专用设备购置费、增加物业及保安费。【例10-2】对【例10-1】中甲单位编报2014年基本支出预算时拟安排的预算支出项目，按照2014年政府收支分类科目应当列入的支出经济分类科目如表10-1所示。表10-1 预算支出项目对应的经济分类科目预算支出项目支出经济分类科目在职人员经费6 000万元工资福利支出离退休人员经费800万元对个
21、人和家庭的补助学生奖助学金500万元对个人和家庭的补助办公费600万元商品和服务支出水费100万元商品和服务支出电费300万元商品和服务支出供暖费600万元商品和服务支出物业及保安费1 000万元商品和服务支出专用设备购置费1 600万元其他资本性支出审批下达正式预算。财政部依法将审核汇总后的中央部门预算上报国务院审定。经全国人民代表大会批准后，在规定时间内向中央部门批复。（二）项目支出预算编制1.项目支出预算编制的基本原则（1）综合预算原则。项目支出预算应体现当年财政拨款、以前年度结转结余资金、事业收入和其他资金等统筹安排的要求。部门作为预算编制和执行的主体，应对自身可以支配的预算资源进行全
22、面、完整、综合的管理，努力提高资源的配置效率。（2）科学论证、合理排序原则。申报的项目应当进行充分的可行性论证和严格审核，分轻重缓急合理排序后视当年财力状况择优进行安排。为保证项目预算的科学性、合理性，项目应当经过充分论证，证明其可行性和必要性，并经过严格的审核程序。在预算支出的需求大于可支配预算资源的情况下，项目分轻重缓急合理排序，保障重点急需，有利于优化资源配置，减少项目安排中的主观随意性，是相对客观公正的预算资源分配方法。（3）追踪问效原则。财政部和中央部门对财政预算资金安排项目的执行过程实施追踪问效，并对项目完成结果及目标进行绩效考评。追踪问效原则体现了预算管理从“重投入”向“重产出”
23、的转变。财政部和中央部门应当对算项目执行过程进行管理，在项目结束后，对项目完成结果与预期目标之间进行对比分析，评价项目绩效，并将评价结果作为加强管理、优化支出结构的依据。（4）勤俭节约的原则。严格控制各部门、各单位的楼堂馆所等基本建设支出。2.项目类别 （1）按照部门预算编报要求，根据项目的重要性将预算项目分为国务院已研究确定项目、经常性专项业务费项目、跨年度支出项目以下统称“前三类支出项目”）和其他项目四种类别。 国务院已研究确定项目，是指国务院已研究确定需由财政预算资金重点保障安排的支出项目。包括党中央、国务院文件中明确规定中央财政预算安排的项目、党中央和国务院领导明确批示需由中央财政予以
24、安排的项目等。经常性专项业务费项目，是指中央部门为维持其正常运转而发生的大型设施、大型设备、大型专用网络运行费和为完成特定工作任务而持续发生的支出项目。如执法部门办案费，常规性的专项检查经费，监管、监测、审批、审查经费等。跨年度支出项目，是指除以前年度延续的国务院已研究确定项目和经常性专项业务费项目之外，经财政部批准并已确定分年度预算，需在本年继续安排预算的项目和当年新增的需在本年度及以后年度继续安排预算的支出项目。其他项目是指除“前三类支出项目”之外，中央部门为完成其职责需安排的支出项目。（2）为了实现对预算项目的滚动管理，根据项目的存续时间，可将预算项目分为新增项目和延续项目两类。新增项目
25、是指本年度新增的需列入预算的项目。延续项目是指以前年度已批准，并已确定分年度预算，需在本年度及以后年度预算中继续安排的项目。“前三类支出项目”中的延续项目必须明确项目的起止年限，未经财政部批准，部门不得自行变更项目名称、内容。“其他项目”中的延续项目，项目内容必须与以前年度安排过的预算项目一致，项目名称原则上也应保持一致性，其他项目信息可视具体情况调整。3.项目申报、审核和批复（1）项目申报申报的项目应当同时具备以下条件：一是符合国家有关方针政策；二是符合财政资金支持的方向和财政资金供给的范围；三是属于本部门履行行政职能和促进事业发展需要安排的项目；四是有明确的项目目标、组织实施计划和科学合理
26、的项目预算，并经过充分的研究和论证。纳入绩效的项目，还应填报财政支出绩效目标申报表。项目申报文本由项目申报书、项目可行性报告（编写提纲）和项目评审报告组成。项目申报文本的填报要求如下：一是中央部门申报当年预算时，应按照财政部规定，填写项目申报书并附相关材料。二是新增项目中预算数额较大或者专业技术复杂的项目，应当填报项目的可行性报告、项目评审报告。三是延续项目中项目计划及项目预算没有变化的，可以不再填写项目的可行性报告和项目评审报告；延续项目中项目计划及项目预算发生较大变化的，应当重新填写项目可行性报告和项目评审报告。四是中央部门应当按照财政部规定的时间报送项目申报材料，项目申报材料的内容必须真
27、实、准确、完整。项目申报程序为：项目单位应按照预算管理级次逐级申报项目，不得越级上报；中央部门对申报的项目审核后，将符合条件的项目纳入中央部门项目库；根据年度部门预算编制的要求，中央部门对其项目库中的项目，择优选择排序后统一向财政部申报。中央部门购置有规定配备标准或限额以上资产的，按照行政、事业单位国有资产管理的有关规定，应先报财政部审批。财政部审批同意后，中央部门将资产购置项目列入年度部门预算，在进行项目申报时，将资产购置批复文件和相关材料一并报财政部。（2）项目审核项目审核的内容主要包括：项目单位及所申报的项目是否符合规定的申报条件；项目申报书是否符合规定的填报要求，相关材料是否齐全等；项
28、目的申报内容是否真实完整；项目的规模及开支标准是否符合规定；资产购置项目是否已按规定经财政部审批；项目绩效目标是否符合相关要求；项目排序是否合理等。（3）项目预算安排财政部根据国家有关方针、政策和中央部门履行职能、事业发展目标，确定当年项目安排的原则和重点，并根据年度财力状况和项目排序，结合中央部门以前年度项目结转和资金结余情况，统筹安排项目支出预算，列入中央部门年度预算。（4）项目批复财政部依法对中央部门报送的预算建议数进行审核汇总，上报国务院审定。经全国人民代表大会批准后，在规定时间内向中央部门批复预算。六、部门预算执行及调整（一）中央部门基本支出预算执行及调整中央部门应当严格执行批准的基
29、本支出预算。执行中发生的非财政补助收入超 部分，原则上不再安排当年的基本支出，可报财政部批准后，安排项目支出或结转下年使用；发生的短收，中央部门应当报经财政部批准后调减当年预算，当年的财政补助数不予调整。如遇国家出台有关政策，对预算执行影响较大，确需调整基本支出预算的，由中央部门报经财政部批准后进行调整。（二）中央部门项目支出预算执行及调整项目支出预算一经批复，中央部门应当按照批复的项目支出预算组织项目的实施，并责成项目单位严格执行项目计划和项目支出预算。中央部门和项目单位不得自行调整。预算执行过程中，如发生项目变更、终止的，必须按照规定的程序报经财政部批准，并进行预算调整。【例10-3】甲单
30、位（为中央级事业单位）一房屋修缮项目原计划于2013年36月实施，经批复的项目支出预算为190万元，全部由财政以授权支付方式安排。甲单位已于2月收到财政授权支付额度，并于3月同工程施工方签订了合同。合同约定在合同签订首日付款30万元，然后根据工程施工进度在合同执行中期4月支付80万元，5月工程完工验收合格后支付80万元。由于施工设计存在问题，致使房屋修缮工程一直处于停滞状态，合同无法如期实施。2013年6月30日，甲单位为加快预算执行进度，将该项目资金用于正在实施的其他基建项目。上述资料中，甲单位的做法不正确。按照国家部门预算管理规定，甲单位应当按照批复的房屋修缮项目支出预算组织项目的实施，项
31、目资金应按规定用途使用，不得自行调整。如房屋修缮项目预算执行过程中确需调整用途的，甲单位必须按照规定的程序报经财政部批准，并进行预算调整。（三）行政事业单位预算执行及分析（1）行政单位预算执行及分析行政单位应当严格执行预算，按照收支平衡的原则，合理安排各项资金，不得超预算安排支出。预算在执行中原则算不予调整。因特殊情况确需调整预算的，行政单位应当按照规定程序报送审批。同时要求通过计算当年预算支出完成率、支出增长率、人均开支、项目支出总支出率、人员支出占总支出比率、公用支出占总支出比率等指标，做好当年预算支出完成情况的分析工作。当年预算支出完成率，用于衡量行政单位当年支出总预算及分项预算完成的程
32、度。计算公式为：当年预算支出完成率=年终执行数（年初预算数年中预算调整数）100%上述年终执行数不含上年结转和结余支出数。支出增长率，衡量行政单位支出的增长水平。计算公式为：支出增长率=（本期支出总额上期支出总额-1）100%人均开支，衡量行政单位人均年消耗经费水平。计算公式为：人均开支本期支出数本期平均在职人员数100%项目支出占总支出的比率，衡量行政单位的支出结构。计算公式为：项目支出比率=本期项目支出数本期支出总数100%人员支出、公用支出占总支出的比率，衡量行政单位的支出结构。计算公式为：人员支出比率=本期人员支出数本期支出总数100%公用支出比率=本期公用支出数本期支出总数100%（2）事业单位预算执行及分析事业单位应当严格执行批准的预算。预算执行中，国家对财政补助收入和财政专户管理资金的预算一般不予调整。上级下达的事业计划有较大调整，或者根据国家有关政策增
