1、当然，二者的目的不同：开发商想从中渔利，政府则更看重建设用地指标。农民及其社区合作组织正面临丧失其村庄属于其个人和集体的土地财产权利的危险。因此，解决宅基地的产权制度问题，已经成为一个十分迫切的重大问题。二、农村宅基地产权制度的变迁宅基地产权制度包括所有权、使用权、处分权、收益权几个方面。1、宅基地所有权经历了由私有到公有的过程，以致农民住宅也由私有变成了“一宅两制”在很长的历史时期，宅基地和房屋都是农民私有的。土地改革实现了“耕者有其田”，也做到了“居者有其屋”，农民拥有的宅基地大体是均衡的。1952年北京市人民政府曾发给农民土地和房产证，写明在某段的耕地多少亩、非耕地多少亩暨房产几间、地基
2、多少亩，“为该户全家私有产业，有耕种、居住、典当、转让、赠与等完全自由，任何人不得侵犯。”合作化和公社化在主要生产资料入社的同时，都没有动农民的宅基地与房产的所有权。1956年全国人大一届三次会议通过的高级农业生产合作社示范章程特别规定：“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。社员新建房屋需用的地基和无坟地的社员需用的坟地，由合作社统筹解决。”还规定“社员有退社的自由”,退社时可以带走土地。人民公社初期实行了高度集中统一的集体制，取消了农民退社的自由，但对农民的住宅，关于人民公社若干问题的决议认为是生活资料，宣布永远归社员所有。1962年中共八届十中全会上毛泽东提出，“千万不要忘记阶级斗争”，反对
3、单干风。在这样的背景下，全会通过的人民公社工作条例修正草案（即“六十条”）第一次宣布了宅基地“归生产队所有”，“不准出租和买卖”，同时继续承认房屋归农民私有，可以出租和买卖。1982年此项宣布才正式写入宪法。这样就形成了“一宅两制”，房屋属农民所有，宅基地归集体所有。2、宅基地使用权由简到繁的变化1963年中共中央关于各地对社员宅基地问题做一些补充规定的通知规定：社员的宅基地，仍旧归各户长期使用，长期不变。生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂；社员有买卖房屋或者租赁房屋的权利。房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主；社员需建新房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论
4、同意，由生产队统一规划，帮助解决；社员新建住宅占地无论是否耕地，一律不收地价；社员不能借口修建房屋，随便扩大院墙，扩大宅基地，来侵占集体耕地，已经扩大侵占的必须退出。改革开放以后，农民迅速解决了温饱，出现了建房热，农村宅基地面积迅速扩大，也引起了用地的紧张和无序，一些地方乱占滥用耕地严重。为了纠正错误倾向，规范建房秩序，1981年4月国务院发出制止农村建房侵占耕地的紧急通知。1982年2月国务院发布村镇建房用地管理条例。1986年中共中央、国务院发出“加强土地管理，禁止乱占耕地的通知”，同年6月土地管理法公布（1998年8月修订）。这些政策法规中，有关宅基地的具体规定主要是：农村村民一户只能拥
5、有一处宅基地；申请宅基地要符合条件；面积要有限额（北京市规定，近郊及远郊人多地少乡村一户不超过0.25亩，其他地区不超过0.3亩，1982年以前划定的、多于规定标准的，按不超过0.4亩从宽认定，超过部分按建设规划逐步调整）；由于买卖房屋而转移宅基地使用权的，应按规定办理申请、审批手续；出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地；社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地，由生产队收回，统一安排使用；不得在承包地和自留地上建房；建住宅应当使用原有的宅基地和村内空闲地，使用耕地的要报县政府批准等等。3、宅基地和农民房的处分与流转，经历了允许到禁止的演变1963年中共中央的“补充通知”和1986年的“土地管理法”，都
6、允许宅基地使用权随房屋买卖而转移。而且，1982年村镇建房用地管理条例第十四条规定：“回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准，由批准机关发给宅基地使用证明。”第十八条规定，“集镇内非农业户建房需要用地的，参照第十四条的规定办理”。1986年通过、1988年修正的土地管理法规定：“城镇非农业户口建住宅，需要使用集体土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补偿费。”上述法律和规章，都允许某些非农业户（城镇
7、居民）以无偿或有偿方式使用农村集体所有的宅基地来建房。到了1993年，国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知（国办发199339号）提出:“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地证和房产证。“时隔12年，在市场化、工业化、城市化有了重大发展之后，2004年10月国务院关于深化改革严格土地管理的决定再次提出“严禁城镇居民在农村购置宅基地”，从维护土地公有制来说，这样规定有其理由。但是，11月国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见在上述“严禁”之后又加了一个“严禁”： “严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发
8、放土地使用证”，意思是宅基地所有权不能给城镇居民，使用权也不能给，实际造成农民的住宅城里人不能买。这就使农民房屋买卖与宅基地使用权流转的财产权利，受到极大的限制。三、现行宅基地产权制度的弊端和改革的必要性现行农民宅基地与房产制度的主要问题是：1、宅基地属集体所有，房屋属个人私有，需要宅基地向集体申请、可以无偿取得，这种制度势必造成“宅基地供应上的大锅饭”这种制度使农民没有约束机制，反而产生“不要白不要”的心理。农村干部也是农民，在扩大宅基地上与农民有共同的追求。致使宅基地占地面积不断扩大，占去大量农用地。尽管采取了许多行政和法律手段去制止乱占耕地盖房的现象，也取得了一些成效，但并不能从根本上解
9、决问题。某省的一个县户均宅基地达到3亩，浪费耕地20万亩。北京郊区属于基层组织健全、土地管理比较到位的地区，但据平原镇调查，发现“超批多占户”占57%，“私搭乱建户”占8.3%，“建新不拆旧户”占3.5%,各项违规合计多占面积占宅基地总面积的59%。全镇户均宅基地1.2亩,平均宅院面积0.95亩。目前宅基地问题上的矛盾和纠纷，已经成为村镇干部最头疼的事。事实说明，宅基地占地失控，已经成为一个“死结”，它是由于制度设计缺陷造成的，不是靠“最严格的管理”就能够解决的。假如我们能够把1956年高级农业生产合作社示范章程关于社员宅基地“不必入社”的规定一直坚持下来，有许多矛盾不会出现。因为宅基地没有入
10、社，就仍然归农户私有，增加新的宅基地要自己出钱去买；这种制度必定大大促进土地的集约利用，从而节约大量耕地；也会促使农民自觉节制生育，从而降低人口出生率，减少对住房用地的需求；还将大大节省社会管理成本和监督成本。轻率宣布农民的宅基地归生产队集体所有，形成“一宅两制”制度的后果，至今仍在困扰着我们。2、现行宅基地制度，已经与市场化、城市化、城乡一体化的现实和发展趋势相背离从我们进行的课题研究和实际调查看，农宅流转和城乡混居，是不可逆转的历史潮流和国际现象。我们在北京郊区调查了14个村，发现农宅在城乡居民和外来人口之间流转，起步于20世纪80年代，90年代有了快速发展，至今已经形成相当规模和不可阻挡
11、之势。农宅流转的基本形式是租赁和买卖两种。近郊农村以租赁为主，租房者主要是外地来京务工经商的民工及“北漂族”，数量很大。东坝乡各村平均有1/3的农户出租房屋，有些村家家出租，租房客超过了当地人。据市统计局的抽样调查，2003年北京市外来人口409.5万人，其居住场所，租房占51.3%，租住平房的占38.8%，居第一位，合159万人。这个数字印证了到农村租房的外来人口数量之大。北京市区没有出现国外大城市常见的贫民窟，并不是北京没有外来贫困人口，而是他们大量分散居住在城乡结合部农民出租的平房中；农民为此对城市发展和安定做出了重大贡献。农宅买卖，在平原和山区农村都出现了。属于本村农民之间的买卖数量有
12、限，主要是卖给城里人和外地人。由于后者属于“私下交易”，没有正式统计，我们调查的几个村，交易量已经达到总农户的5-15%之间。购买农民住宅者中，有不少是退休人员、下岗工人和拆迁户，买房是为了居住；另一类是知识分子和白领阶层（包括公务员及负责干部），买房用于第二居所，休闲度假；也有的用于工作场所，如画家村郊区就有几个；还有的是外省市人买的，是为了在北京长住。农宅的租赁买卖，在城乡居民和外来人口之间实际进行着。据我们对14个村的调查统计，其规模达到总农户的24%，其中租赁占20%，买卖占4%。这不是靠一纸农宅买卖只能在本村农民之间进行的命令和规定就能够禁止得了的。从历史上看，乡村就是农业人口和手工
13、业者、商人、教员、士绅混居的，尽管后者在乡村中是少数。而且，中国有“告老还乡，安度晚年”的传统。即使在计划体制时期和改革开放初期，农村的宅基地也并非全部归农民使用，而且在法律法规中开了非农业人口可以使用集体宅基地在农村建房的口子。从现状看，随着改革开放和工业化、城市化的发展，城乡居民、本地人口和外来人口在乡村混居的状况进一步加深。根据统计，2004年北京农村的户籍农业人口为308.2万，比1990年高峰时减少83.9万人，减少21.4%；同年农村地区的总人口572万人，比1995年增加141.8万人；外来人口138.3万人，比2000年增加38.6万人。根据有关调查，远郊区3583个村实际居住
14、人口326.5万人，其中村民人口293.7万人，非村民人口32.8万人（占居住人口的10%以上）。从国际经验看，城市郊区化是城市化一定阶段出现的世界潮流。根据国际经验，在经济发展到一定水平的时候，乡村人口就会出现从“减少”、到“持平”、进而“增加”的变化。在城市老年人口、富裕人口、高知识人口中开始出现居所从城区向郊区、向更为宜居的农村地区迁移的趋势。这样的结果使乡村中农业人口的数量和比重都下降了，但乡村人口并没有减少，乡村实现了农业人口与非农业人口的居住融合。北京郊区也出现了这种变化。3、现行宅基地制度和规定，违背城乡统筹、消除二元体制的大政策，严重侵害农民的财产权利，影响社会和谐与进步从土地
15、改革到合作化、公社化都承认农民对住宅的所有权，在宣布宅基地归集体所有以后，仍然承认农民对房屋有买卖、租赁的权利，改革开放以后，赋予了城市居民对住房的私有权和买卖、租赁权，却极大地限制农民房屋买卖权，这是很不公平、不合情理的。郊区农村大量的、活跃的农宅租赁与买卖行为，有其深厚的市场基础和法律依据。从市场基础看，一方面，农村出现了大量闲置房屋和宅院，不少村庄农宅闲置率达20%；另一方面到农村寻求租、买住房的有6种人之多，需求旺盛，且呈不断增长之势。从法律依据说，宪法规定，国家保护公民的私有财产和继承权；公民的住宅和人身自由不受侵犯。这些公民权利是不能随意限制和剥夺的。但有些现行法律法规和政策与宪法
16、不一致，甚至相抵触。迫使农民和市民把合理合法、光明正大的房屋买卖行为，变成了偷偷摸摸的“私下交易”，有的用长期租赁办法变相买卖，而乡村组织又采取“不干预、不支持、不介入”的态度，因而埋下了隐患。因此，对于目前相当活跃但不规范的农宅流转行为，正确的态度是予以疏导和规范，使之正常、有序进行，而不应该用行政命令的“严禁”办法来堵塞。其根本的出路，在于推进改革，把制度和机制理顺。四、改革农民宅基地制度的两种基本思路对于农民宅基地制度改革，有两种基本思路。一是恢复宅基地的私有性质，给农民一个包括房屋和宅基地的统一完整的产权。许多专家学者认为这是治本之策。二是主张继续实行宅基地集体所有，但把宅基地的物权给
17、农民。考虑到土地公有制已经实行多年，再由公有变为私有，震动很大，我们也赞成第二种思路。将宅基地使用权作为物权给农民的内容和做法主要是：（1）宅基地使用权包括占有、使用、收益、处分四项权利。（2）坚持“一户一宅”和定量限额原则。限额以内家家有份，无偿使用，不增不减，长期使用；限额以上有偿使用。（3）宅基地处分权利限于连同房屋一起进行的买卖、租赁、抵押，其使用权随房屋转让而转移；但其所有权仍然属于集体。出租、出卖农宅的，不得再申请宅基地。在耕地上建的房屋和违反村庄建设规划的房产不得出售。（4）经过登记取得合法证书的农民和农村集体房产，与城市市民和国有的房产，实行“同物、同权、同利”原则，可以平等地
18、上市交易。（5）本集体以外的人购买农民住宅要限于自用，并交纳宅基地使用费。（6）明令禁止房地产开发商在农宅流转中从事投机活动。（7）将集体收取的宅基地使用费以及村庄集体用地的转让租赁收入纳入村庄公共建设基金，专项用于本村道路、水、电、通讯、环境绿化等公共设施建设。（8）政府可以对农村房地产交易中的级差收益征税。改革农村宅基地制度，使农民获得完整的物权，允许农民占有的宅基地随房屋的买卖、租赁、抵押而流转，必将进一步推进农宅的商品化。这项改革的意义重大。鉴于农民住宅制度改革是一件大事，要区别不同地区稳步前进。像北京这样率先迈入现代化阶段的大城市郊区农村，有许多没有现成政策可以解决的问题，需要先于一
19、般城市和农村地区进行城乡一体化发展的探索。建议国务院允许北京等大城市郊区对农民住宅商品化先行试点。在此基础上制定地方法规，为国家立法积累经验。五、对改革宅基地制度、推进农宅商品化利弊的分析我们认为，改革宅基地制度、推进农宅商品化的好处很多。1、有利于推进城乡统一的市场经济体制建设，打破政府的垄断和包办，利用市场的力量，优化资源配置。农宅商品化及其合理流转，首先必将把广大农民的力量和积极性动员起来，投入到城市化和新农村建设中去，使之不再仅仅是政府官员着急、开发商图利的事。2、有利于推进城乡一体化。农宅的流转，既可以满足城市居民追求宜居环境、享受田园风光的需求，提高生活质量，接受农业教育，又可以动
20、员城乡两方面力量加快现代化新农村建设，推进城市文明的普及。3、有利于保护农民利益，增加农民收入，相对降低进入城市的门槛，促进农民向城镇集中。住宅是农民多年的财富积累和劳动成果，如今因为进城工作和人口减少而闲置，禁止其在城乡居民之间流转，只会给农民带来损失；允许其有序流转，则可为农民带来可观的收入，并增加农民进入城市的资本。4、有利于建设节约型社会，节约土地资源和房产资源。全市2003年农村居民点占地889平方公里，乡村人口人均246.5平方米，户均1.01亩，而且集约利用不够，具有较大的开发潜力。问题是如何开发利用？北京城市总体规划提出的“推进撤乡并镇、迁村进镇”，“农民向城镇集中”，只是一种
21、形式，更多的乡村可能适宜就地加以利用、改造、提高，以利于农民就近经营农业、维护生态环境，为外来人口和退休下岗人员提供廉租、低价住房，保护历史文化遗产和北方民居特色，建设宜居环境、吸纳城市人口休闲度假。而且，这是节约利用土地和房产资源、降低建设投入的有效途径。有些同志担心，进一步放开农宅流转，可能出现许多问题，产生负面影响。这是需要认真研究和注意防范的。一是担心有些农民卖房以后无家可归，回来“找后账”，再要宅基地。对此，法律早有“出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地”的规定，应该广泛宣传，提醒农户采取慎重态度，并严格审批手续，加以防止。有的染上赌博等恶习，为还债而卖房，可以规定“住宅属全家共有，卖
22、房要经家庭成员一致同意”加以限制。有的因灾祸病残致贫而卖房，则需要通过健全社会保障制度来帮助其排忧解难。二是担心多占耕地。实际上，正是现行宅基地集体所有、农民无偿使用的制度，造成了宅基地供应上的“大锅饭”，使扩大宅基地失去制约，因而浪费了大量耕地。允许农民闲置住宅合理、有序流转，并为此制定详细可行的规则，则可能节约宝贵的土地资源，防止继续多占耕地。三是担心政府土地难征、利益受损，而开发商从中渔利。我们认为，政府垄断土地一级市场，虽然办起来省事，政府也得利，但是严重损害了农民的土地权益，助长了权钱交易和开发商谋取暴利，是必须要改革的。今后政府公益性建设征地，只要合理补偿，会得到农民的支持。农宅流转中的级差收益，政府完全可以通过税收取得一部分。为了保护农民利益和农村稳定，政府应该明令禁止开发商在农宅流转中从事投机活动。（作者单位：市城郊经济研究会）
