1、D601文献标识码：A文章编号：（2014）党的十八届四中全会决定提出，“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”1建立重大决策终身责任追究制度是实现“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”1这一目标的重要抓手，也是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要措施。这是一项历史性的举措。本文围绕“何为重大决策”、“何为终身责任追究”、“责任追究对象”与“责任追究形式
2、”等问题作一些粗略探讨。一、历史沿革广义而言，决策责任追究制度在中国古已有之，如秦汉时期的御史大夫、魏晋南北朝时期的中央御史台、唐宋元时期的御史台、明清时期的都察院等等，2其监察职能都是一种责任追究职能。新中国成立以后，特别是改革开放后，行政问责制度得以一步步建立健全。如国务院1993年颁布的国家公务员暂行条例，对我国行政决策程序进行了探索；2001年国务院制定的国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定，标志我国行政问责制度开始真正实施；2003年的“非典”事件则加快了我国行政问责制度建设与发展步伐，同年5月9日，国务院第七次常务会议通过突发公共卫生事件应急条例，对突发公共卫生事件的预防和应急
3、准备、报告和信息发布、应急处理等应急决策重要环节以及决策严重失误造成重大损失或者恶劣影响情形下的法律责任进行规定；2004年国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知（国发200410号）中，要求加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、内容、对象、程序和方式，按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，使得决策权和决策责任相统一；2004年的党政领导干部辞职暂行规定和2005年的公务员法对领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任情形下的引咎辞职作出了明确规定；2009年中央办公厅、国务院办公厅联合印发的关于实
4、行党政领导干部问责的暂行规定中规定，对决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的，对党政领导干部实行问责，并对问责的程序进行了规定；2012年党的十八大报告指出，要建立决策问责和纠错制度；2014年10月23日十八届四中全会通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定规定，“建立重大决策终身责任追究制度，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。二、重大决策追责范围关于何为重大决策其实是有共识的，诸如“重大投资和建设项目”、“重大国有资产处置”等的相关决策，就属重大决策范围。要界定重大决策事
5、项，标准可以认为是关系到社会重大公共利益的，一般具有普遍适用性的政策、措施、决定、命令等。但是社会重大公共利益这一标准，仁者见仁，智者见智，不同知识背景、不同区域、不同级别的人可能会有不同的认识，实践中一些属于规定范围内的重大事项，会出现不按照规定办的情况，这与重大决策范围不明确也有一定的关系。因此需要对重大决策事项范围进行确定，比如行政机关作出的关系社会公众重大利益，并且涉及面较广的重大事项，包括制定重要领域的重大改革事项，制定重要规划，制定自然资源开发利用、城市建设、土地管理、环境卫生、社会保障、食品药品等方面的重大措施，决定政府重大投资和建设项目，国有重大资产项目处置，以及决定其他经济社
6、会发展全局、涉及社会重大公共利益的事项。各级决策机关可以根据重大决策事项范围的界定标准，结合本地区、本层级的实际情况，制定重大行政决策事项目录，并向社会公开。此类重大决策事项范围目录应当根据实际情况进行调整。这里还有一个明晰决策责任主体的问题。由于我国的实际情况，很多重大决策是由党委作出的，同级人民政府负责执行，但在出现重大决策严重失误的时候，因为决策责任主体不明晰，会出现行政系统的一把手或者相关领导人出来承担责任的情形。所以应把党委决策和行政决策分开，明晰责任主体，规范政治生态，使重大决策责任追究制度明晰化、规范化。改革论坛每个栏目名称陈建科：重大决策终身责任追究制度研究三、重大决策追责标准
7、决策不当之认定十八届四中全会规定，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交讨论建立重大决策终身责任追究以及责任倒查机制，对于决策严重失误或者应当依法及时作出决策而久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。1由此可见，重大行政决策不当，可分为程序不当和后果不当。（一）程序不当既然公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定是重大行政决策法定程序，那么这些程
8、序缺一不可，而且应该不折不扣地得到遵守，否则就是违法程序，构成程序不当。需要说明的是，专家论证、风险评估要分情况，不是从国务院一直到乡级人民政府都需要或者都具备能力进行专家论证，也许在市级以上人民政府的重大行政决策可以进行专家论证，但是在县一级、特别是乡一级人民政府，没有专家，甚至没有相关的专业人士，专家论证会存在问题，难以操作。风险评估也是同样的道理，所有层级的决策都必须由政府进行风险评估，但是不能强行要求县乡两级人民政府重大决策前必须经过第三方评估。另外，宪法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法宪法第86条规定，“国务院实行总理负责制。国务院各部、各委员会委实行部长
9、、主任负责制”。宪法第105条规定，“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”。国务院组织法第2条规定，“国务院实行总理负责制”，第9条规定，“各部、各委员会实行部长、主任负责制。”地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制，地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。规定，国务院实行总理负责制，国务院各部委实行主任、部长负责制，地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制，而十八届四中全会决定规定“集体讨论决定”是政府重大决策法定程序，“集体讨论决定
10、”与宪法规定的“首长负责制”是否存在一致性，还需进一步探讨和研究。（二）后果不当除程序不当外，还有一个判断标准就是“决策严重失误或者应当依法及时作出决策而久拖不决造成重大损失或者恶劣影响”。这里的“重大损失”应当主要是经济损失，经济损失包括“直接经济损失”和“间接经济损失”直接经济损失，是指与行为有直接因果关系而造成的财产损毁、减少的实际价值；间接经济损失，是指由直接经济损失引起和牵连的其他损失，包括失去的在正常情况下可以获得的利益和为恢复正常的管理活动或者所造成的损失所支付的各种开支、费用等。，同时当然还有其他损失；恶劣影响，也可视为一种重大损失，如造成政府形象损害等。2005年12月29日
11、由最高人民检察院第十届监察委员会第四十九次会议通过的关于渎职侵权犯罪案件立案标准中规定，对于滥用职权案、玩忽职守案、徇私枉法案等国家机关工作人员渎职和利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利以及损害国家秘密和国家荣誉等犯罪案件的立案标准进行了规定。4符合此类犯罪案件立案标准的损失或者影响应当是重大损失或者恶劣影响，可以认定为行政处罚中的归责要件，损失严重或者影响恶劣程度或许会低于刑事立案标准，但是可以作为重要参照。四、重大决策追责时效何为“终身责任追究”之“终身”新华汉语词典对“终身”的解释为“一生，一辈子”5。那么作为法律词汇的“终身”是否也可以这样理解，即从生到死，只要被发现，不论违法行为
12、经过多长时间，都应启动追责程序，对责任人追究责任。如果上述理解成立，那么“终生责任追究”与行政法、行政诉讼法、刑事诉讼法等法律法规的相关规定存在不一致性。如行政机关公务员处分条例第五十二条规定，有违法违纪行为应当受到处分的行政机关公务员，在处分决定机关作出处分决定前已经退休的，不再给予处分；但是依法应当给予降级、撤职、开除处分的，应当按照规定相应降低或者取消其享受的待遇。2005年的公务员法第五十七条规定，处分决定机关认为应当对公务员给予处分的，应当在规定的期限内，按照管理权限和规定程序作出处分决定。中华人民共和国刑法对于犯罪追诉时效期限有着明确的规定，犯罪行为法定最高刑为不满五年有期徒刑的，
13、经过五年的，不再追诉；法定最高刑为五年以上不满十年有期徒刑的，经过十年，不再追诉；法定最高刑为十年以上有期徒刑的，经过十五年，不再追诉；法定最高刑为无期徒刑、死刑的，经过二十年，不再追诉，如果经过二十年以后认为必须追诉的，须报请最高人民检察院核准追诉期限从犯罪之日起开始计算，如果犯罪行为有连续或者继续状态的，则从犯罪行为终了之日开始计算，在追诉期限以内又犯罪的，前罪追诉的期限则从犯后罪之日起开始。追诉期限除了可以中断外，还可以延长，即在人民检察院、公安机关和国家安全机关于立案侦查或者在法院受理案件后，逃避侦查或者审判的，就不受追诉期限的限制；另外被害人在追诉期内提出控告，人民法院、检察院以及公
14、安机关应立案而不立案的，也不受追诉期限的限制。；等等。河南省高级人民法院在2012年4月5日发布了错案责任终身追究办法（试行），规定应该给予追究错案责任的法院工作人员已调离其他法院或者其他单位的，由错案认定法院将其错案调查情况向该工作人员所在法院或者所在单位通报，由该法院或者单位根据规定予以追责；应当给予追究错案责任的法院工作人员已经退休的，根据规定应给予降级撤职或者开除处分的，按照规定相应降低或者取消其享受的相关待遇；应给予追责的法院工作人员已调离、辞职、退休的，构成犯罪的，由错案认定法院将违法线索向有关司法机关移送由其依法处理。这项制度目的在于强化法官办案责任意识，规范司法行为，促进公正廉
15、洁司法。十八届四中全会决定中关于“重大决策终身责任追究制度”，其灵感或许正源于此。笔者认为，如果“终生责任追究”要与行政法、行政诉讼法、刑事诉讼法等法律法规的相关规定取得一致，责任追究就要看责任的性质和时效制度的功能。若属于行政责任，就遵守行政法或者行政诉讼法规定的时效制度，若属于刑事责任，则按照刑事诉讼法规定的时效制度的要求追究决策者的责任。五、重大决策追责对象按照十八届四中全会决定规定，重大决策责任追究的对象是行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员。按照权力与责任相一致的原则，以及我国现实的政治体制，重大决策由谁做出，谁就应当作为责任的追究对象。在我国，具有重大决策权的对象一般包括
16、党委一把手、负有责任的其他领导人员和相关责任人员，以及行政系统的行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员。我国宪法规定，国务院实行总理负责制，各部门实行部长负责制，各委员会实行主任负责制。重大决策一般是由行政机关第一把手也就是行政首长最终拍板决定的，所以如果出现决策严重失误，或者应当及时作出决策而久拖不决造成严重损失或者恶劣影响的，应当由行政首长最终负责。国务院组织法规定，国务院实行总理负责制，总理领导国务院的工作，副总理、国务院委员协助总理工作，国务委员受总理委托，负责某些方面的工作或者专项任务，并且可以代表国务院进行外事活动，各部设部长一名，副部长2到4人，各委员会设主任一人，副主任
17、2到4人，各部各委员会工作由部长、主任负责，副部长、副主任协助部长、主任工作。可见国务院重大决策责任对象主要涵盖总理、国务委员、各部部长、副部长以及各委员会主任与副主任。同理，地方各级人民政府及其组成部门重大决策负责人员承担对重大决策失误的责任。集体讨论决定只是一种工作方式。虽然国务院和地方政府组织法均规定，政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定，十八届四中全会中决定也规定集体讨论决定为重大决策法定程序，但最终做出决定的是行政首长，即最终决定由行政首长负责，否则就会与我国现行宪法的相关规定相矛盾。六、重大决策追责形式重大决策失误产生的责任承担方式大体有三种，即政治责任、法律
18、责任和纪律责任。所谓政治责任，即公共权力的行使者履行自己所承担的公共职责，制定符合民意的公共政策并推动其实施，以及没有履行好这种职责所应承担的谴责和制裁。主要表现形式就是相关机构对政府的此类行为进行监督，包括弹劾、罢免、质询、调查、监察等，6主要特征就是政治信任程度降低，并随着信任程度不同而不同，最严厉的就是丧失行使政治权力的资格。在我国主要表现为上级否决下级决策、人大否决政府决策以及罢免、引咎辞职等形式。法律责任就是行政机关负责人的重大决策违反了法律的规定，按照行政诉讼法、行政复议法、行政机关公务员处分条例、刑法以及刑事诉讼法等法律法规规定的责任形式追究相关负责人的责任，包括民事责任、行政责
19、任、刑事责任等。所谓纪律责任主要是根据组织内部主要是党内规范性文件，对重大决策违反党内纪律的行为按照党内规范性文件的规定追究相关责任人的纪律责任。如关于实行党政领导干部问责的暂行规定中就规定，党政领导干部问责的主要方式是责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等。但是实践中往往存在着纪律责任、政治责任、法律责任模糊，互相替代，本质是权大于法、以权压法，当然也存在政治责任主体承担重于法律责任，或达不到刑事责任标准免除政治责任的现象。政治责任和法律责任的区别在于：政治责任不可能都有法律明文规定，法律责任必须如此，政治责任不向法律责任那样仅以专门机关来认定，政治责任的追究优先于法律责任，因为
20、政治权力行使者拥有政治权力，如果政治责任的追究没有优先性，那么政治责任主体可能会以手中的政治权力影响法律责任的追究而逃避法律责任。政治责任与法律责任的承担方式也有不同，另外法律责任不具有连带性而政治责任具有连带性；两者的联系在于政治责任的追究要符合法律正当程序，法律责任和政治责任在范围上存在着交叉等。7当然纪律责任与政治责任、法律责任之间也存在区别和联系，这就需要明确纪律责任、法律责任和政治责任特性和共性，以便责任明晰确定。参考文献：1中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定N.人民日报，2014-10-29.2高志宏.困境与根源：我国行政问责制的现实考察J.政治与法律，（2）.3江国华.中国行政法（总论）M.武汉：武汉大学出版社，2012：256.4最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定N.中华人民共和国最高人民检察院公告（高检法释字20062号），2006.5商务印书馆.新华汉语词典M.北京：商务印书馆国际有限公司，2014：1264.6韩大元，林来梵，郑贤君.宪法学专题研究M.北京：中国人民大学出版社，2008：502-509.7张贤明.政治责任与法律责任的比较研究J.政治学研究，（1）.责任编辑：刘遗伦
