1、工伤保险我国煤矿行业工伤保险制度实施的现状与对策【摘 要】近年来，我国煤矿业安全隐患严重，矿难事故频发，不但给国家和企业带来了损失，也使遇难矿工及其家属的生活陷入了困境。如果不能在经济和物质上为遇难矿工提供相应的保障，不仅会影响工人的生产积极性，降低煤矿企业的经济效益，长期下去，还会影响社会的安定。因此，煤矿工人的工伤损害赔偿问题至关重要。由于煤矿行业的特点，导致其安全生产的风险比其他行业要大很多，事故的发生比较频繁，煤矿行业也是我国伤亡事故出现最多的行业之一。本文首先阐述了我国煤矿行业工伤保险的现状，然后分析了存在的问题，最后提出了相应的建议和对策。【关键词】煤矿行业；工伤保险；现状；问题；
2、建议与对策ABSTRACTIn recent years，there is a lot of hidden danger in security in Chinese coal mining industry,and accidents in the coal industry happen frequently.These accidents not only bring the country and the enterprises loss, but also put the workers and their families into a predicament. If the in
3、jured miners can not get adequate compensation in econo- my and material，they will lose enthusiasm in production, so that the profit of the ent-erprise is decreasedMost of all，it will affect social stability. Therefore, how to com-pensate the injured miners is a cruciall issue. The characteristics o
4、f the coal mining industry, which lead to the risk of safety to be much larger than other industries, and more frequent accidents. Chinese coal mining industry has been one of the industries that casualties occur most frequently. This paper describes the status of coal mining industry in Chinese ind
5、ustrial injury insurance first of all. Then the author analyzes the problems which emerge when it comes to running it. At last, in order to solve the problems, the author put forward some suggestions and strategies.Key Words: Chinese coal mining industry; industrial injury insurance; the status; the
6、 problems; suggestions and strategies1 绪论我国是一个产煤大国，是一个严重依赖煤炭能源的国家，同时也是矿难大国。我国煤炭产量占世界的35，然而矿难死亡人数却占世界的80。居高不下的煤矿事故和不断攀升的伤亡人数引起了社会各界的重视。矿难的发生无疑给国家和企业带来了巨大的资源浪费、经济损失，同时也给作为弱势群体的煤矿工人及其亲属带来了伤痛和贫困。如何保障煤矿工人的利益，让他们获得应有的赔偿，成为亟待解决的问题。工伤保险是社会保险制度中的重要组成部分。它是指劳动者在生产经营过程中或在规定的某些特殊情况下所遭受的意外伤害、职业病，以及因这两种情况造成的死亡、暂时或
7、永久丧失劳动能力时，劳动者及其亲属能够从国家、社会得到必要的物质补偿，包括医疗服务、职业康复、生活保障和经济补助等。2003年4月27日颁布并从2004年1月1日起实施的工伤保险条例明确规定了我国实行工伤保险的目的是：保障因工作遭受伤害事故或职业病的职工获得医疗救助和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险。由于煤炭行业特殊的生产特点和条件，其安全生产风险大，容易出现群死群伤的恶性事故，是我国工业生产中最危险的、伤亡事故最严重的行业之一。做好煤矿工伤保险工作，坚持预防为主，落实安全措施，减少事故发生，降低职工伤亡及职业病发生率显得尤为重要。1.1 本文的研究背景煤炭是我国的主要
8、能源。我国煤矿95属于地下开采，煤炭生产多以井下为主。由于井下生产条件比较特殊，作业环境恶劣，生产过程比较复杂，加之矿工整体素质较差，安全管理水平低下，工作地点经常移动，尤其是经常受到水、火、瓦斯、煤尘、顶板等自然灾害的威胁，因此，煤矿事故频频发生。与其他行业相比，煤矿业是一个世界上公认的劳动作业风险极高的行业，从业者的人身安全保障是特别突出的问题。据有关资料报道，从2001年到2004年l0月底，全国煤矿共发生一次死亡10人以上的特大事故188起，平均7.4天一起，其中一次死亡30人以上的特别重大事故28起，平均50天一起。表1 近年来我国煤矿事故统计年 份煤矿事故起数（单位:起）死亡人数（
9、单位:人）2000年286357982001年238460782002年342765282003年414364242004年385360272005年334159862006年294547462007年242037862008年195332152009年2700煤炭行业有一个非常特殊的行业指标百万吨死亡率，即每挖出一百万吨煤死亡多少煤矿工人。这个指标意味着，煤炭行业的产量、效率、利润、工资、财富以及煤炭消费，其背后是以付出多少生命为代价的。中国每百万吨煤炭死亡率是美国的100多倍，南非的20多倍，印度的10多倍。这些惊人的数字一方面暴露了我国煤矿安全形势依然严峻，另一方面也呼唤着煤矿业保障体制
10、的健全。井下工人一般是家庭的主要劳动力，矿难事故发生后，遇难者的家庭不但在精神上要承受亲人伤亡的痛苦，在经济上也可能陷入入不敷出的窘境，如果再不能得到合理的赔偿，遇难矿工及其家属的生活将更加困难。因此，建立一套切实可行的煤矿行业工伤保障机制迫在眉睫。1.2 本文的研究目的和意义煤矿业事故频发，给劳动者的生命健康造成了巨大的威胁，也影响着国家经济的发展。除了做好事故的预防工作之外，事后的补偿也至关重要，这就要求建立一种应对矿难事故的保障机制，尽量消除事故带来的各种不利影响。为了从根本上解决煤矿的安全生产问题，在采取其他措施的同时，应该把煤矿行业的工伤保险制度进行完善和推广。当前，我国处于市场经济
11、初步兴起和发展的历史阶段，法制还不完善，市场还不成熟，人们的风险意识和保险意识仍比较淡薄，特别是一些企业主缺乏政治责任和道德素养，煤矿企业工伤保险现状还存在许多不足，有必要对其进行改革和完善，规定煤矿行业必须依法参工伤保险，这样可以使煤矿工人获得更加充足的保险保障，能够更好地发挥保险的经济补偿和社会管理功能，维护社会稳定。本文探讨我国煤矿行业工伤保险制度实施的现状，剖析了其存在的问题，并提出了相应的建议与对策，旨在完善煤矿行业工伤保险制度，将工伤保险和煤矿安全生产相结合, 加强煤矿事故预防, 做好煤矿工伤保险工作，融工伤预防、工伤救治与补偿、工伤康复和事故的安全监察于一体，使煤矿的安全生产达到
12、新的水平。1.3 该领域研究现状根据笔者对现有煤矿行业工伤保险方面资料的搜集情况来看，目前国内少有专门对煤矿进行研究的书籍。但是在这些方面的论文却是比较多，特别是近几年来由于接连发生各种煤矿重特大事故，这方面的论文也越来越多。这些论文对我国煤炭行业工伤保险制度实施的现状、实施中存在的不足与问题以及对煤矿工伤保险体系的构建进行了一系列的研究。需要指出的是，这些论文研究的重点大多数是放在了煤矿工伤保险问题的一个方面或几个方面或是侧重不同，对煤矿工伤保险进行系统、透彻、深入研究的论文较少少。当然这些论文绝大多数是研究国内的煤矿工伤保险问题，对国外的此类问题涉及非常少，仅有极少数文章对国外的相关问题进
13、行了介绍，在比较和借鉴方面做得不够。1.4 我国煤炭行业工伤保险制度的发展趋势近期：充分运用相关法律、法规扩展工伤保险的搜盖面，消除事故隐患，遏制重、特大事故的发生，切实保障煤矿从业人员的合法权益。长远：结合我国实际，将工伤保险从社会保险中分离出来，由国家安全生产监督管理部门实行基金的统筹和监管，实现工伤预防、工伤救治与补偿、工伤康复和事故的安全监察于一体，使煤矿的安全生产达到新的水平。1.5 本文的结构框架本文的主体分为以下四个部分：第一部分，我国的保险种类论述。该部分主要介绍我国现阶段的保险形式和各自的特点。第二部分，煤矿行业工伤保险制度实施的现状研究。这一部分的内容包括煤矿行业职工工伤保
14、险实施的法律依据和煤矿行业工伤保险实施状况。第三部分，煤矿行业工伤保险制度存在的问题。该部分笔者综合现有研究成果，较全面的剖析了煤矿行业工伤保险制度在实施中存在的问题，包括法律法规建设滞后，可操作性不强，覆盖的职工人数少；工伤保险费率机制不科学, 未能充分发挥经济杠杆作用,影响投保极积性；赔付水平低、不规范；对工伤预防重视不够, 工伤事故和职业病预防机制尚不成熟；工伤康复制度起步较晚,职业康复工作进展缓慢。第四部分，处理煤矿行业工伤保险问题的建议与对策。在借鉴美国、德国、日本等国家先进经验的基础上，并根据我国的实际情况，针对煤矿行业工伤保险存在的问题，该部分提出了包括从法律上、制度上、保障上建
15、立和完善转型期我国煤矿行业工伤保险体系和对策。本文指出，我国煤矿行业工伤保险体系的建设和完善是一项长期的艰巨工程，需要政府和社会各方力量根据我国的实际情况来共同完成。笔者综合了国内外有关煤矿行业工伤保险的研究成果，突破了已往研究的局限性，使得论文在指导实践方面既系统全面，又具体可行。2 我国的保险种类目前，我国的保险形式主要是社会保险、商业保险和互助保险三大类。商业保险和社会保险先后的形成与发展，其源头都是从中世纪开始出现的相互保险基础上发展形成的。互助保险的经营同于商业保险，因而概况的分类，有人将保险分成社会保险和商业保险两大类，互助保险归在商业保险的大范畴中。 工伤保险是社会保险体系(包括
16、养老、失业、医疗、工伤、生育保险和住房基金)中的一部分，商业保险开设了人身意外伤害保险和团体人身意外伤害保险，职工互助保险开设了职工团体人身意外伤害互助保险。3种保险类型分属于不同的法律、法规管辖范围，商业保险属于中华人民共和国保险法管理，而工伤保险和人身意外伤害互助保险则主要受一些相关规章、条文的约束。 近年来，我国的煤炭企业也相继参加了上述保险。3 煤矿行业工伤保险制度实施的现状研究3.1 煤矿行业职工工伤保险实施的法律依据 中华人民共和国劳动法(1995年1月1日起实施)第九章第73条规定：“劳动者在因工伤残或者患职业病依法享受社会保险待遇。”同时第75条规定：“国家鼓励用人单位根据本单
17、位实际情况为劳动者建立补充保险。” 中华人民共和国煤炭法(1996年12月1日起实施)第三章第44条规定：“煤矿企业必须为煤矿井下作业职工办理意外伤害保险，支付保险费。” 中华人民共和国职业病防治法(2002年5月1日起实施)第6条规定：“用人单位必须依法参加工伤社会保险。”第52条规定：“职业病病人除依法享有工伤社会保险外，依照有关民事法律，尚有获得赔偿的权利的，有权向用人单位提出赔偿要求。”第54条规定：“职业病病人变动工作单位，其依法享有的待遇不变。” 中华人民共和国安全生产法(2002年12月1日施行)第44条规定：“生产经营单位与从业人员订立的劳动合同，应当载明有关保障从业人员劳动安
18、全、防止职业危害的事项，以及依法为从业人员办理工伤保险的事项。”同时第48条规定：“因生产安全事故受到伤害的从业人员，除依法享有工伤社会保险外，依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的，有权向本单位提出赔偿要求。” 工伤保险条例(2004年1月1日实施)第2条规定：“中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。”从以上我国的法律法规来看，煤矿企业职工除了依法享有工伤保险以外，还在安全生产事故中受到伤害或患职业病时依法享有向用人单位提出民事赔偿的要求。煤矿企业的井下作业人员依法享有人身惫外伤害保险的权利。3.2 煤矿行业工伤
19、保险实施状况截至2007 年底, 全国参加工伤保险人数达到12 173万人，参保人数已成仅次于养老保险和医疗保险的第三大社会保险险种，全国享受工伤保险待遇人数也达到96万人。据人力资源和社会保障部工伤保险司司长陈刚介绍， 近年工伤保险基金收入稳步增长。2007年，全国工伤保险基金收支规模达到250亿，比2003年65亿的收支规模增长了2. 8倍，基金保障能力大大提高。加强扩面征缴工作， 力争到2008年底，工伤保险参保人数分别达到1. 28亿人, 其中农民工参加工伤保险的人数达到4 600万人，工伤保险基金征缴收入达到163亿元。全国参加工伤保险的煤矿企业参保人数达到471万人。其中， 国有重
20、点煤矿281万人， 国有地方煤矿70万人，小煤矿119万人，占实际应参保职工数的84%。工伤保险条例规定，中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。目前，全国所有大型煤矿都已为职工(包括在煤矿工作的农民工)办理了工伤保险；但是仍有一些小煤矿矿主为了减少开支，未按要求给所有员工投保工伤保险。4 煤矿行业工伤保险制度存在的问题4.1 法律法规建设滞后，可操作性不强，覆盖的职工人数少工伤保险的立法层次低，工伤保险条例是行政法规,权威性不够, 可操作性不强, 虽作出了原则性规定, 但具体实施过程中的相配套的法规不健全。有些法
21、律、法规比较模糊, 甚至相互冲突, 缺少明确、权威、统一的规定。工伤责任制度不完善, 地方煤矿逃保、漏保的现象时有发生, 煤矿老工伤人员的保障问题尚待妥善解决。工伤救济程序重行政轻司法, 使煤矿工伤职工及其家属维权程序太复杂、耗时太长。工伤商业保险制度尚未成熟。国外将工伤商业保险制度视为社会保险制度的补充, 以工伤社会保险为主、雇主责任保险为辅。例如, 日本政府规定雇主投保法定的工伤保险, 再由商业保险公司开办雇主责任保险。我国煤炭法规定了煤炭企业必须为下井职工办理意外伤害险, 但是并未得到很好执行, 缺乏有力监督。一些省市地区也出台有关文件，要求煤矿为职工交纳保险费，但是目前执行得不好，形成
22、了安全生产搞得好的企业不愿加入工伤保险，而安全生产差的企业加入不进来的局面。国家也没有采取相应的办法和手段来检查督促这些制度的执行。4.2 工伤保险费率机制不科学, 未能充分发挥经济杠杆作用,影响投保极积性我国工伤保险费率实行的是差别费率基础上的浮动费率。根据工伤风险程度, 将行业划分为3个类别, 其中非金属矿采选业被划分为第三类即风险较大的行业。事实上, 煤炭行业内不同企业之间因生产条件、管理水平等不同, 其工伤风险存在很大差别。我国各地制定的费率档次普遍存在少而粗的现象, 除了大连市建立了19个费率档次(实际使用15个), 其他大多数省市都没有超过8个档次。大连市的煤矿业工伤保险费率为1.
23、5% ,在大连各行业中属最高。根据有关规定, 我国煤矿工伤保险费率大致是1%3% 。费率差别小, 没有考虑企业安全生产状况的差异性，无法真实反映煤炭行业中不同企业的工伤风险大小, 每年的保费也基本是固定的，与每年的安全生产状况不挂钩。 一方面不利于激励风险高的煤炭企业积极投保，提高安全生产水平,同时这些企业的工伤待遇占用工伤保险基金的比例大, 造成工伤保险基金运作困难；另一方面风险低的煤炭企业(尤其国有重点煤矿)因缴纳过多工伤保险费而增加了企业运营成本。总之, 差别费率档次少，浮动费率机制没有完全形成, 未能充分发挥工伤保险对煤矿安全生产、减少事故、工伤预防的经济杠杆作用。4.3 赔付水平低、
24、不规范由于我国工伤保险属基本保险，赔付水平较低，仅规定了基本待遇项目和标准，未规定各种特殊情况下的补助制度。因而，煤矿现行的工伤保险赔付数额过低，与煤矿井下作业条件的高风险性形成巨大反差。同时，工伤保险赔付随意性大，在处理工伤赔付时不规范。不同的区域赔付标准相差很大，矿井生产条件和经济状况好坏对受伤(亡)职工的赔付金额也有很大的影响。4.4 对工伤预防重视不够, 工伤事故和职业病预防机制尚不成熟工伤保险的首要作用是工伤事故和职业病的预防, 这已经为世界各国所认可。但是, 我国工伤保险的发展历史较短, 普遍以地、市级为统筹单位, 统筹层次低, 一些地区工伤保险基金结过高, 在工伤预防上支出不足,
25、 工伤保险工作仍以工伤赔偿为主, 被动地受理工伤认定、支付伤亡待遇, 有重工伤赔偿, 轻工伤预防的倾向。另外, 一些小煤矿由于利益驱动, 安全投入不足, 事故和职业病发生率较高。在工伤事故和职业病预防机制上, 工伤保险与煤矿安全生产跨部门管理, 工伤保险的主管部门和煤矿安全生产监督管理部门尚未形成一套成熟的配合机制以促进工伤预防。4.5 工伤康复制度起步较晚,职业康复工作进展缓慢工伤康复的目的是让工伤伤残职工回归社会或重返工作岗位, 提高其生活质量, 是对人力资源的尊重和有效保护。但是, 我国工伤康复制度起步较晚, 工伤康复保障水平还比较低, 工伤保险仍侧重于工伤救治和赔偿, 大约80%工伤保
26、险基金用于治疗, 而在德国,70%工伤保险基金用于康复。工伤康复还没有完全被社会所接受, 很多人认为工伤康复同于医疗的康复, 其实工伤康复还包括工伤辅助技术康复、工伤职业康复和工伤社会康复。2001年我国建立第一个工伤康复机构广州工伤康复中心(现在的广东工伤康复中心), 其他各省市也相继开展工伤康复工作, 但与现代意义的康复有很大距离, 与发达国家相比, 仍存在经验不足、人才缺乏、技术设备落后、职业康复工作进展缓慢等问题。5 处理煤矿行业工伤保险问题的建议与对策5.1 加快立法, 健全工伤保险的法规体系高立法层次、高强制性的社会保险法( 草案) 于2007年12月23日通过首次审议, 2008
27、年6月进行第二次审议。草案规定: 以公民身份证号码作为其社会保障号码, 意味着各种社会保险项目将成为全体公民平等的权利, 并有望伴随其一生；社会保险基金运行的长效机制将基本建立, 工伤保险将实现省级统筹, 用人单位不缴费处罚将加重。将社会保险法纳入立法程序时还应尽快建立与工伤保险相应的法律法规及标准等配套体系, 如工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇支付、工伤保险医疗服务管理、工伤康复标准、老工伤人员的保障问题等各个方面都应制定、完善一系列实施细则, 实现法律法规的可操作性。建立和健全工伤事故的责任体系, 明确政府、煤炭企业、社会保险经办机构、职工等相关主体各自的责任。建立以工伤社会保险为主、
28、商业保险为补充的工伤保险制度模式, 使我国煤矿的工伤保险参保率尽快达到百分之百, 并真正执行煤矿等高危行业的意外险制度。5.2 建立科学合理的费率机制，真正起到工伤预防的作用费率机制的确定是按照以支定收、收支平衡的原则来进行的。根据近年来各行业的伤亡事故风险和职业危害程度来制定行业差别费率；再根据用人单位工伤保险费使用、工伤发生率、职业病危害程度等因素,确定浮动费率，1至3年浮动一次。分析评价各煤矿企业的安全生产情况和工伤保险费用支出情况，然后对费率进行定期调整，实施优则下调，差则上浮的原则，严格执行差别费率基础上的浮动费率，对在消除职业病、工伤事故及隐患方面成绩显著以及安全生产状况较好的企业
29、加以鼓励，对那些职业病和工伤事故频频上升的企业给予一定的惩罚，进而遏制煤矿安全事故发生，使工伤保险费率真正与煤炭企业的安全生产水平相挂钩，调动煤炭企业工伤预防的自主性和积极性。5.3 建立煤矿工伤多渠道补偿机制5.3.1 完善工伤保险补偿制度改革工伤保险相关规定，使其更适合于煤矿农民工等流动群体参保和索赔，增加工伤保险补偿的覆盖面和受益面。5.3.2 完善工伤事故民事赔偿制度我国民事损害赔偿与工伤保险相互之间的关系，目前国家相关法律法规的规定不够统一，应从以下方面完善工伤事故民事赔偿制度。(1)在法律层面规定在确定工伤保险责任与侵权行为责任的关系时选择补充救济模式。补充救济模式指发生工伤事故后
30、，受害雇员可同时主张侵权行为损害赔偿和工伤保险给付，但其最终获得赔偿或者补偿，不得超过其实际遭受之损害。(2)工伤保险给付优先。即发生了工伤事故，用人单位已参加工伤保险统筹的，受害职工有权要求工伤保险机构先行给付，保险理赔之后对与民事损害赔偿之间的差额部分，有权要求用人单位赔偿。(3)代位求偿。即工伤保险机构给付保险金后，有权在给付金额范围内对侵权第三人或有故意行为的雇主或其他受雇人追偿。5.3.3 加快煤矿商业保险的推进力度商业保险给付(责任保险、人身保险)的补偿途径在我国仍处于探索和起步阶段。工伤保险大范围、低保障性，决定了煤矿工伤补偿需要商业保险进行补充，这样才能提高受伤害矿工和家庭的保
31、障水平。同时，工伤保险不能转嫁雇主所承担的所有赔偿责任。商业保险公司应抓住机遇，充分发挥其规模小、灵活多变的优势，强化煤矿工伤补偿机制中的补充地位。5.3.4 建立其它工伤补偿渠道5.3.4.1 建立职工安全互助金企业行政、工会、矿工共同筹措资金，建立井下矿工安全互助保险、职工互助保险和职工互助安康保险，在矿工发生重病、重伤、死亡时，给予保险赔付，可不同程度地减轻出险家庭的经济压力和精神上的痛苦。5.3.4.2 提高企业福利补偿通过提高企业福利补偿形式，对受伤害矿工和家庭建立一些长期的福利性补偿机制，如定期生活救济、节日慰问、照顾其家属子女到本企业就业、为其家属子女报销医疗费等。5.3.4.3
32、 构建残疾人的帮扶救助体系发动社会广泛参与，加快推进各类民间救助组织的建设，最大程度地整合社会救助资源，扩大帮扶面。5.3.5 合理选择和组合各种补偿渠道要想建立一种法律法规清晰、责任主体明确、资金来源稳定、保障水平较高的工伤事故人身伤害多渠道补偿机制，就必须根据各种煤矿工伤补偿渠道的优缺点，根据各煤矿企业所有制性质和用工特点，在保障煤矿工伤有稳定的基本补偿的前提下，不断拓宽煤矿工伤补偿渠道，并合理选择和组合各种补偿手段，尽快提高煤矿工伤人身伤害补偿水平。5.4 加强工伤预防工作，消除事故隐患和控制职业病在未来30年里，中国职业病将持续高发状态，如果不对现有的职业病防治制度进行全面修改，从制度“病根”上解决问题，职业病极可能成为一代中国人甚至几代中国人的社会“高利贷”，成为中国现代化建设的巨大障碍。加强工伤预防工作是建立完善的工伤保险体系的前提。把一部分的工伤保险基金作为工伤预防专项经费
