1、治理体系素有亚洲“四小龙”之称的弹丸之国新加坡共和国位于东南亚，是马来半岛最南端的一个热带城市岛国，地处太平洋与印度洋航运要道马六甲海峡的出入口，由新加坡岛及附近63 个小岛组成，面积699.4 平方千米，其中新加坡岛占全国面积的88.5% 。截至2009年6 月，新加坡总人口达499 万人，其中本地公民320 万人、永久居民53 万人、非居民125 万人。居民人口（公民与永久居民）达3 7 3 万，占总人口的3 / 4。新加坡公民以主要种族区分：华族约占7 5 % ，马来族约占1 4 % ，印度族约占9 % ；余者为其他种族。全国每平方千米达4 0 0 0 余人，是世界上人口密度最大的国家之
2、一。新加坡于1965 年8 月9 日脱离马来西亚而独立，同年9 月21 日加入联合国，10 月15 日加入英联邦，12 月22 日成为共和国。从20 世纪70 年代起，新加坡开始逐步摆脱了仅仅依靠转口贸易维持生计的局面，国家日益走向富裕，人民生活水平迅速上升。新加坡2007 年人均GDP 达29474 美元，2008 年为35461 美元；在15 岁以上的公民中，识字率更是达到9 5 . 7 % 。如今，新加坡已发展成为东南亚地区重要的金融中心、运输中心和国际贸易中转站，世界电子产品重要制造中心和第三大炼油中心。作为世界领先的电子化政府的缔造者和亚太地区重要的电子商务中心，电子政府已经成为新加
3、坡政府所实施的“从传统城市国家发展为智慧国”的政府战略的核心内容，并与电子商务、电子社会以及电子经济协调发展，共同塑造起这一新兴城市国家的独特魅力，为世界各国推崇与瞩目。在埃森哲电子政府报告2007 全球排名中，新加坡名列首位，并入选“全球三大领先电子政府（ 2 0 0 0 2 0 0 5 ）”；在日本早稻田大学“国际电子政府排名2009”中，新加坡名列第一；在美国布朗大学“2007电子政府报告”中，新加坡位居全球第二。此外，新加坡电子政府解决方案先后于2005 年、2006 年和2007 年荣获“联合国公共服务奖”。毋庸置疑，新加坡电子政府的发展已经成为亚洲国家的楷模，为这个城市型国家带来了
4、勃勃生机。一、 规划背景作为一个城市岛国，新加坡既没有腹地，也缺乏自然资源，发展的先天优势可谓严重不足。1 9 6 5 年独立之初，新加坡政府面临一连串的内忧外患，经济发展困难重重。薄弱的经济基础、匮乏的自然资源并没有阻挡以华人为主的新加坡人快速前进的步伐，新加坡政府审时度势，采取了走“工业化道路”的正确经济发展路线。其经济发展经历了由独立初期时的劳动密集型工业，逐步过渡到具有高附加价值的资本、技术密集型工业和高科技产业，进而发展到目前的以信息通信产业为主导的知识密集型经济。经过4 0 年的快速发展，新加坡已经成为一个世界上有影响的新兴工业化国家，发达的制造业、蓬勃发展的资本密集型产业和协调发
5、展的高技术产业为新加坡创造了一个又一个经济奇迹。造就新加坡奇迹的因素不一而足，而新加坡政府长期以来高度重视信息通信技术的发展与应用，积极发挥信息化在经济与社会发展中的作用，这无疑是不可忽视的重要原因之一。早在2 0 世纪7 0 年代中后期，新加坡政府就敏锐地认识到，与发展劳动密集型工业、国土面积更广阔的国家相比，作为岛屿国家的新加坡缺乏长期的竞争优势，新加坡唯一可行的改革途径就是提升价值链，把发展重点放在资本和技术密集型的产业上。从那时起，新加坡政府就把信息通信技术作为促进经济发展的关键手段，以此提高劳动生产率和集约化生产过程，提升对客户的服务水平。从2 0 世纪8 0 年代初开始，新加坡就走
6、上了政府和企业电子化的历程。在电子政务发展方面，新加坡政府把建设“以公众为中心的电子化政府”作为重点，通过长期卓有成效的努力，取得了世界领先的发展成果，为全球电子政务发展树立了成功的典范。二、规划阶段划分纵观新加坡的信息化发展历程，从2 0 世纪8 0 年代初期至2 0 世纪初期，大致经历了6 个阶段，不同阶段对应着不同的信息化复杂计划，具体包括：1980 1985 年的国家计算机化计划；1986 1991 年国家IT 计划；1992 1999 年的IT2000 计划（IT2000）；2000 2003 年的Infocomm21 计划（Infocomm 21）；2003 2006 年的互联新加
7、坡计划；智慧国2015 计划（iN2015）。这6 个计划在不同的历史时期，为新加坡的信息化发展作出了重要的贡献。三、已经实施的信息化发展计划从2 0 世纪8 0 年代开始，新加坡出台了一系列重要的信息化发展规划，这些规划既是新加坡创造经济奇迹的重要推动力，也是促进信息化和电子政府发展的有效促进剂。（一）国家计算机化计划新加坡政府于1980 年成立了由内阁大臣领导的国家计算机化委员会，规划在新加坡发展信息技术的战略和政策，并在国家计算机化委员会的推动下组建了国家电脑局，借助政府力量推动信息化发展战略的实施。国家计算机化委员会提出1980 1985 年的计划主要集中在3个方面：实施公民服务计算机
8、化计划，为各级公务员普遍配备计算机，进行信息技术培训，并在各个政府机构发展了2 5 0 多套计算机管理信息系统，推进政府机构办公自动化；推动地方信息技术工业的发展和成长；组建信息技术人员联合会，以适应信息技术工业未来发展的需要。（二）国家信息化计划在前5 年发展的基础上，新加坡建成连接2 3 个政府主要部门的计算机网络，实现了这些部门的数据共享，并在政府和企业之间开展电子数据交换（E D I ）。最突出的3 个E D I 系统分别是：贸易网。在对外贸易、海运、运费单据处理等领域实现无纸化作业。法律网。提供网上法律服务。医疗网。为医疗机构实现网上卫生保健服务提供途径。在这3 个网络中，最为突出的
9、是贸易网，在实现有效和快速的贸易单据流转、托运人和承运人文件审批方面具有重大意义。依托这一网络，新加坡成为全球少数几个在对外贸易领域全方位推行电子数据交换的国家之一，实现了全面的无纸化贸易。（三）IT2000 计划1 9 9 2 年，新加坡政府在“公务员办公计算机化和国家信息技术计划”成功实施的基础上，制订并实施了在10 15 年内将新加坡建成“智慧岛”的“IT2000”计划，提出要使I T 渗入到经济和社会生活的每个角落，使新加坡公民可以在任何时候、任何地点获得I T 服务。从本质上来看，这项计划的目标是要增加新加坡经济的竞争能力，使新加坡公民能够享受到更高品质的生活。1 9 9 6 年，新
10、加坡政府宣布建设覆盖全国的高速宽带多媒体网络（Singapore ONE），并于1998 年投入全面运行。这是世界上第一个全国性的宽带网，新加坡全国几乎全部的家庭、所有的学校、绝大部分公共图书馆和社区活动中心、主要的商业大楼都铺设了Singapore ONE 。Singapore ONE 对企业和社会公众实行每周7 天、每天24小时的全天候、不间断的网络接入服务，提供的服务包括在线学习、在线购物、电子化银行、电子化政务、在线视频、在线视听等2 0 0 余项内容，深受新加坡各个层面用户的欢迎。Singapore ONE 的开通，使新加坡处于数字时代的领先地位。在I T 2 0 0 0 计划的推动
11、下，政府通过信息和通信技术为不同的个人用户群和工业部门提供了各种特殊服务，例如建立了链接各图书馆馆藏目录和主要图书馆所有资源的数字图书馆系统、各关口通过智能卡或生物技术对移民身份进行自动鉴别的认证系统。可以说，I T 2 0 0 0 计划的成功实施，既是包括政府部门、私人企业、学术界、研究机构、社区团体、公民自发组织等社会各界通力合作、共同努力的结晶，也是新加坡经济与社会发展需求牵引的结果。（四）Infocomm21 计划世纪之交，随着全球经济和技术的飞速发展，在经济全球化、市场无国界化、宽带和无线通信技术的成熟、互联网快速普及的背景下，新加坡政府为了适应新的发展环境，保持自己的竞争优势，于1
12、999 年初在前3 个计划的基础上，制定了“Infocomm21 计划”（Information andCommunications Technology for the 21st Century，21 世纪信息通信技术计划），并在1999 年12 月1 日，将原来的国家电脑局和新加坡电信局合并，组建了新加坡资讯通信发展管理局1（Infocomm Development Authority of Singapore,I D A ），为日益集中的新加坡信息和通信技术市场进行战略规划和政策指导。战略目标和关键突破口“I n f o c o m m 2 1”计划的目标是将新加坡建成拥有繁荣的、电子经
13、济和信息通信技术渗入民众头脑的电子社会的，充满活力的全球信息和通信枢纽，通过信息通信技术的应用，来促进新加坡国民经济的发展，帮助企业制造并传递更多创新的产品和服务，并建成不存在数字鸿沟的电子化社会。这一计划对新加坡政府更大范围地参与全球经济发展、吸引世界范围的资源和人才具有重要而又积极的意义。图2 为这一计划的基本构想。为实现I n f o c o m m 2 1 计划目标，新加坡政府确定了6个关键突破口：使新加坡成为亚太地区第一信息通信中心；发展具有竞争力的电子经济，使其成为私营部门的发展动力；发展成为最好的电子政府，使其成为公共部门的发展动力；发展信息技术深扎民众头脑的电子社会，使其成为民
14、众的发展动力；使新加坡成为处于信息发展最前沿的首府和电子化学习的中心；创造有益于前沿经济和前沿消费者发展的政策和法律环境。为更好地实施I n f o c o m m 2 1 计划，新加坡政府提出了确保各部分紧密联系的综合战略，包括工业和企业发展、技术发展、市场发展、基础设施发展、人力资源发展、政策和制度、有思想的领导阶层、教育和普及、战略联盟和国际合作等。新加坡政府认识到，单纯依靠政府的力量既不能够综观全局，也不可能全面实现I n f o c o m m 2 1 计划，必须要建立一个包括各个领域精英的团队，只有依靠团队的力量才能做到步调一致，形成合力。在这个团队中，新加坡政府尤其重视私人企业的
15、影响力，政府认为私人企业是政府实施I n f o c o m m 2 1 计划的推动力， 新加坡政府认真考虑私人企业对实施I n f o c o m m 2 1 计划的反馈意见，积极吸引信息通信技术领域的国际投资者，并鼓励地方和国家企业走出国门到境外投资。实现措施为更好地推进I n f o c o m m 2 1 计划的实施，新加坡政府出台了以下一些具体的实现措施：一是促进电信市场自由化。政府最强硬的措施之一就是开放电信市场，实现完全竞争，使新加坡发展成为亚太地区最具竞争力的信息通信市场，为此，新加坡政府为那些由于市场完全开放而失去市场份额遭受损失的电信运营商提供了大量的补偿款。在这个新的开放
16、环境中，电信运营商的市场进入无任何许可审批手续，外资企业也不再受到特别的限制。新加坡政府希望通过这个自由的、开放的竞争市场，能够使通信服务的价格有所降低，并能促进对新技术、新基础设施和新服务的投资。二是构建宽带和无线通信基础设施。20 世纪90 年代中期覆盖全国的高速宽带多媒体网络（Singapore ONE）是新加坡政府建设宽带和无线通信基础结构的第一步，政府不遗余力地鼓励电信企业研发最新的无线通信技术以适应未来的发展需求，2 0 0 1 年政府就向3 个电信运营商发放了3 G 牌照，以促进无线通信业务的健康、快速、有序发展。三是开发新的信息通信业务群。新加坡政府积极开发对国民经济和社会发展
17、具有重大影响的通信业务群，重点集中在3 个方面：交互式宽带多媒体、无线通信技术以及与互联网和电子商务相关的软件和服务。四是建设内容汇集中心。由于具有可靠有效的基础设施、良好的经济发展环境和有力的知识产权保护等保障措施，新加坡成为吸引全球范围内的内容提供商投资和开发的乐土。新加坡政府积极构建具有国际水准的内容汇集中心，扩大信息通信技术的应用面。五是创建值得信赖的电子商务中心。新加坡政府从1 9 9 6 年开始就一直致力于建设一个值得信赖的电子商务基础设施，包括为在线交易主体提供安全身份鉴别的工具和标准等；1 9 9 8 年，政府颁布了新的电子交易法，在法律上对电子交易、电子签名和电子文档予以认可
18、；新加坡政府还鼓励并帮助企业通过互联网、宽带和无线通信技术实现升级改造，促进各种类型企业，特别是广大中小企业积极参与在线交易，增强企业的竞争力和市场适应能力。六是提供政府电子化服务。经过2 0 余年国家信息化的发展，新加坡政府已经在互联网上为公民提供了各种形式的服务，在实施I n f o c o m m 2 1 计划过程中，政府最有效的举措就是建立电子公民中心，为公民提供全方位的政府电子化服务。七是缩小数字鸿沟。新加坡政府采取多项措施防止不同阶层的公民陷入数字鸿沟中，确保信息通信服务向所有的社会阶层开放，使社会大众都能掌握不同程度电子技术应用的技能。政府根据不同阶层和群体的特点有针对性地实施帮
19、助，比如针对老年人、未受过英语教育的人群和残疾人提供特殊的培训服务，并在全国范围内为3 个主要的非英语人群提供与他们的母语一致的政府电子化服务界面。八是实施信息通信人力资源开发战略。新加坡政府的信息通信人力资源战略包括提供世界级的信息通信技术教育，吸引并留住来到新加坡的国外信息通信人才，通过再教育培养具有信息通信头脑的劳动力。在大学课程里，鼓励所有专业的学生学习信息通信课程，以便能够更好地适应未来工作的需要。九是不断完善政策和规章制度。新加坡政府政策和规章制度建设的目标，是要创造一个促进信息通信工业和在线商务发展的理想环境，最大限度地保护消费者的利益，并尽一切可能引用国际法律协议框架。新加坡政
20、府还将对原有政策和规章制度进行梳理，剔除或修正已经陈旧的部分，以使它们能够适应新经济的发展需要。（五）互联新加坡计划“互联新加坡”（Connected Singapore ）计划把资讯通信看作是一个创造新主张的关键使能器，这些新主张可以丰富生活、创造新价值和开辟新的可能。这一计划的战略目标包括两个方面：一是通过资讯通信技术使公民个人、组织和企业变得更富效率和更具效能；二是通过将计算机的运算能力与通信和内容进行有机融合，来创造和实现新的可能性。这一计划的主要成果体现在两个方面：一是促进信息在诸如物流、制造、零售和教育等领域的应用，推动相关产业的快速发展；二是通过发布电子政务行动计划I I ，使资
21、讯通信技术在取悦客户和连接公民两个方面起到杠杆作用，实现电子政务更好更快的发展。四、正在实施中的“智慧国2 0 1 5 计划”自2006 年开始，新加坡启动了具有重要战略意义的“智慧国2 0 1 5 计划”的实施，期望通过该计划来提升新加坡在未来1 0 年中的竞争实力和创新能力，利用无处不在的信息通信技术将新加坡打造成一个智慧的国家、一个全球化的城市。（一）“智慧国2 0 1 5 计划”所期望的成果“智慧国2 0 1 5 计划”所期望的成果主要包括：通过资讯通信丰富国民的生活；通过资讯通信加强经济竞争力和创新力；加快资讯通信产业的发展，并提高产业竞争力。（二）“智慧国2 0 1 5 计划”的具
22、体目标“智慧国2 0 1 5 计划”的具体目标包括经济发展目标和社会发展目标两个方面。在经济发展方面，到2015 年，实现以下目标：基于资讯通信技术所发展起来的经济和社会价值高居全球之首；资讯通信业实现的价值增值增长到原来的两倍，达2 6 0 亿新币；资讯通信业出口额增长到原来的3 倍，达600 亿新币。在社会发展方面，到2015 年，实现以下目标：新增工作岗位80000 个；至少90% 的家庭使用宽带；电脑在拥有学龄儿童家庭中的渗透率达1 0 0 % 。（三）4 大关键战略为了确保“智慧国2015 计划”的各项目标能够顺利实现，新加坡政府专门确定了4 项关键战略。关键战略1 ：构建下一代全国
23、资讯通信基础设施为了利用无处不在的资讯通信技术将新加坡打造成一个智慧的国家、一个全球化的城市，新加坡把构建下一代全国资讯通信基础设施作为一项首要任务，并确定了下一代全国资讯通信基础设施的总体架构。宽带基础设施作为下一代全国资讯通信基础设施的“重中之重”，具体发展目标包括：新加坡的宽带基础设施被国际公认为居亚洲前列；高覆盖率的高速宽带；有竞争力且合理的宽带定价；通过开放接入令资信行业充满竞争力和活力；高应用性的高速宽带。根据规划，新加坡的宽带业务市场分成被动基础设施、主动基础设施、服务以及消费者/ 终端用户等个层级。“智慧国2 0 1 5 计划”指出，宽带业务的发展，必须按照下一代宽带网络价值链
24、上不同层级之间实行严格分离的要求，实现有效的开放接入，从而形成充满活力和竞争力的行业。积极促进无线宽带市场的蓬勃发展是新加坡推动无线基础设施建设的重要举措。为此，新加坡政府一手抓无线宽带网络的基础设施建设，实现下一代无线宽带网络全国范围内的普遍覆盖，一手抓无线宽带应用市场的培育，形成“以应用促建设”的良性发展机制。关键战略2 ：发展具有全球竞争力的资讯通信产业资讯通信产业是新加坡经济发展的重要支柱，“智慧国2015 计划”强调必须提升新加坡资讯通信企业的素质与技术，让本地企业以“新加坡制造”的产品与服务更有效地在国际市场竞争，其具体措施包括：加强企业竞争力建设；促进市场和品牌开发；推动国际化发
25、展。为了确保新加坡成功的电子政府方案能更好地输出国外，成为新加坡资讯通信产业出口的有机组成部分，新加坡政府还专门设立了“资讯通信发展国际有限公司”。这一公司作为新加坡资讯通信发展管理局的全资子公司，主要承担以下相应的职责：负责执行与他国政府开展公共服务领域资讯通信的合作；利用公共服务资讯通信领域的专业人员、资源和经验，协助他国政府实现其电子政务愿景；提供咨询服务协助各国政府首席资讯官（G C I O s ）发挥资讯通信产业职能；领导和管理项目实施，实现预期目标和成效。关键战略3 ：提高普通从业人员的信息化应用技能，培养具有全球竞争力的信息化专门人才提高普通从业人员的信息化应用技能、培养具有全球
26、竞争力的信息化专门人才是实现“智慧国2 0 1 5 计划”的关键保证。因此，这一计划强调，政府和私营企业既要培养能够投入高增值经济活动，如研发的科技专业人才，也须栽培具备资讯通信技术和商业知识的决策人，让他们将技术整合到企业运作中来。为此，新加坡政府投入1 . 2 亿新元专项经费，用以提升劳动力的电子素养和技能以及高素质信息化专门人才的培养。人才战略的具体措施包括：以学生和国外人才为重点，培养、吸引和留住资讯通信人才；培养精通资讯通信的一般工作者和商业领袖，以发展资讯通信在重要经济领域的竞争力；造就高价值的资讯通信专家，发展具有全球性竞争力的资讯通信专家。关键战略4 ：开拓主要经济领域、政府和
27、社会的产业改造开拓主要经济领域、政府和社会的产业改造，主要是指利用资讯通信技术提升国内7 大经济领域的发展水平，即数字媒体与娱乐、教育和培训、金融服务、旅游和零售服务、保健与生物科学、制造与后勤和电子政府，使资讯通信技术与日常生活及经济发展更紧密地结合起来。2 0 0 7 年以来新增加的领域包括交通和中小企业等。五、电子政府发展计划为了促进电子政府的健康、快速发展，新加坡政府在相应的信息化发展计划中，对电子政府的发展做出了专门的部署，主要计划包括：（一）民事服务电脑化项目（1980 1999 年）新加坡早在2 0 世纪8 0 年代初就开始了面向公众服务的电脑化应用阶段，启动了“民事服务电脑化项
28、目”，这一项目一直延续到2 0 世纪末，前后跨度达2 0 年之久。这一过程，可分为3 个阶段：第一阶段：有效利用信息技术，提高政府行政管理水平，实现传统工作职能自动化，以达到减少文书工作量和文书办公人员数量的目的。第二阶段：为政府和企业提供“一站式、直通式”服务，实现部门间数据共享，构建市民数据中心（ P e o p l eH u b ） 、土地数据中心（ L a n d H u b ） 、组织机构数据中心（Establishment Hub）。与此同时，向企业延伸政府系统，如贸易网（TradeNet）、医疗网（MediNet）和法律网（LawNet）等。第三阶段：推动实现“新加坡智慧岛”愿景
29、，通过一个数据中心整合所有系统，进一步完善公共服务网络基础设施。（二）电子政府行动计划I（2000 2003 年）作为“I n f o c o m m 2 1 计划”基本组成部分的“电子政府行动计划I（2000 2003 年）”，提出了推进电子政务发展的5 大战略：改造政府；提供一体化电子服务；主动服务、迅速响应；利用I C T 发展新能力；利用I C T 实现创新。在电子政府战略框架下，确定了政府与公众、政府与员工以及政府与企业等3 大电子政务模式的6 大项目。（三）电子政府行动计划I I（2003 2006 年）电子政府行动计划II（2003 2006 年）是“互联新加坡”国家信息化计划的
30、组成部分，它的发展愿景是：“建立领先的电子政府，在数字经济时代更好地服务于国家。”这一计划把电子政务的发展目标确定为愉悦客户、联接大众和构建网络政府3 个方面。（四）“整合政府2010”计划作为“智慧国2015 计划”核心内容的“整合政府2010”计划，对在新形势下新加坡电子政府的发展愿景、推进策略和主要助推力量作了详细的阐述 2 。“整合政府2 0 1 0 ”计划提出了“从电子政府（e -Government）到整合政府（i-Government）”转变的战略思想。意味着电子政府发展的焦点已从“（ 电子） 过程”转移到“（ 整合） 成果”，显示出整合政府的目的在于让人民和顾客享有更好的服务，它不但需要整合服务，而且还得考虑过程、系统和资讯的整合，只有通过“形”和“魂”的全面整合，才能真正进入到电子政府发展的高级形态整合政府阶段。六、新加坡电子政府典型项目新加坡在长期的电子政务发展中，取得了一系列有代表性
