1、改订大清商律草案议而未决的分析改订大清商律草案议而未决的分析 晚清资政院设立与宣统二年、宣统三年常年会召开,是预备立宪进程中重要的政治举措。前者集中反映清廷试图规仿西方代议制度、构建全国性议事机构、解决日益棘手的内政外交问题的积极尝试。后者逐渐演变为清末各种政治力量博弈争衡的中心舞台。两年间,资政院常年会围绕“速开国会”“组织责任内阁”“弹劾军机大臣”“试办宣统三年预算”“大清新刑律”“颁布宪法信条”“改订资政院院章”等核心议案
2、,清政府内部亲贵、权臣之间,钦定议员与民选议员之间,始终处于激烈冲突与反复调适的过程。 从议案议决的角度观察,既往研究集中在速开国会案、组织责任内阁案、弹劾军机案、颁布宪法信条案等政治案展开论述,而对清政府提交、资政院核议的法律案———特别是改订大清商律草案的地位与意义,研究不足。在第一次常年会上,清政府各部院衙门、资政院议员提交、审查、会议、议决的法律案,主要包括:地方学务章程(学部提出)、大清着作权律(民政部提出)、运送章程(农工商部提出)、新刑律总则(宪政编查馆提出)、统一国库章程(议员提出)、修正报律(民政部提出);在第二次常年会上,经议员提出议决的
3、法律案有改订资政院院章(资政院提出)。两次常年会期间,议而未决的法律案包括政府提出的“修正结社集会律”“修正承发吏职务章程”“广东禁赌条例”“改订大清商律总则编”“公司编”“出版条例”“义务教育章程”“国家补助实业教育章程”“保险规则”等法律案。作为重要法律案之一的改订大清商律草案,两次常年会期间均议而未决。对于其中原因,相关研究或忽略不谈,或简单归结为武昌起义所致。本文以资政院会
4、议速记录(宣统二年第一次常年会)北京日报申报大公报盛京时报顺天时报等资料,梳理农工商部编订改订商律草案、资政院常年会议案纷争、改订大清商律案议决等过程。通过对该案议而未决的分析,进一步理解清末政局对商律草案编订的制约性影响。 一、第一次常年会前夕的议案之争 资政院第一次常年会自宣统二年九月一日开幕至十二月十日闭会,历时三个月又十天,实际开会42次,列入议事日表的议案总计72件。 其中具有重要影响的四大议案分别为:奏请速开国会案弹劾军机案新刑律案和试办宣统二年预算案,最终得以议决具奏的法律案还有地方学务章程着作权律运送章程新刑律统一国库章程修正报律等。 围绕各项议案间的冲突争执是造成改订大清商律
5、案议而未决的主要原因。 清廷内部派系的矛盾,最初表现为资政院议员、军机处王大臣、监国摄政王三方对于议案提交重点的不相一致。宣统二年四月初一日上谕明定,“本年九月初一日为第一次开院之期”。资政院总裁溥伦及协理各员随即会商开院之前一切应行事宜,“其所筹备诸大端,尤以钦交及公订两项议案为最关紧要,拟即早为筹订办法,免致临时有纷歧杂乱之虞”。军机处大臣认为,“所有应行提出之议案允宜早为预备,惟试办之初不可漫无限制”,建议资政院将核定议案的重点放在地方公益、辅助宪政等事项,“若侵扰朝廷行政权及干预部内交涉事概行禁止提议,
6、以免紊乱秩序”。考虑到资政院筹办政事与政府提交议案密切相关,监国摄政王载沣提议将核定之“四大纲”——— “一为财政问题,二为刑律问题,三为捐税问题,四为蒙藏问题”归入议案。为筹备召开第一次常年会,资政院总裁确定七、八月间每月逢五召开资政院研究会。每期议案划分为: “一、七月初五日,议监国亲临该院各员之欢迎式;二、七月十五日,议本院各员之位次;三、七月二十五日,议请添副总裁二员,或仍再设总裁一员;四、八月初五日,议宣布议案办法;五、八月十五日,议本院常年经费;六、八月二十五日,议紧要议案与
7、普通议案解决限期。 以上六项议案,拟于八月二十七日入奏。”此外,资政院堂官核议厘定议案秩序,“分外交、财政、军政、地方政四大纲,再分紧要、最要、要件各差等,以便将来分别编列,依次提议”。 为限制各省代表第三次请愿速开国会活动,资政院明确“除钦交议案外,所有各部、各省送交之议案均须由本总裁认可者方能开议,否则无论何项均不得与议”。资政院筹备会议同时,军机处逐渐明确钦交议案范围———分法律、军政、财政三项内容,此前一度引起全国轰动的国会请愿案、剪发易服案等并未在列。为进一步限制资政院议员提交议案权限,会
8、议政务处特别规定:除奉有特旨交议事件及军机大臣或各部行政大臣交院会议事件外,资政院议决案入奏之章程,“凡经该院议决者,须先交会议政务处重议始能入奏”瑏瑠 。 不久,军机处方针再次调整,特别强调钦交议案以法律为主。曾有消息揭示,农工商部原预交资政院议决事件为实行破产律、借外债兴办实业等问题,嗣因宪政编查馆知照,“今年议案祗须关于法典事件,此外不必涉及”,遂拟将运输、保险章程提出。果不其然,申报九月初一日专电称,“枢府昨(八月廿九日)交资政院议案多件,农部所订保险规则、运输规则,宪政馆覆核报律,学部所订地方学务章程,民政部所订着作权律,均
9、已列入”大公报消息称,“各衙门已经入奏之提议案撮记如下:(学部)地方学务章程,(农工商部)保险章程、运输章程,(民政部)着作权律,(宪政馆)报律”。盛京时报专电也称,“农部所订保险规则、运输规则,宪政馆覆核报律,学部所订地方学务章程,民政部所订着作权律,均已列入”瑏琐 。综合名单各项议案,主要是宪政编查馆所称法律案,其他诸如新刑律、军政、财政、外交等重要议案均未提交。 资政院开会伊始,新刑律案未予提交。此中玄妙,汪荣宝日记有细致记述。瑏 瑶 汪荣宝日记透露新刑律案未提交资政院的内情,在于宪政编查馆内新旧各派、新派之间的矛盾。新、旧派矛
10、盾表现在,“赞成新刑律者,以吴廷燮、杨度为首,而少数有新知识者附焉;反对新刑律者,以劳乃宣为首,而沈林一等附焉。于是吴、杨为一派,劳、沈为一派,各是其是,各非其非,非龂龂焉锲而不舍” 瑏瑥。新派之间的矛盾,反映在汪荣宝、章宗祥等人之间,主要围绕新刑律案是否提交资政院议决,或是自行奏请钦定。 新、旧派馆员意见大相龃龉,经宪政编查馆、会议政务处王大臣核定,“仍须以吴(廷燮)、杨(度)、章(宗祥)、钱(承鋕)等员所主持者为准”。大公报、盛京时报阐述其中原委时称,“系为当前陆子兴(陆徵祥)星使在宪政王大臣前亟称,下期保和会开议,以新法律为最重
11、。此次新法律之修订若仍因循瞻顾,不合世界普通法律之公例,断难冀其优胜,于国际上大有关系”。因此,“政务处加班会议新刑律,其议决法系采折衷主义,不偏新、旧两派人之意见。闻此次议决后即将具奏实行,虽旧派人尚欲阴图破坏方将无效”。在新、旧派的冲突中,赞成新刑律的新派获得宪政编查馆、会议政务处王大臣的支持。对于新派之间的分歧,汪荣宝的意见得以采纳———军机大臣同意将新刑律案交付资政院议决。“八月二十六日,旋到宪政馆覆核刑律草案一过。饭后月华贝勒(毓朗)、那相(那桐)到馆披阅文牍,并议决将刑律草案提出于资政院。&rdqu
12、o; 但是,新刑律案未在开会伊始提交资政院,直至军机处与资政院冲突不断加剧,宪政编查馆方于十月初四日奏请将核订新刑律交付资政院归入议案。朝廷中枢对议案提交的顾虑不仅限在新刑律案,其他财政、外交、军政、借款等重要议案同样心存疑虑。 以试办宣统三年预算案为例,度支部八月二十七日将所编订全国财政预算案出奏,先交会议政务处核议后再决定是否转交资政院。 因有数人不赞成将该案交付资政院,枢府态度游移,“纵不得已而提出,亦须抽出许多表册,惟示资政院以极简略之纲要”。资政院议员“以此事为全国死生问题大起惊扰。有多数议员正商议强硬要求提出之法,谓此事如太拂众意,决计联名不到议
13、场,听政府开除其名,并已通告各省谘议局商议内外一致强硬要求之法”。 事经监国面谕调停,预算案始有争回院议的消息。会议之初,因议案提交问题军机处因循敷衍、资政院议员言行激烈,资政院总裁溥伦、沈家本亟谋因应之策。依照资政院秘书长金邦平的建议,议长溥伦九月初二日前赴政务处会议,改由副议长沈家本主持资政院会务。九月初三、初四、初五日,资政院连续三次会议广西禁烟展限谘议局全体辞职事件与专任股员、专任股员长选举等事项。由于无案可议,议长溥伦在第三次会议散会时宣告“暂行休会”。 盛京时报透露休会缘由,“此事在表面上言之,似乎专为办理秘议各案,其实是日议长奉有政
14、府秘交,大致为将来国会问题交该院公议,及该院收受国会代表之请愿书应如何解决,均须预行研究,以免临时仓猝”。至九月十二日,资政院始行召开第四次议事会。 是日议事日表,为政府提出的地方学务章程议案、着作权律议案、修正报律条文议案、振兴外藩实业并画一刑律议案等法律案。九月十三日资政院休会,由法典股召开第一次审查会。到会股员17人中分为二科:第一科9人审查地方学务章程、修正报律议案,第二科8人审查着作权律议案。 九月十五日第五次会议,审查振兴外藩实业并画一刑律议案、河南试行印花税议案时,资政院民选议员与政府特派员因议事细则大起冲突。 九月十六日,资政院再次休会一日。开幕半月间,开议5次,休
15、会竟逾9日。会议之时,议员关于资政院章程及议事细则的辩难占其多数,国家、国民休戚相关的重要议案均未与闻。因此,主席李文熙在九月十四日资政院议员研究会上提出,“政府现以无关紧要之议案敷衍我辈,恐转瞬三月洵实难得完满之结果。今须要求政府将紧要之议案提前交议”。 政府敷衍塞责,资政院民选议员不得不寻求因应之道。有资政院议员对外国人士谈及资政院会议情形,“政府提交不紧急之议案,特紊乱议员之视听,妨害重要议案之进行”瑏瑡 。外国人士提出两项策略:一、政府将不紧要之议案提交,则资政院初读之时,省略赞问若说明,直付审查,股员借审议之名,延宕时日,唯将重要紧切之
16、议案迅速决议,则政府提案虽有十百,不足妨碍重大议案之进行也;二、如速开国会之案件,资政院已受陈请,付交陈请股员,故陈请股员当即开股员会,审查报告。议场由议员中提倡紧急动议,直变更当日之议事日表,讨论该问题为便捷。但陈请股员忌惮政府,或延宕审查,或否决该陈请不付议,本会则由议员中提出速开国会上奏案,以紧急动议,当即讨论,更为利便。 紧急动议犹之奇兵,政府以不紧急之议案作为伏兵,以防制议事之进行,则议员用奇兵直冲敌之牙阵,是制胜之战术也。 同时,资政院加强与直省谘议局联合会的联络,接受该会自行刷印提议各案。清单显示,直省谘议局联合会提议各项议案包括:“请速开国会案”&ldq
17、uo;申明资政院立法范围提议案”“建议速定官制提前实行案”“建议速定公布法令条例案”“根据章程确定权限解释公呈案” “解决谘议局办理困难情形案”“更正谘议局文书体式案”“修改结社集会律案”“提议亟应变盐法就场征税破除引地案”“停止学堂奖励明定学位以正教育宗旨案” “提议全国禁烟应一律种运并绝议案”“提议照约速定裁厘加税案”“商办铁路非
18、经国会协赞后不得收为官有建议案”等十三项之多。 上述各案,或关系国家行政,或涉及国民利益,直接表现出直省谘议局联合会对资政院常年会希冀所在。 在各界力量联合推动下,资政院议员调整策略,积极采用主动出击的方式,全力推动请愿速开国会案的议决。九月十七日第六次会议,议事日表原为“河南试行印花税核议案”、“湖南湘汉航业核议案”“地方学务章程议案”“着作权律议案”“各省谘议局关系事件案”。 议员余清镜、赵炳麟及其他议员率先催提“各省谘议局速开国会议案&rdquo
19、;,并有某议员要求朗读请愿速开国会文件。 九月二十日第七次议事,请愿速开国会议案正式刊入议事日表。同日,会议政务处奏请将度支部试办宣统三年预算案交资政院照章办理,奉旨依议;九月二十四日,政府正式将预算案表册咨送资政院;九月二十四日、二十六日,资政院第八次、第九次会议围绕预算案、请愿速开国会案展开热烈讨论;九月二十七日,资政院集合全体议员意见具奏陈请速开国会;九月二十九日第十次会议,军机大臣毓朗、那桐、徐世昌亲临会场,接受议员质问。旬月之间,资政院常年会气象陡然一新。 资政院取得一系列成果的同时,与军机处的矛盾迅速积聚。先有消息称,“资政院自解决国会问题后,政府即拟用摧残之手段对付该
20、院。幸伦贝子极力维持,枢臣因此迁怒”。 又有消息称,“枢府决意解散资政院,经肃邸(善耆)、泽公(载泽)极力调停”,始赖以保存。 为抵制民气嚣张,会议政务处王大臣对资政院速开国会的奏请仅赞成宣统五年期限。十月初三日的上谕明确宣统五年之期,并下令民政部及各省督抚解散请愿国会代表。清廷如此措施,使得资政院唯一获得全体通过的议案顿失成效。议员失望之下,十月初三日至十一月三十日会议主题完全转向“设立责任内阁案”“弹劾军机大臣案”。 为应对资政院尖锐质问,军机处施展种种权略。 有消息称,“自资政院表决第二次弹劾
21、军机后,某枢相主张议员如此胡闹,非严旨饬令解散,不足示朝廷之尊严。惟某邸不以为然,无论一劾再劾,我辈决不可主张解散,惟有请降谕旨,将资政院申斥,一面仍责令照常议事。盖彼意欲求解散以博美名,而我辈偏不令其解散。若论我辈自处,唯有付诸不闻不见,以示镇静而已”。 军机处一方面逐步采取强硬手段:十一月初五日,降旨宣示缩改开设议院年限;十一月十七日,军机大臣全体请求辞职;十一月二十三日,递解来京请愿人员回籍;十一月二十六日,刘廷琛奏参资政院;一方面继续采用敷衍手段,奏请“嗣后凡重要议案无须再交资政院会议,致生烦扰”。 十一月初二日,军机处暗中指使农工商部,奏请将改订大
22、清商律总则、公司两编提交资政院会议。瑏瑠 该案提交之后,置于预算案、新刑律案同等位置。议员书铭为此不无忧虑,“顷闻会期有展限十日之说,但议题尚多,十日之光阴有限,仅能通过一刑律案,而商律恐不能通过。此案关系匪轻,若不通过即须待来年再议,故请多延数日”。 政府种种权略手段,给资政院议员出了难题。尽管多数议员认为,“本年资政院为国会初步,应将诸案迅速议决,以便举办宪政而成完全之议会”。但在会议过程中,议员们目标并不一致:或修改筹备宪政清单案、或弹劾军机具奏案、或昭雪戊戌六君子案、或请赦国事犯具奏案、或陈请修改结社集会律提议案、或参江督张人骏侵权违法案
23、、或剪发易服案,以致十月、十一月会议议题庞杂纷繁,意见横生,无法迅速议决。临届闭会之际,资政院才迅速着手调整会议顺序,决定“由初一日起会议预算。然该案颇费时日,故约定于初四日取决;后由初五日至初七日会议新刑律案;事毕,由初七日至初九日会议商法案;于初十日会议一切事项,完竣即行闭会”。尽管一度有消息对商律案议决怀有乐观态度,“闻各议员对于该案之意见,因关系全国商业多表赞成,故该案可望通过矣”,瑏琐 但事态的发展呈现出一番迥然不同的景象。 二、改订大清商律草案议决始末 农工商部提交改订大清商律案之际,适值资政院第一次常年会进入军机处与资政院的矛盾冲突
24、期。 考察第一次常年会与改订大清商律案的关系,可从三个方面着手:(1)农工商部将该案提交资政院的时间;(2)资政院将该案列入议事日表的时间;(3)资政院会议该案的具体过程。经过综合分析,该案第一次常年会议而未决的关键在于军机处与资政院、资政院议员之间的矛盾所致。 首先,从农工商部提交改订商律案的时间看。十一月二日,农工商部请旨将该案交资政院会议,距离闭会已不足一月。相比八月二十一日,农工商部请旨将保险规则、运输规则两案交资政院会议,前后相隔两个多月。因此,同运输规则议决具奏、保险规则未经议决相比,改订商律案提交太迟应是一个重要原因。 其次,从资政院将该案列入议事日表的时间看。十一月二十日,资政
25、院将改订商律案列入第二十六次会议议事日表。此时距农工商部提交已逾十八日,距离闭会已不足十日,推原其故,军机处连续抛出多项重要议案,资政院议员左旁右顾是造成该案议决窘迫局面的原因。 十一月初六日,议员林炳章明确指出,“凡法律案议员有意见者,可至股员会中讨论。如报律、着作权律久未通过,将来新刑律有四百余条,若照现在情形,一月光阴尚不敷新刑律之讨论”。 因此军机处敷衍手段与资政院因应失策,导致改订商律案未能早日列入议事日表。 再次,从资政院延长会期及议决详情看。由于会期匆迫,资政院总裁溥伦以“议期已经过半,而审查待议之案尚多,恐难一律解决”,会商政府将
26、议期奏请展缓半月,“以免各议案之久悬”议员们认为,资政院开会系属草创,“而会议事项又多,恐届闭会时,所有提议各案不能议竣”,建议遵照院章第二十一条会期延长一个月。 对于资政院展期之请,军机处各王大臣均不以为然。某枢相谓,“议期展限系专指特别重要议案而言。本届第一次开议并无特别议案,且节近年关人皆休息,所有提出、交出各议案务须及今择要议决,无庸再行展期”。 十一月二十九日,资政院奏请延长会期时特别申明,十日会期专为议决“内阁、会议政务处暨宪政编查馆奏请交议试办宣统三年预算、大清新刑律、修改商律”,&l
27、dquo;俾得将前项预算、法典之案悉行议决,以裨宪政而慰舆情”。闻有消息称,延长期内各案会议次序为:“由初一日起,会议预算。然该案颇费时日,故约定于初四日取决。后由初五日至初七日,会议新刑律案。事毕由初七日至初九日,会议商法案。于初十日,会议一切事项完竣即行闭会。”在延长十日会期内,试办宣统三年预算案、大清新刑律两案相继议决,得以奏请颁行。相比之下,唯有改订商律草案议而未决。根据各报刊载的会议记录,可知该案会议详细过程。十一月二十日下午开议,资政院议事日表第二十六号第一项即为改订大清商律总则公司议案。 盛京时报记载该案初读情形。经过初读程序后,改订商律草案遂
28、交付法典股审查。 据宣统二年的汪荣宝日记,法典股审查改订商律草案的情况为:十二月初一日,法典股员会先将改订商律草案“总则编”(7章73条)逐条议决;十二月初八日,又审查“公司编”(6章249条)。据此推测,倘若会期稍加宽裕,法典股员会完全可能将公司编全部审查完毕。 倘若提交大会会议,也极可能得到多数议员议决通过。 但据汪荣宝日记显示,资政院第一次常年会最后三日的会议过程极不平静,彻底粉碎两种可能。 瑏瑠 按照十二月初九日第38次会议议事日表,第二件即为改订大清商律草案,由股员长报告,续初读。由于部分赞成新刑律草案的议员(包括法典股副股员长汪荣宝)
29、均未赴会,该案续初读程序遭致搁浅。尽管会议期间议员罗杰曾请变更议事日表,将商律提前讨论。由于赞成者寥寥,造成十二月初十日议事日表十七项议案中并无改订大清商律案。有消息称,十二月十一日闭会后资政院呈递封奏6件,分别为“报告闭院情形”、“昭雪戊戌六君子”、“请开党禁”、“核定结社集会规则”、“议决南漕改折”、“筹办蒙古教育”,据称“该院未决之议案,尚有16件”。 仅从改订商律案议决的具体过程看,该案未经议决纯属意外之事。但与试办宣统
30、三年预算案大清新刑律案的议决结果相比,该案境遇又是必然结果。事实上,试办宣统三年预算案议决耗费时日,也是间接导致改订商律案未经议决的重要原因之一。十一月二十五日讨论预算案,股员长刘泽熙报告审查要领,演说一时许;十一月二十七日开议宣统三年预算案,首论京外各官公费数目标准,议员颇有争辩;十一月二十九日开议预算,先将第三科所管提前讨论;十一月三十日,议员与陆军大臣、陆军部特派员舌战不休;十二月初三日,议员汪荣宝对大理院经费略有诘问;十二月初四日开议预算第四科时,围绕农工商部预算争议良久;十二月初五日,宣统三年预算案方得全部议决;十二月二十八日,资政院会奏议决试办宣统三年岁入岁出总豫算案请旨裁夺折,该
31、案遂得以奉旨颁行。 大清新刑律案所引发的新、旧派议员冲突,也是导致商律草案未经议决的又一因素。十月初四日,宪政编查馆奏请将核订新刑律交资政院议决;十一月初一日,该案列入议事日表,进入初读;十二月初七日、初八日,进入再读;十二月初九日,进入三读;初十日,刑律总则交付三读时,反对党哄然退场。在汪荣宝、籍忠寅、章宗祥、章宗元的提议下,省略三读即付表决,刑律总则得以通过,刑律分则未克议毕;十二月二十五日,资政院、宪政编查馆分别奏请将新刑律总则、分则并暂行章程先行颁行,以符合宣统二年筹办事宜清单。同日奉旨:“资政院议决之总则及分则及暂行章程先后颁布,俟资政院开会仍可提议修正,一面饬修律大臣按
32、照新刑律编辑判决及施行细则,以资将来实行之预备。”新刑律案总则、分则和暂行章程并未严格遵循资政院院章规定程序,新刑律案总则是在议员人数不足、省略三读即付表决的“特别手段”通过议决,新刑律分则、暂行章程则以“请旨办理”的特别途径奏请颁行。 自宣统二年十一月二十日改订商律案列入议事日表,距离闭会仅剩二十余日。如此短暂会期,对该案议决已属不利;加之,预算案耗费时日,新刑律案引发新旧派议员冲突,该案议决情形无疑雪上加霜。资政院闭会之前,该案未能如预算案获得充足讨论,也未能如新刑律案总则采取特别手段迅即议决;闭会之后,又未能如新刑律案分则及暂行章程采取“请旨办理”颁行。资政院闭会后,总裁溥伦以“未决之案为数尚多”,再与政府磋商办
