1、现代学校制度建设 2民管会制度的建设， 通过责权明晰、权力制衡， 在一定程度上弥补了校长负责制的上述不足， 一定程度上减轻了校长专权。但是在民管会制度设计时， 也必需按照纲要的要求， “依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任”， 避免由政府管得过多、过细， 变成了民管会管得过多、过细。针对学校管理真空的制度创新南京中小学校务委员会完善校长负责制南京市校务委员会与我国历史上曾出现过的校务委员会、现在高校的校务委员会以及国外的校务委员会有所不同，南京“校务委员会”是在借用这个名词的基础上，根据当今教育形势的发展和变化，在内涵上对其作出了新的界定，并赋予其新的内容和使命。校务委员会作为家长和社
2、会参与学校管理的常设机构和固定渠道， 成为学校与家庭、社会联结的桥梁，在促进学生和学校发展、解决教育热点难点问题、创造和谐教育上发挥出十分积极的作用。随着时代的发展， 教育的受关注度、开放程度、影响广度不断提高， 教育管理中出现很多边缘化的问题， 更多地涉及到学校以外的家庭与社会， 仅仅依靠校长负责制、依靠教职工代表大会制度， 难以妥善处理。中小学校务委员会，正是针对学校管理的“缺位”和“真空”提出的一项制度创新。校务委员会由学校领导、教师、家长和社区代表、政府部门人员、法律工作者、专家学者、社会知名人士等人员组成，其中校方代表不能超过委员总数的三分之一， 高中、中等专业学校还应当有学生代表。
3、校务委员会的主要职能是咨询与建议，宣传与协调，审议和决定，评议和监督。校务委员会实行工作例会制，会议除通报学校办学、管理和发展情况、听取委员的意见和建议外， 重点是审议决定有关学生管理、学生发展的相关事项。校务委员会建设的实践与探索是一项行动课题。尽管已经取得了一些成效，但是还有大量的工作要做， 要在校务委员会的职能定位、运行机制、保障体系、考核评价等方面继续加以探索， 特别是要注意与学校其他管理制度的衔接， 与学校其他制度和组织形成合力，从而建立和完善南京“一主两翼”现代学校管理体制，即学校实行校长负责制， 教代会侧重于协调学校内部关系，校务委员会侧重于协调学校外部关系， 两者构成校长负责制
4、的辅助决策系统。就南京市而言， 要把握好校务委员会建设的统一性和多样性的关系， 力求实现思想目标的一致性和方法手段的多样性的辩证统一， 即各学校在校务委员会建设的基本原则、根本宗旨、价值取向等方面要有统一性， 但由于各学校教育需求、办学基础、发展实际、所处环境的不同，面对的矛盾和问题也不一样， 允许在校务委员会建设的模式、形态、机制等方面形成多样性， 鼓励学校在把握校务委员会总的原则下实现自主创新，更好地促进教育事业的发展。（南京市教育局工委书记徐传德） 重建政校关系新坐标宁波海曙区教育议事会为现代学校制度破题浙江省宁波市海曙区在中小学试行的教育议事会打开了教育的“围城”，调动了更多的人支持教
5、育、更多的优质资源投入到教育，实现了学校与社区、家长的良性互动。在教育议事会建设中尝到改革甜头的海曙区教育局最近又下发了推进教育议事会制度的实施意见，决定在“十二五”期间进一步提升教育议事会建设水平。日前，海曙区的有关负责人向记者解读了推进教育议事会建设的最新进展。记者：“云霞出海曙，梅柳渡江春。”海曙区是浙江沿海宁波市政治、经济、文化的中心城区，作为传统的教育强区，海曙区为什么会选择“教育议事会” 这种民主管理的平台？ 叶正波（海曙区人民政府副区长）： 海曙教育的基础很好， 同时家长的素质高、教育期望值高、法制意识强。在应对择校、减负、学生午餐、春游、质疑教师管理等难题时， 学校有时感到束手
6、无策， 教育局要花很大精力进行调解。如何找到一种新的方式来逐步明晰学校、家庭、社会、未成年人各个责任主体的角色， 使学生在和谐的氛围中健康成长， 在这样的问题背景下， 教育议事会应运而生， 这是海曙教育直面现实问题的一种理性抉择。教育议事会是指在不改变学校现有的办学所有制、不过度干预校长办学自主权的前提下建立的对学校办学重大事务进行咨询、审议的外部协调、监督组织， 是学校与家长、社区建立长期密切联系、协调与合作的一种组织平台， 类似于“政协” 而不是“人大”。记者： 传统的家校组织， 如家长委员会、“三结合”委员会、社区教育委员会等，也有自己的作用与功能，教育议事会跟传统的家长委员会有什么区别
7、？ 徐德荣（海曙区教育局局长）： 教育议事会有别于家长委员会、三结合委员会等传统家校组织，具探索3 如要更“给力”还需“合力” 成都青羊区民管会为公众参与教育搭建平台四川省成都市青羊区中小学民主管理委员会（以下简称“民管会”）是由家长、教师、社区、学生代表组成的，对学校的重大事务进行民主决策、民主管理和民主监督的自治性组织，自其诞生之日起就受到广泛的关注。缘何组建从学校与家庭、社会的关系来看，民管会的建立有利于解决学校、家庭、社会三结合深化的问题。政府、学校、家庭、社会等是教育的核心利益相关者， 如何使这些利益相关群体协调起来， 形成共同的教育合力， 是青羊区多年以来一直试图解决的问题。在复杂
8、的教育生态环境中， 仅靠传统的三结合教育模式， 让家长、社会支持配合学校教育就显得远远不够了，政府、学校、家庭和社会需要的是平等对话。而传统的学校制度是以政府为中心的科层式治理结构， 学校往往向上看，家长和社会的知情权、参与权、决策权严重缺失。在教育价值取向多元、教育需求多元、民主理念日益深入人心的今天，要办人民满意的教育，学校就必须广泛听取民意、尊重民意，进而形成教育的共同愿景和最大合力。民管会就为人民参与教育搭建了一个很好的平台。从政府与学校的关系来看，民管会的建立有利于推动决策的民主与科学。2005年升平街小学公推直选校长，在讨论校长候选人年龄限制条款时，教育行政部门根据“组织规定正科级
9、干部的任职年龄应在35岁以下”，提出候选人限定在25 35岁，而民管会认为应该选“有经验的校长”。最终，该校民管会经举手表决，以9票对6票，推翻了教育行政部门提出的条件， 将候选人年龄限制改为3045岁。看似一次简单的年龄调整，实则标志着教育决策政府话语权过大，社会、家庭话语权缺失现状的打破，有着里程碑的意义。2008年开始，在校级干部年度实绩考评中， 学校民管会测评结果占到总分值的10%，这样的制度设计，为政府部门全面了解和评价学校干部，提升教育的社会满意度都起到了很好的作用。如何完善思想引领， 营造民管会制度运行的良好氛围。由于学校长期以来习惯了唯政府“马首是瞻”， 对民管会参与学校管理有
10、一个理解、接受和配合的过程。为了加快这一过程， 我们做了大量的理念、理论引领工作。完善制度， 规范民管会的建设和运转。在民管会制度建设的过程中， 我们发现， 民管会成立后其作用的发挥并非如事先设计的那样理想， 错位、缺位、越位、随意性大等问题突出。经过调研分析， 我们认为程序的规范和制度的保障是解决问题的关键。为了促进学校民管会的规范运转，青羊区明确将学校民管会写入全区中小学管理规程，从政策层面确立了民管会的地位和职能。同时，把民管会对学校和校长评价结果，纳入学校督导评估考核，使民管会能够真正参与到学校管理中来。在实践探索中，对民管会建设与运转的方方面面进行了详细、规范、严谨的界定，形成了比较
11、完善的民管会制度体系。科研引领，不断发现问题，改进工作。在研究的过程中，我们发现，建立民管会的法律依据，政府、学校、民管会各自的责、权、利，更有效地参与学校管理的途径、方法，委员的积极性与能力建设等，是比较突出的几个问题。研究人员发现这些普遍性的问题后， 及时向教育局、学校及民管会提供问题清单， 根据相关文献提出解决问题的建议， 在各方人士参加的会议上讨论， 形成共识，并由相关人员落实，在落实的过程中，研究人员进行跟踪、研究，再反馈，形成一个不断改进的机制。理顺两个关系民管会与校长负责制的关系。我国实施的中小学校长负责制虽然取得了不少的成绩，但也存在“学校民主管理机制远未健全”、“学校的两个负
12、责（对上级主管部门负责， 对学生及其家庭负责） 失衡” 等问题。民管会制度的建设， 通过责权明晰、权力制衡， 在一定程度上弥补了校长负责制的上述不足， 一定程度上减轻了校长专权。但是在民管会制度设计时， 也必需按照教育规划纲要的要求， “依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任”， 避免由政府管得过多、过细， 变成了民管会管得过多、过细。民主与专业的关系。作为中小学教育的切身利益相关者， 学生、家长乃至社会， 有着民主参与教育事务的权利， 这也是民管会制度建设的核心初衷， 但这并不意味着教育事务要百分之百地通过民主决策的方式决定， 因为教育毕竟是专业性很强的领域。为了处理好民主与专业的关系
13、， 民管会成立之前，在候选人资格中，写进了“应有一定专业知识” 的要求； 民管会成立之时，还根据委员的专业背景进行分工；民管会成立之后，又对委员进行了专业培训。（成都市青羊区教育局副局长徐江涌） 教育规划纲要专门用一章系统阐述“建设现代学校制度”。这在党中央、国务院发布的文件中还是第一次。教育规划纲要提出“构建政府、学校、社会之间新型关系”， “引导社区和有关专业人士参与学校管理和监督”， 这是教育改革进入“深水区” 的必然要求。然而， 许多问题没有现成答案， 需要在实践中探索。2011年是教育改革的“全面实施年”、“十二五” 规划的开局之年。在这一关键时期， 如何在区域深入推进现代学校制度建
14、设？ 如何在“深水区” 继续前行？ 日前， 记者专访了“基础教育阶段现代学校制度的理论与实验研究” 课题组成员。政府和学校的关系是现代学校制度建设不可回避的问题， 海曙第二轮现代学校制度建设的一个重点就是通过对政校关系的重新思考和定位，切实转变政府职能。目前，海曙区正在涉猎现代学校制度的深水区， 试图在政校关系方面有质的突破。有“四权”、“四机制”、“四功能”。“四权”是知情权、参与权、监督权和评价权；“四机制”是利益的表达与协调机制、智囊的提供与参与机制、权力的制衡与约束机制、资料的利用与效率机制。“四功能”是沟通、协调功能，建议、参谋功能，评价、监督功能，整合、提升功能。简而言之，就是由原
15、来的被动召集来开会变为主动地、积极地提出议案提案直接参与到学校的各项工作和活动中。记者：推进现代学校制度建设，海曙区提出重点围绕学校与政府的关系、学校内部关系和学校与社区关系这“三种关系”来做文章，目的何在？ 重塑政校关系的新坐标，海曙将在哪些方面寻求突破？ 金莹（海曙区教育局副局长）： 海曙区探索现代学校制度就是以实现科学民主管理和规范高效运作为目标， 以完善教育议事会制度为核心， 全面深入推进现代学校制度建设， 为提升学校办学质量创造更好的内外部环境， 以此达到构建生态和谐的区域教育的目标。目前， 海曙区正在涉猎现代学校制度的深水区， 试图在政校关系方面有质的突破。政府和学校的关系是现代学
16、校制度建设不可回避的问题，海曙第二轮现代学校制度建设的一个重点就是通过对政校关系的重新思考和定位，切实转变政府职能。我们认为现代学校制度中的政府应该是“有限责任政府”， “责任” 是指必须有效地、合理地行使自己的行政权， 满足人民群众的要求； “有限” 是指在规模、职能、权力和行为方式上都受到法律、法规明确规定和上级教育行政的有效制约。我们认识到， 要提高教育议事会的建设水平， 前提是拥有共同的愿景。因此， 我们召开局长办公扩大会议， 传达现代学校制度建设的重要性和意义， 首先在教育行政层面统一思想， 加强机关作风建设， 理清工作职责、权限。针对现代学校制度建设目标，教育局提出了“服务、提升、
17、创新”的观点，局机关实现从管理型向服务型、事务型向研究型、经验型向创新型的转变。2007年11月由局办牵头开展了以科室为单位的局制度清理工作，重新审视各自的管理职能、管理内容，全面梳理各种规章制度， 要求主动针对与学校有关的滞后性制度进行修订。此外，以教育科、计财科、组人科为代表的科室，还进行权力的下放。如出台海曙区学校领导班子决策重大事项议事规则、海曙区学校（园） 现代教育装备项资金管理使用办法、海曙区义务教育学校公用经费管理实施细则（试行），体现了财务权力下放到学校的民主管理策略。下一步， 海曙区教育局各科室将严格按照建设现代学校制度的要求，进一步梳理与学校（幼儿园） 相关的各种规章制度。
18、第二轮的制度梳理任务更艰巨， 这也是处理现代学校制度政校关系的难点和关键点，我们准备探索出一条新路。在技术指导方面， 区教育局已经举办了“教育议事会操作指导会”。另外，区教育局还将加大评价导向，强化考核目标。将现代学校制度建设列为年度督导目标考核内容，通过常态建设以加强区域指导、评估和目标考核。（本报记者叶莎莎） 随着时代的发展， 教育管理中出现很多边缘化的问题， 更多地涉及到学校以外的家庭与社会， 仅仅依靠校长负责制、依靠教职工代表大会制度， 难以妥善处理。中小学校务委员会，正是针对学校管理的“缺位”和“真空”提出的一项制度创新。探索2 探索1 宁波市海曙区举行现代学校制度区域推进会。宁波市
19、海曙区广济中心小学实验校区教育议事会召开现场会。（本版图片均为资料图片） 南京一中校务委员会举行信息交流会。全国首位公推直选校长、成都市青羊区升平街小学校长邹军述职， 接受民管会评议。 教育规划纲要专门用一章系统阐述“建设现代学校制度”，提出“建立中小学家长委员会”，“引导社区和有关专业人士参与学校管理和监督”。在“十二五”的开局元年里，如何更好地发挥教育规划纲要的指导作用，将教育规划纲要内容措施化、将教育措施实践化，受到更多关注。本期推出三个改革区域，从制度变革的层面为现代学校制度破题，为我们带来了新的启示。现代学校制度由“试水期”迈向“深水区” 记者： 据我所知， “基础教育阶段现代学校制
20、度的理论与实践研究” 课题从2003年就开始了相关的探索， 并一度在全国范围内掀起了“现代学校制度研究热” 。经过这些年的探索， 您认为， 现阶段应该怎样正确理解现代学校制度？ 朱小蔓（中国教育学会副会长、中央教育科学研究所原所长、总课题组组长）： 在农业时代和传统的工业时代， 由于社会发展相对缓慢， 学校制度的变革也相对缓慢。而知识时代是一个持续变革的时代， 再也没有哪一种学校制度可以沿用上百年了。在农业时代和工业时代， 人们可以对未来作出相对比较准确的预测； 在知识时代， 人们深深地感到， 对未来进行比较准确的预测，愈来愈困难了。在此背景下，总课题组对现代学校制度的定义、特性、类型等方面的
21、描述，采取了非常慎重的态度。我们提取了几种关于“现代学校制度”的要素，分析其特性，从这些要素和特性来理解“现代学校制度”。比如说：现代学校制度是与向知识社会过渡、知识社会和知识社会以后的社会相适应的学校制度；现代学校制度是以新型的政、校关系为基础的学校制度； 现代学校制度是学校依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的学校制度； 现代学校制度是能够促进学生、教职工、学校、学校所在社区的协调和可持续发展的学校制度， 等等。综合这些要素， 我们给现代学校制度下的定义是： 现代学校制度指的是能够适应向知识社会转轨及知识社会形成以后的社会发展需要， 以新型的政、校关系为基础， 以现代教育观为指导， 学校
22、依法民主、自主管理， 能够促进学生、教职工、学校、学校所在社区的协调和可持续发展的一套完整的制度体系。现代学校的民主性不仅限于民主决策环节记者： 课题组在探讨新型政校关系、学校民主管理制度、发展性评价制度、文化制度等制度创新方面开展了比较深入的理论、政策和实验研究， 特别是在学校民主管理委员会、教育议事会、校务委员会建设和公推直选校长上， 对教育规划纲要中提出的“构建政府、学校、社会之间新型关系”，“引导社区和有关专业人士参与学校管理和监督”， 开展了卓有成效的先行试验，您认为，现代学校的民主性应该体现在哪些方面？ 郑增仪（教育部原基础教育司副司长、总课题组副组长）： 现代学校的民主性， 主要
23、体现在民主决策环节上， 但不是仅仅限于民主决策环节。在重大决策、日常管理、监督制衡等几大环节， 都应体现其民主性。学校决策、管理的民主性，主要通过学校民主制度的设计与实施、确保与学校有关的各人群的相应民主权利来体现。其民主权利包括决策权、执行权、监督权这三种核心权力， 也包括知情权、参议权、表达权、弹劾权等权利。另外， 现代学校的民主性还要体现在课堂教学、学生管理、社团活动等环节上。要关注课堂、教学的民主性， 建立民主、平等的师生关系， 反对教师专制， 保护学生个性发展， 从小培养学生的民主意识。目前，我们已经研究了学校民主管理委员会、校务委员会、教育议事会的组建程序、委员任职条件、委员职责和
24、权限、票决制、重要事项与一般事项的确认、委员会（议事会）与校长的关系等。在开展公推直选校长的实验时，研究了校长的任职资格、公推直选的程序、在任免环节上与教育局的协调等。学校民主治理结构的形成， 会与传统文化、现行体制、人事管理制度、校长责任制等产生一定的矛盾， 出现一系列的新问题。在解决这些新问题、开展上述实验的过程中， 我们特别注意“度” 的把握， 注意程序性制度与实体性制度建设的协调推进。在该过程中， 诞生了一大批程序性和实体性的创新成果。改革进入“深水区” 制度变革成为核心记者： 学校民主管理委员会、教育议事会、校务委员会这三种组织平台有何异同？ 这些在民主管理制度上的探索对我们今后的改
25、革有什么启示？ 田慧生（中央教育科学研究所副所长、总课题组副组长）： 学校民主管理委员会、校务委员会、教育议事会这三种组织平台， 本质上是学校三种民主治理结构， 也是三种民主管理的形式。学校民主管理委员会是由家长、教师、社区、学生等人群的代表组成的对学校重大事务进行民主决策、民主管理和民主监督的自治性组织， 类似于“人大”； 教育议事会是对学校办学重大事务进行咨询、审议的外部协调、监督组织， 是学校与家长、社区建立长期密切联系、协调与合作的一种组织平台， 类似于“政协”； 校务委员会则介于学校民主管理委员会、教育议事会的“中间位置”， 是由学校领导、教师代表、家长和社区代表、政府部门人员、法律
26、工作者、专家学者、社会知名人士等人员组成， 侧重于协调学校与学校外部组织、自然人之间关系的一种组织平台。上述组织平台的建设和相应制度的实验研究， 对我们今后的改革与发展， 有多方面的启迪： 改革进入“深水区” 后， 制度的变革成为核心问题之一； 制度变革的核心是权利、责任、义务的调整； 要进行有效的调整， 必须程序性制度建设与实体性制度建设密切配合； 要广泛发动群众， 走自下而上与自上而下相结合的道路； 要高度尊重基层群众的创新精神、创新性实践； 要根据各地、各校的情况， 分层次、分梯度推进； 要走改良之路， 注意循序渐进， 充分考虑社会的承受能力， 确保社会稳定。根据区域特点处理好“全面建设
27、”与“重点突破”的关系记者： 现代学校制度建设已由“试水期” 迈向“深水区”， 今后推进区域性的学校民主管理制度建设需要在哪些方面着力？ 陈如平（中央教育科学研究所科研管理处处长、总课题组秘书长）：第一，要通过各种途径广泛地宣传建立现代学校制度的重要性与必然性，提高社会公众特别是党政领导同志对于建设现代学校制度的重大意义的认识。我们不仅仅要“对下” 宣传，更重要的是“对上”宣传。要使大家充分认识到， 大力推进现代学校制度建设，已经成了历史的必然。第二， 要由党政领导、专职科研理论工作者、第一线实践工作者共同组成实验研究队伍， 要明确各个行为主体的职责、任务， 做好基础教育阶段现代学校制度建设的
28、中长期规划和年度计划， 做到总体规划、分步实施。第三， 要根据区域的特点， 处理好“全面建设” 与“重点突破” 的关系。所谓“全面”， 就是“现代学校制度的整个体系”， 所谓“重点”， 就是各地区所拟定的主要突击方向。要以“突击重点” 为主， 把主要的研究力量用于“突击重点”， 用“突击重点” 来“带动全面”。第四， 要处理好“区抓” 与“校抓” 的关系， 确立分层工作或分层指导的原则， 努力形成“区抓” 与“校抓” 相结合、直接抓与一般性号召相结合、“中心工作” 与“外围工作” 相结合的良好格局。这样做有利于推动区域教育的均衡、协调发展。记者： 现阶段推进现代学校制度建设最难的环节是什么？
29、李继星（中央教育科学研究所副研究员、总课题组常务副秘书长）： 遇到的困难是多方面的， 主要包括： 思想认识的保守； 某些既得利益阶层或利益集团的强烈反对； 现行的部分教育制度、学校制度的阻碍； 建设经验的不足等。应该说， 目前全社会的政治文明建设、党政机构职能的转换， 进展相对缓慢， 在一定程度上阻滞了学校的转型及现代学校制度的系统生成； 部分学校和部分校长的素质， 尚未达到采用现代学校制度的水平。我国的上下垂直的集权体制导致了公办学校和社区分属于不同的、各自的上下垂直系统，相互间很难有效地深层互动。政治体制导致选民对于社区中的学校校长和教育行政机构的负责人的影响力度很弱。实际上，社区中的组织
30、、家长、选民很难有效地介入学校管理。另外， 我国东、中、西部差异较大， 南、北差异较大， 大中城市与小城镇、乡村的差异较大， 实际存在的“重点学校” 与“非重点学校” 的差异较大， 国有公办学校与民办学校、办学体制改革实验学校的差异较大。区域发展水平和学校发展水平的巨大差异， 造成了建设现代学校制度的高度复杂性， 从而增大了建设的难度。而且， 我们也深深感受到了人事变动以及政绩观对推进学校制度变革的消极影响。有的实验很有价值， 但因为主要领导人变动了， 导致了部分实验研究内容的中断。但我们仍然坚信： “适应中国国情和时代要求， 建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度， 构建政府、学校、社会之间新型关系”， 是历史的必然。加快第二阶段的教育现代化建设步伐， 对于提高学校乃至整个教育系统的“软实力”， 进而推进全社会的政治文明建设和社会文明程度， 都具有重大的意义。本报记者叶莎莎
