1、创新型国家支持科技创新的财政政策一创新型国家支持科技创新的财政政策(一)把科技创新作为基本战略，大幅度提高科技创新能力，形成日益强大的竞争优势，国际学术界把这一类国家称之为创新型国家。目前世界上公认的创新型国家有20个左右，包括美国、日本、芬兰、韩国等。这些国家的共同特征是：创新综合指数明显高于其他国家，科技进步贡献率在70%以上，研发投入占GDP的比例一般在2%以上，对外技术依存度指标一般在30%以下。此外，这些国家所获得的三方专利数（美国、欧洲和日本授权的专利）占全世界（专利）数量的绝大多数。在建设创新型国家的过程中，国家的财政政策有着直接而关键的作用。财政政策是由政府通过直接控制和调节，
2、从收入和支出两个方面来影响国家资源的分配，其主要工具是增加政府财政支出和税收优惠。对于支持科技创新的财政政策来说，多数创新型国家采用的是减税和增加支出两种手段相结合的做法。具体而言，一方面通过各种措施加大政府对科技的投入及研发活动的支持，如通过提高研发经费水平促进国家整体科技实力，利用政府采购鼓励产业创新，利用政府资助促进创新投融资环境建设等；另一方面，通过税收政策激励科技投入，即政府将应收的税款让渡给企业用于科技开发，这是政府投资科技的另一条渠道。本文即从以上角度对创新型国家支持科技创新的财政政策进行评述，并针对我国目前建设创新型国家所面临的具体问题，就支持创新的财政政策提出一些建议。一、支
3、持创新的政府科技投入政策政府的科技投入是政府直接资助研发等创新活动的主要途径。不论是什么样的国家，政府经费无论是从比例上看还是从效果上看，都是一个极为重要的研发经费来源。政府的科技投入对于基础研究、国家科技基础设施建设、国家安全重大项目及地区发展项目等方面均发挥着重要的作用。在创新型国家中，虽然企业已成为技术创新的主体，产业界的研发投入也成为了国家总体科技投入的主体，政府的科技投入的比例相对减少，但是这并不意味着创新型国家的政府科技投入有所削弱。相反，在过去的20年间，多数创新型国家一直在采取各种措施来保障其政府的科技投入，政府科技投入规模保持着稳定的增长，而且其总体增速均高于其GDP的增速。
4、另外，在政府科技投入强度（政府科技投入占GDP的比例）上，创新型国家1%左右的强度也远高于我国。当然，由于创新的投入主体已发生了变化，创新型国家在政府科技投入的结构上有所调整，在投入目标、投入流向和重点支持的领域上均形成了一些新的特点。（一）通过立法保障政府的科技投入。在许多创新型国家的科技法律体系中，通常都有对国家科技投入进行指导性或强制性的规定，尤其是对研发投入占GDP比重的研发强度均有着具体的要求。而且，创新型国家的科技投入经费预算一般也是在法律和计划的指导下编制完成的。1美国。美国在克林顿执政期间制定了R&D经费达到GDP的3%左右的指导性计划，鼓励产业界、学术界和各种社会力量共同参与
5、科技发展。2002年，小布什总统签署了NSF（国家科学基金会）预算五年翻番的计划法令。2法国。法国于1982年颁布了历史上第一部科技法19821985年科技指导与规划法，以法律的形式对科研经费在国民生产总值中的比例，科研经费的年增长率，基础研究、应用研究与工业开发三者之间的关系，作出了明确的规定：到1985年，科技投入应占国民生产总值的25%。之后，法国又进一步以新的立法规定，到1995年，这一比例要达到3%。3欧盟。欧盟在2002年的巴塞罗那关于使研发经费占GNP3%的行动计划中，明确要求各成员国到2010年将研发投入增至占GNP的3%。4英国。英国于2004年7月发布10年（2004201
6、4）科学与创新投入框架，决心致力于长期的目标：将对科学和技术的投入置于其他投入之上，承诺对科技投入的增长高于预计的经济增长速度（预测英国经济未来10年的增长幅度为年平均25%）。同时宣布：今后10年，政府通过贸工部和教育技能部对科技的投入保持58%的年均实际增长率，确保政府R&D投入占GDP从2004年的19%增加到2014年的25%。（二）创新型国家政府科技投入的规模与强度。1政府科技投入总量稳定增长。过去的二十年间，科技进步已成为经济增长的主要拉动方式，虽然对于创新型国家来说，由于政府研发投入所占比例在逐渐减少，并趋于稳定，但多数国家的政府科技投入仍呈现出稳定的增长趋势。（1）美国。在小布
7、什政府执政的四年中，联邦研发预算增加了44%，2004年达到了1267亿美元。2005年联邦研发预算总额为1322亿美元，比上年增长48%。（2）日本。2004年政府科技预算为36255亿日元，与2003年相比增长08%。日本全国研发支出约占GDP的3%。（3）韩国。2003年政府研发投入为160亿美元，占当年GDP的264%。韩国政府计划今后5年内研发投入规模要翻一番。2004年科技预算为1328742亿韩元，比2003增加49%。（4）德国。2004年联邦政府科研经费总额达7537亿欧元，比2003年增加132亿欧元。在2005年的财政预算中，联邦政府科研经费总额为7585亿欧元，同比增长
8、06%。（5）奥地利。2004年联邦政府、州政府等公共财政的研发经费约194亿欧元，约占研发经费总额的367%，占GDP的083%。（6）瑞典。2004年政府和公共基金会共投入研发经费23868亿瑞典克朗。瑞典计划在20052008年四年间，政府共增加研究与开发投入23亿瑞典克朗（约合25亿欧元），按此计算，到2008年，政府的研发投入将比2004年增加10%。（7）加拿大。2004年联邦政府国内研发支出为4368亿加元，较2003年增长10%，省级政府研发支出为1211亿元，较2003年增长197%。2政府研发预算增速超过GDP的增速。创新型国家政府研发投入最突出的特点是政府研发投入增长速度
9、超过经济增长速度。美国1982年处于经济低迷时期，GDP增长仅为03%，但政府研发预算还是在上一年的基础上增加了71个百分点。到2003年，美国政府研发预算的增幅更是达到了14%，远远高于当年GDP26%的增长率。在19972002年期间，欧洲各国政府研发预算平均增长幅度大于GDP，这主要是因为西班牙、爱尔兰、意大利、卢森堡、葡萄牙和冰岛的政府研发预算大幅增加所致。期间，欧洲有10个国家的政府研发预算年均增长率高于同期GDP的年均增长率，这些国家分别是比利时、西班牙、法国、爱尔兰、意大利、卢森堡、荷兰、葡萄牙、冰岛和挪威。在这些国家中，西班牙、爱尔兰、卢森堡和冰岛的政府研发预算以高于12%的年
10、均增长率增加。日本政府对研发投入预算的增长幅度一直高于GDP的增长幅度，1997年日本经济增长率为3%，而同年政府研发预算增幅为155%，增速是经济增长的5倍。1999年和2002年日本GDP增长率为零，政府研发预算还是保持了73%和98%的增长率。韩国1998年至2004年政府研发投入年均递增135%，一直高于其GDP的增幅，如2003年GDP的增长率为28%，而政府研发投入增长率则达到了91%。3为政府研发投入强度设立目标。总体上说，由于企业成为研发与创新活动的主体，虽然多数创新型国家政府科技投入呈现出稳定的增长，但许多国家政府研发投入强度在过去的20年间却有下降的趋势，政府研发投入占政府
11、财政支出的比率也有所下降。但是，为了保持政府对研究与创新的支持力度，一些创新型国家为政府研发投入强度设立了目标。据经合组织统计，产业界科技经费平均约占其成员国科技经费的60%，政府科技经费所占比例为20%50%。2003年美国联邦政府科技投入占政府总预算的52%，相当于2003财政年度GDP的1%。日本于2001新财政年度开始实施第二个科技基本计划，该计划提出要保证政府（含地方政府）科技投入占GDP的1%。欧盟在巴塞罗那制定的里斯本战略要求各成员国把研发投入占GDP的比例在2010年提高到3%左右，其中私人部门负责23，对政府科技投入的要求也在GDP的1%左右。（三）创新型国家财政科技投入的结
12、构。自20世纪90年代开始，世界各国科技投入呈现出一些新态势和新特点。创新型国家政府投入基础研究所占比例呈上升趋势，政府的研发投入也主要流入政府研究机构和大学。除了加大科技投入力度，更重视大力加强科技公共基础设施和国家战略目标、政府投入目标集成化、政府投入协调方式商业化和金融化；政府科技投入产出目标更加强调本国特色。（1）美国。美国政府研发投入主要投向政府研究机构，其次是产业界和大学，最后是非营利机构。近年来向产业界的研发投入有所减少，而向大学的研发投入有所增加，这与政府投入向基础研究倾斜有关。美国政府基础研究经费投入总额占政府研发投入的比例逐年增加，20世纪50年代为7%9%，60年代为9%
13、17%，70年代为17%20%，80年代为20%25%，90年代升至25%33%，2004年更是达到了386%。从研究领域看，美国2005年研发预算重点支持的9大领域分别是纳米技术、网络和信息技术、制造技术、空间探索、氢燃料计划、物质科学和工程、国土安全、教育、气候变化和全球观察。美国政府十分强调对国防和医疗卫生领域的投入，20012005财年，美国国防研发预算大幅增加，国防研发预算从457亿美元增加到747亿美元，增长了634%，占当年研发总预算的比重由2001财年的53%提高到了2005财年的57%。在医疗卫生科学领域，20012005财年，美国政府对承担医疗卫生研究任务的主要机构美国国立
14、卫生研究院的资助增长了40%以上，达到2005财年的286亿美元，占该年度联邦研发预算总额的217%。（2）英国。英国政府R&D经费支出中有333%用于基础研究，362%用于应用研究，305%用于试验开发。R&D活动中的基础研究主要集中在各研究理事会和大学，政府各民用部门的科技经费主要用于支持B&D的应用研究，而国防科技经费的使用主要集中在试验开发。（3）韩国。韩国政府2004年R&D总预算中规定，投入到原创技术开发、下一代产业技术开发以及地方科技开发的预算，将分别由2004年的20%、6%和32%提高到2008年的25%、15%和40%。在韩国2004年的R&D预算中，用于生物技术、纳米技术
15、等未来高技术领域、基础科学、宇宙开发的预算所占的比重分别是276%，164%和113%。（4）日本。日本政府科技经费中，大学获得政府科技经费的49%，政府研究机构获得42%，民间机构约获得9%。日本政府的科技预算中大部分资金是用于资助按照政府的科技计划开展科学研究的民间企业和研究机构。日本政府对基础研究的投入比例也在增加，2001年为362%，2004年增加到404%。日本正在不断强化科技基础，其中促进创造性研究的竞争性研究资金的比例增长最为显著。日本政府科技投入的19%投入了与能源相关的活动，这是因为历史上它非常依赖于国外的能源。日本政府2004年科技预算中四大重点领域分别是生命科学、信息通
16、信、环境、纳米技术与材料。（5）法国。公共研究投资在法国财政科技投入经费中占大部分，在2004年的预算中，公共研究投资所占比重为63%，主要用于政府科研机构人员的工资及部分科研经费的保障；大型技术研究项目投资所占比重为18%，旨在集中基础研究、应用研究优势和大型企业的开发优势；协调公共研究和私营企业关系费用所占比重为8%，旨在推动公共研究与私营企业研究的合作；走向未来行动和参与大型国际合作项目经费所占比重为11%，旨在为政府确定优先发展科学领域提供激励，支持青年学者、博士研究生和博士后人员进入研究领域，支持参与大型国际合作。（四）创新型国家政府科技经费的资助机制。目前国外政府主要通过两种方式来
17、对R&D资金进行分配，一种是把资金直接拨付给政府科研机构的制度性拨款方式，即非竞争性资助方式；另一种是把资金拨付给竞争优胜者的竞争性资助方式，如把资金拨付给成功的科技计划项目申请者。一般而言，竞争性资助方式（如科技计划方式）的目的性很强，效率高于制度性拨款方式的效率。由于制度不同，不同国家政府的R&D资助体制主要采用的方式也不相同，有的以制度性拨款方式为主，有的以竞争性资助方式为主。尽管科技体制存在差别，但目前国外政府的R&D资助体制均以非竞争性资助方式为主。美国的竞争性资助方式资金占政府R&D资金的比重相对较高，为35%，日本的竞争性资助方式资金仅为10%左右。从目前情况来看，各国政府都在加
18、大对竞争性资助方式的使用力度，竞争性资助方式资金在政府R&D预算中所占的比重呈增加的趋势。1美国。美国政府的巨额科技资金大部分通过非竞争性方式拨付给了政府研究机构、大学、大公司（大多数与国防相关）等，也有一部分（2003年为35%）是通过计划或基金的方式（竞争性方式）拨付给了竞争获胜机构。以非竞争性方式拨付的资金中有相当大一部分拨给了联邦实验室（包括联邦资助的研发中心），国会明确规定了这些经费的用途和使用方法。经费预算中一般包含运行费和科研费，在运行费中设实验室主任基金，用于实验室根据部门发展需要设立的科研项目。国防研发由于涉及到高度保密的技术，事关国家安全，所以往往不采取公开招标的竞争性方式
19、，一般是委托给联邦实验室中擅长武器研究的实验室（如洛斯阿拉莫斯实验室、劳伦斯利弗莫尔实验室等）以及研究实力雄厚的大公司（如波音公司、朗讯公司等）。值得注意的是，美国国防预算中也有一些项目开始采取公开竞争的方式进行招标，例如，2006年上半年，美国新一代核弹头的研制就采用了公开招标的方式。此外，美国政府的R&D预算中还有一部分R&D资金被国会指定了用途，无须经过竞争性程序而是直接拨付给某个特定机构或项目，这部分R&D资金被称为“专项R&D资金（R&D earmarks）”。近些年来，这部分R&D资金的数额大大增加，据美国科学促进会（AAAS）估计，2006年，该资金的总额达到24亿美元。需要说明
20、的是，这部分资金被美国科研界批评为使用效率最为低下的资金，这类项目往往受政治因素、党派及地方利益的左右，而不是根据项目本身的科研价值作出决定。为此，2006年出台的美国竞争力计划提出，各部门要采取措施抵制利用这种方式来分配政府的资金。竞争性资助方式资金在美国政府的R&D预算中占到了相当大的比重，这种资助一般通过科技计划或基金等方式由各个联邦部门来负责给予。其中，最重要的几个部门是国立卫生研究院（NIH）、国家航空航天局（NASA）、国家科学基金会（NSF）、国防部（DOD）以及能源部（DOE）。在这五个部门所分配的竞争性资助方式资金中，国立卫生研究院所占的比重最大，为50%，国家航空航天局为1
21、1%，国家科学基金会为10%，国防部为10%，能源部为4%。国立卫生研究院和国家科学基金会的竞争性资助采用自下而上方式，即研究项目由申请者自行设计；国家航空航天局和国防部的竞争性资助采用的是自上而下的方式，申请者必须按照这两个机构确定的项目来进行申请。一般而言，自下而上方式确定的项目资助金额（指每个项目的资助金额）相对较小，但参与的机构较多；自上而下方式的项目资助金额较大，但参与的机构相对较少。美国竞争性资助的具体程序为：政府公布具体研究项目，包括各项要求和经费数额，然后从收到的投标方案中进行比较和选择，以促进各科研实体之间进行竞争，最后在广泛竞争的基础上选择。政府部门确定了项目承担者（研究机
22、构、大学或企业的科研单位或人员）之后，往往要与他们签订合同。政府部门与政府研究机构和大学的科研单位签订合同一般采取成本制，即承包单位用于完成某项合同的经费都将得到补偿；政府与企业的科研单位则采用成本加固定酬金、经费分摊、成本加鼓励酬金、成本加奖金和固定价格等多种合同方式。2日本。作为一个中央集权的国家，日本政府的R&D资金绝大部分是以非竞争性资助方式下拨下去的，以竞争性资助方式下拨的资金极少（又称竞争性研究资金），仅占10%左右。日本政府以非竞争性方式下拨的资金主要用于搞活日本经济的研发、进一步巩固研究基础设施，以及用于独立行政法人或国立大学法人等的运营经费等。向独立行政法人或国立大学法人拨付
23、的运营经费主要用于支付研究人员以及辅助人员的工资、最低限度研究经费、研究基础运营费（保养、维护设施费用、设备费）等。竞争性研究资金主要用于资助以研究人员自由创造为基础的研究。从20世纪80年代开始，日本政府开始逐步提高竞争性研究资金的比重，进入90年代其增长幅度进一步加大。日本第一期科技基本计划的一个目标就是大幅提高政府竞争性研究资金的数额，日本第二期科技基本计划提出要在5年内实现政府竞争性研究资金总量翻一番的目标。从1990年到2004年，政府竞争性研究资金的数额从700亿日元增至3600亿日元，在15年的时间里增加了4倍以上，2005年预算中竞争性研究资金的总额更是达到了4670亿日元以上
24、。由于日本的竞争性资金在申请项目的审核上偏重于研究人员的经历及业绩，结果导致50%以上的竞争性研究资金集中在5055岁年龄段的研究人员。但根据统计分析，诺贝尔奖获得者的主要研究业绩比较集中在3540岁这一黄金年龄段。因此，目前偏重经历及业绩的评审体制，容易导致极富创新能力的年轻研究人员失去很多竞争的机会。此外，日本现有80%以上的竞争性研究资金课题中，每个研究人员所拥有的资金不足500万日元，规模较小。在整个竞争性研究资金中，80%以上的资金流向大学，而民间企业的研究人员可申请的竞争性研究资金被限定在资金总额的5%以内，不能充分体现出竞争性研究资金制度本身的公正性及有效性。为此，日本的最高科技
25、政策决策机构综合科学技术会议，专门设立了由产、学、官各界有关人员组成的竞争性研究资金制度改革小组，决定对日本的竞争性研究资金制度进行改革。改革的着眼点是：建立有效的研究费配置机构，并设专职的研究课题决策者和研究课题管理者；确立对研究费的规模、招标方式、评审专家选定和评审方法、信息公布、资金拨付、项目跟踪、现场调研、中期评价、最终评价以及对优秀研究成果的进一步资助等实施系统化管理的体制；进一步加大研究人员之间以及研究机构之间的竞争意识，扩大面向年轻研究人员的竞争性研究资金的研究项目；对占据竞争性研究资金约80%的大学推行有效合理的人事工资制度改革；实现竞争性研究资金的高效性及多样性运作等。3德国
26、。德国政府主要通过对国家研究机构的中长期基本资助（非竞争性资助方式）和项目资助（竞争性资助）来分配政府的研发资金。对研发机构的基本或核心资助不指定用于具体研究项目。它是一般的资助，直接给予每一个相关研究机构。德国的国家研究机构主要包括德国研究协会、马普学会、弗朗霍夫学会、亥姆霍兹联合会、莱布尼兹科学协会等。为监督受资助研究机构对经费的使用情况，受资助研究机构必须公布上一财年的研究活动和收支。当前，德国政府正在加大对竞争性资助方式的使用，以亥姆霍兹联合会为例，亥姆霍兹联合会是德国最大的科研团体，联合会每年获得的科研经费总额超过22亿欧元，约占政府对大学外研究机构资助经费的30%。这些预算以前由联
27、邦政府和所在的州提供，并且主要是基于人员和设备费用而不是他们研究的内容和目标。2001年9月，亥姆霍兹联合会决定采用新的资助方法，即以竞争性项目为主的资助机制。此后，亥姆霍兹联合会不断深化改革的进程，由原来的机构式资助方式转向了中期项目资助方式。2002年12月12日，评议会对亥姆霍兹联合会的改革进行了评议，评议结果显示，亥姆霍兹联合会的改革很成功。因此，各研究中心确信亥姆霍兹联合会所进行的改革是正确的：它不仅使紧缺的研发经费得到优化，而且能够集中资源、增加研究强度和研究力量。从2003年开始，亥姆霍兹联合会以项目资助方式取代非竞争性资助方式。4韩国。1996年，韩国开始推行研究机构的改革，政
28、府对政府研究机构的资助方式从“一次性拨款制度”（lumpsum system）转向“基于项目的管理制度”（projectbased system）的新制度，以提高政府研究机构的效率和研究成果的生产率。政府研究机构改革后，政府对政府科研机构的资助分为两部分：一部分为资助金（经常费基本研究费），另一部分为政策研究费（研发费）。前者由国务总理室拨付，后者经过竞争从政府有关部门中获得。另外，韩国政府对不同系列的研究机构实行不同的资助金拨款比例标准（基本研究费与政策研究费的比例）：社会科学系列的经济社会类研究机构为50：50，人文社会类为70：30，科学技术系列的基础科学类为80：20，公共技术类为80
29、：20，产业技术类为70：30。其基本研究费的拨款原则是：对从事公共领域研究开发的给予倾斜，对有可能与民间研究机构形成竞争的领域的研究予以削减。5澳大利亚。澳大利亚实行以制度性拨款为主，制度性拨款与项目基金相结合的资助体制。20032004年间，联邦政府对科学与创新的资助只有24%是通过竞争性资助方式进行分配的。澳大利亚对政府研究机构的资助主要是任务驱动的，而对大学的资助也是通过制度性拨款方式实现的。为将资助更直接地集中于整个政府的研究重点上，澳大利亚政府正在逐渐减少制度性拨款分配方式，而逐渐增加通过竞争性资助方式进行的分配。尽管如此，澳大利亚对大学和政府研究机构的资助仍以制度性拨款为主。（五
30、）创新型国家政府科技经费的管理与监督。为了发展科学事业，借以完成政府使命，各国政府都将科技经费列入政府预算，保证经费依法获得和适当使用。这项预算一般都是政府提出，国会或议会批准，由财政部门拨付，政府再按计划分配，专款专用，受资助机构和计划必须接受监督和评估。不过，各国的预算程序和做法以及分配方式各有不同，科技经费的监督与管理也存在着一定的差异。1美国。美国是一个法制健全和实行市场经济的国家。联邦政府从来没有制定综合科技发展计划，但不断出台研究开发专项计划，联邦政府提供科学经费由法律规定。根据美国宪法制定的联邦行政机构法决定了联邦政府各机构的职能，各机构根据其职能制定年度计划和预算法案，并报白宫
31、预算管理局汇总成联邦下一年度预算案，由总统于3月初送国会审议。国会对联邦年度预算案进行听证辩论，国会通过后经总统签署，即成为总统年度拨款授权法，于9月份公布。其中包括了科学预算。各机构的预算数额和用途已在拨款授权法中规定。白宫预算管理局为这些经费的管理制定了一些条例。各机构所得的费用由财政部划拨，其中内用经费直接拨给使用者，外用经费则拨给这些项目的管理者。内用经费是支持自己所属的研究机构和人员的支出，包括研究资金、合同项目资金、职业发展资金、教育资金、基础设施资金、仪器设备资金、管理资金、主任基金等。外用经费用于资助外部研发机构和人员，用途具体明确。美国联邦政府的40个部局都有研发任务，但任务
32、最重大因而研发经费最多的是国防部、能源部、卫生与人类服务部、国家航空航天局、商务部、国家科学基金会、农业部和环保局等，它们的经费占联邦科学预算的95%以上。美国联邦实验室经费约占联邦研发预算的30%。这些联邦实验室又称公共实验室，均是联邦政府根据任务需要经国会授权成立的，而且每年都必须经国会授权并拨予经费。也就是说，各联邦实验室的经费数量和用途已在联邦拨款授权法中明确规定，由财政部直接拨给，绝无主管机构截留的现象。美国对科技经费的监督也有许多法律和部门规定，包括国会制定的总监察长法、联邦会计和审计法和预算和会计法等多项法律，以及预算管理局发布的A133号通告等一系列规定，确定了监督的范围和内容。另外，美国会计师协会的公认审计标准和公认政府审计标准也用于科研经费的监督管理。美国对科研经费的监督范围很广泛，凡是政府的
