1、宏 观 观 察国际金融研究所2014 年 9 月 28 日2014 年第 51 期（总第 95 期）中银研究产品系列 经济金融展望季报 中银调研 宏观观察 银行业观察英国地方政府债务管理的经验和借鉴作 者：国际金融研究所中国地方债课题组执 笔：李建军国际金融研究所瞿 亢中国银行伦敦分行盛 琢中国银行伦敦分行电 话：010 6659 5319签发人：宗 良审 稿：周景彤联系人：梁 婧李 艳电 话 ：010 6659 4097*对外公开全辖传阅内参材料英国在地方政府债务的管理上独具特色。20 世纪 70 年代以前，英国的城市基础设施主要采取政府投资运营的模式，政府的财政负担很重，导致城市基础设施建
2、设资金严重短缺。1979 年后， 撒切尔夫人领导下的英国政府开始推行以市场化为基本取向的城市基础设施投融资体制改革。市场化改革不仅极大地缓解了英国政府的财政压力，而且提高了城市基础设施投资经营的效率， 使得英国成为欧洲地区基础设施成本最为低廉、服务最为完善的地区之一。英国在地方政府债务管理上的这些改革举措，对于我国地方政府债务改革有很好的借鉴意义。宏观观察2014 年第51 期（总第95 期）英国地方政府债务管理的经验和借鉴英国在地方政府债务的管理上独具特色。20世纪 70 年代以前，英国的城市基础设施主要采取政府投资运营的模式，政府的财政负担很重，导致城市基础设施建 设资金严重短缺。1979
3、 年后，撒切尔夫人领导下的英国政府开始推行以市场化为基本取向的城市基础设施投融资体制改革。市场化改革不仅极大地缓解了英国政府 的财政压力，而且提高了城市基础设施投资经营的效率，使得英国成为欧洲地区基 础设施成本最为低廉、服务最为完善的地区之一。英国在地方政府债务管理上的这 些改革举措，对于我国地方政府债务改革有很好的借鉴意义，值得深入研究和探讨。一、英国地方政府财政管理模式概述英国的地方政府行政体系比较特殊，且在不同地区略有不同。苏格兰、威尔士和北爱尔兰地区地方政府涉及到地区自治问题，因此与其他地区政府和英国中央政 府的关系较为复杂。英格兰的地方政府直接归中央政府管理，权责比较明确清晰， 因此
4、本文主要讨论英格兰地方政府的财政和债务管理。1. 英国地方政府财政收支概况英国地方政府的财政管理高度中央集权化，近些年中央政府有意给予地方政府更多的财政自由度，管控呈逐步放宽的趋势。地方政府的财政来源主要包括中央政1府补贴与拨款、资本收入、税收、其他地方缴费和服务收费等。2012年 ，英格兰地区地方政府财政总收入 1616 亿英镑，其中 1018 亿英镑（63%）来自中央政府的财政补贴和拨款，479 亿英镑来自于地方财政收入。一般情况下，中央财政拨款占地方政府收入比重稳定在60% 以上（图1）。在支出方面，地方政府的支出分为收益性支出和资本性支出。收益性支出主要用于支付工资、招标、支付其他地方
5、当局费用、代中央政府支付费用等；资本支出 主要用于购买、修建和维护各类有形资产。2010-2012年英格兰地方政府支出中收益性支出的占比稳定在75% 左右，资本性支出为10% 左右（图1）。2012 年英格兰地方政府总负债为673 亿英镑，占其当年收入的41%。总体来看，1. 本文中年度概念均为英国财政年，比如“2012 年”为 2011 年 4 月 1 日至 2012 年 3 月 31 日。3英国地方政府基本保持收支平衡，略有盈余，债务水平也一直处于较低水平，“量入为出”是其财政管理的基本原则。图 1 : 英格兰地区地方政府财政收入结构（单位：亿英镑）资料来源：英国社区和地方政府部（DCLG
6、)2. 英国地方政府债务概况历史上英国地方政府举债非常谨慎，且规模较小。上世纪90 年代英国地方政府每年净借款基本为零。本世纪以来，英国地方政府仅在严重经济危机阶段小幅举债。2012 年英国地方政府净借款为845 亿英镑，不到英国公共部门净借款的10%（图 2）。图 2 ：英国公共部门和地方政府净借款（单位：十亿镑）资料来源：英国社区和地方政府部（DCLG）此外，相比英国经济总量，英国地方政府债务的规模也极小。1990年以来，英国地方政府每年净借款占当年GDP 的比重一直呈下降趋势，2012年降至3.7%，同期英国公共部门每年净借款在GDP 的占比则明显上升（图3）。图 3 ：英国公共部门和地
7、方政府净债务占GDP 比例（单位：%）资料来源：英国社区和地方政府部（DCLG）英国地方政府一方面通过短期借款调节和管理现金流，另一方面通过长期借款 为资本支出型项目融资。截至2012 年 3 月 31 日，英格兰地区地方政府的债务余额为673 亿英镑，其中超过99% 为长期款项，短期借款不到1%（图4）。图 4 ：英格兰地方政府负债余额成分情况（2012年）资料来源：英国社区和地方政府部（DCLG）二、英国地方政府举债模式英国地方政府举债模式一般分为三种：中央政府贷款、地方政府融资和公私合营（PPP）。1. 中央政府贷款1998 年 4 月， 英国开始在财政部下设独立的债务管理办公室（The
8、 Debt Management Office，DMO），接替央行英格兰银行统一管理国家债务。债务管理办公室的主要职能如下：(1) 实施政府债务政策，在既定风险水平的前提下尽量减少长期债务融资成本；(2) 在首相制定的风险偏好设定下，尽量减少抵消政府净现金流量的成本；(3) 为地方当局的资本需求提供贷款；(4) 管理特定的公共部门机构的资金。DMO向地方政府提供借贷的职能，主要是通过其下属的公共工程贷款委员会（PWLB）实现。其贷款发放主要用于地方政府资本项目使用，但同时也肩负在危机中充当“最后借款人”的责任。其贷款利率通常比英国政府国债“金边债券”利率稍高。2013 年，PWLB新增发放贷款
9、约 31.6 亿英镑，利息收入约 29 亿英镑，所持未偿贷款总额约642 亿英镑。通过PWLB，中央政府可将地方政府借款控制在公共支出和债务管理体系内。对地方政府而言，PWLB的借款程序相对简单且能够享受比市场相对优 惠的利率，保证贷款安全的同时降低成本。2. 地方政府融资2004 年之前，地方政府的信贷和借款融资必须由中央政府授予信贷批准，且设有上限。自2003 年 4 月 1 日起，英国地方政府法案2003取消了原先的信贷批准制度， 地方政府用于资本支出的信贷和借款融资改为通过新的“审慎资本融资系统”进行。 地方政府在其自身收入来源能够审慎负担的范围之内，可以无需中央政府批准进行借 款。尽
10、管法律上对英国地方政府融资松绑，但由于通过 PWLB 获得的中央贷款利率宏观观察2014 年第51 期（总第95 期）较低，且银行贷款也较为稳定，因此2004 年之后，英国地方政府自行发债融资较少。2010 年之后，受欧债危机影响，PWLB的贷款利率出现了两次较大幅度的上升，银行也收紧贷款，对地方政府的财政预算和决算都造成严重的负面影响。通过发债获 得成本较低，且稳定的资金来源成为英国地方政府的首选。然而除少数经济实力较 强且规模较大的地方政府，大部分英国地方政府无力承担高额的债券发行费用。在 此背景下，英国地方政府协会开始建立一个地方政府联合机构来发行地方债券。参 与发债的地方政府按比例共同
11、承担发行费用，且由于互相担保，其信用评级可达到 主权债券级别，从而获得低利率的资金。 2010年，英国地方政府融资中债券占比几乎为零，到2012 年则快速增长到23 亿英镑，占比达到21.4%。3. 公私合营模式（PPP 模式）英国政府于1992 年开始引入“私人融资计划”（Private Finance Initiative，后称 PFI），其本质是公私合营模式，即PPP 模式融资。PFI是政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共 基础设施项目的建设与运营，并在特许期（通常为 30 年左右 ）结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府
12、，而私营部门则从政府部门或从接受服务方来收取费 用以回收成本的项目融资方式。作为PPP 模式的一种，地方政府可以利用PFI 来负担新增或改善其现有资产和相关服务，而无需直接借款用于修建或购买。PFI 不同于传统的公共投资。首先，政府并不买入公共设施等固定资产，而是最终购买由这些固定资产产出的公共服务。其次，传统的公共投资，政府支出是从最 初的公共设施建设开始。PFI项目中最初的资金由民间筹措，政府支出是在基础设施 完成后。PFI模式的风险转嫁和可持续性是其显著的特点和优势。传统的公共基础设施建设采购模式与PFI 模式的差异见表1。在英国，中央政府和地方政府都拥有PFI 项目。截至2013 年底
13、，英国现有总计725 个 PFI 项目，由地方政府作为采购主体的基础设施类服务和建设项目约610 余项， 全部项目总价值约为 542 亿英镑（图 5）。2003-2008年间 69% 的PFI 项目按期交付，565% 的项目在合同定价内交付。在英国公共财政不足的情况下，PF融I 基础设施建设起到了积极推动作用。资对英国公共表 1 ：传统和PFI 模式采购对比传 统 方 式模 式PFI通常是短期的设计和建设合同通常是长期合同（20-30年），整合了设计，建设，融资，有时还包括后续维护需求标准按照投入规模设计需求标准按照最终产出评定，以最大限度的利用私营部门的创新能力采购主体的地方政府通常承担私营
14、部门承担工程延期和预算超支的风险，以激励其尽量在给工程延期和预算超支的风险定时间和预算内完工采购主体负责建筑、维护和相关服务的成本所有的成本转化为固定的“ 单一收费” ，在合同期内定期支付， 且在设施建设完成且其提供的相应服务达到标准之前无需支付采购主体在项目开始时支付资建设的资本成本由私营部门融资借款支付，其成本均摊至整个本成本，直到项目完工项目寿命期借 款 最 终 由 政 府 发 行 债 券 筹借款由具体私营部门根据个别项目管理集，并有中央政府一揽子管理后续维护费用通常和项目效益后续维护支出和项目收益相关，如果服务达不到最初合同设立无关的标准，支付给私营部门的维护费用可能被削减多数完工项目
15、没有长期的维护合同要求，地方政府可比较方便地调整其需求和维护成本。公共部门负责承担完工后的维护和项目生命周期内的相关成 本，以年度单一费用的形式支付给私营部门。总体维护费用在长期内平滑均匀，但也意味着在周期内成本固定，无法避免资料来源 ：作者整理图 5 ：英国 PFI 融资完成项目数量及融资规模资料来源：英国社区和地方政府部（DCLG）宏观观察2014 年第51 期（总第95 期）三、英国PFI 模式的风险及管控经验作为英国地方政府基建投资的新模式，PFI 已在英国走过20 多年的历程。PFI为英国做出重大贡献的同时也暴露出一些问题，英国历届政府也在不断地总结经验， 积极改进PFI 模式。1.
16、 PFI模式的问题及风险点受 2008 年金融危机和2011 年欧债危机的影响，许多私营领域的可用资本大幅缩水，中央和地方政府随后不得不动用自身财政拨款对个别的PFI 项目进行“救援”。英国财政部于 2009 年成立了一个基础设施金融小组，负责保障关键公共基础设施PFI 项目的延续。公共部门资助项目这一行为大大背离了公私合营模式的初衷。英国在多年PFI 模式的实践过程中，总结出需要特别注意的问题和风险点：(1) PFI的招标过程有时过于缓慢，且费用过于高昂，最终导致成本上升，项目的性价比降低，违背PFI 的初衷；(2) 有时PFI 项目招标时设立的合同灵活性不够充分，导致在运营阶段，想调整公共
17、部门的服务规范或内容十分困难，亦可能招致额外的成本；(3) 有的项目对未来负债情况透明度不足，可能对公众和投资方造成困扰，影响项目的可持续性；(4) 有的项目向私营部门的风险转嫁不当，导致私营部门承包商向公共部门收取过高的风险溢价金；(5) PFI项目中的股权投资者大都期望短期高收益，这有时和公共部门的预期可能是相反的。对有些本身不适用于公私合营的项目强行采用PFI 模式，包含对未来的预期不稳定，导致政府的招标决定和预算偏离实际情况，最终违背通过PFI 提高性价比的初衷。2. PFI模式的完善与改进经验为将PFI 纳入原本的轨道，英国政府对原先的PFI 模式进行改革。2010年英国提出新的所谓
18、“PF2”模式。与老的模式相比较，PF2改革的主要措施包括：11(1) 在股权分配方面，大力提升公共部门和私营部门之间的合作关系；(2) 规范化项目招标期间的手续，加大项目采购开始前的财政部审查，确保采购过程整体的速度和成本控制；(3) 增加项目所涉及后续服务的灵活性、透明度和有效性；(4) 加大公私双方以及中央政府和财政部在项目参与中的信息披露力度，提升项目整体的透明度；(5) 改善项目的风险分布，提高项目的性价比；(6) 改善项目的长期负债结构，在整体上和长期上，仍以项目的高性价比为PFI 模式的核心目标。四 、英国地方政府债务管理经验对中国的启示1. 重视规模控制中央政府控制借款的目标，
19、是保障良好的财政秩序和保证公共部门债务维持在较 低且可持续的水平之上。地方政府应将其借款保持在规模控制限额之内。英国中央政府正致力于使地方政府债务余额占GDP 的比重在4% 以内。这对于继续膨胀的中国地方债务而言有借鉴意义。我国应当结合自身情况设置一个合理的规模控制比例，以反映各级政府可承受的负债水平和偿还能力。并尽快建立全国统一的债务管理体系，规范地方政府举债行为，建立规模控制和风险预警机制，努力扭转当前多头举债、权责不清、调控不力的局面。2. 积极探索PPP 模式中国可以借鉴英国的 PFI 模式，积极探索适合中国国情的公私合营举债模式。作为一种将地方政府掌控的大量公共资源与市场力量有效结合
20、的方式，公私合营举债 模式既可以发挥私人部门在资金和管理方面的优势，推动其在基础设施建设中发挥 积极作用，又可以提高决策民主性，使地方融资高效运行。公私合营模式在我国仍处于初级阶段。如果能通过资源配置改革，将 PPP 所需的要素价格、公共服务价格、市场化解决好，就可以充分发挥私人企业参与公共设施 建设的优势。在实施过程中需要规范公共建设项目的手续、流程和监督，提高地方债务透明度、改善负债结构和信息披露。3. 加强监督管理首先，借鉴英国PFI 模式中曾经出现风险的经验教训，根据项目需求，合理选择融资模式，防止那些没有条件的项目也使用PPP 模式，或因采用PPP 模式导致项目质量下降，严禁参与竞争
21、性商业项目，防止政府与民争利。其次，进一步提高公众的参与度，让更多的公众参与 PPP 项目的监督，鼓励投资银行、会计师、律师和评级机构的参与，并充分发挥媒体的监督作用。同时，形成 完整的流程规范。加大对项目的审查力度，规范项目招标期间的手续，合理控制项 目的整体进程与成本，确保项目的资金使用明确，使项目风险可控并预防官员腐败。最后，PPP模式的融资行为，应要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限必须尽可能与政府任期相一致。4. 促进信息透明化有了可靠的债务信息，中央政府才能确定地方政府的债务规模是否已经达到了法 定限额，从而有的放矢，果断应对。目前，我国地方政府性债务管理还缺乏统一的 会计
22、核算办法和信息管理系统，地方政府债务情况难以实时掌握，信息不对称，不利于国家的宏观管理。基于传统的现金基础，政府会计难以提供对于预算和管理的非现金交易信息，英 国目前已经转向权责发生制基础的政府会计，并以此来编制政府预算和财务报告。 这一改革，对于全面反映政府债务尤其是或有债务状况具有重要的基础性作用。我 国可以借鉴英国的经验，选择适合地方政府债务的会计核算制度，并逐步建立全国统一的地方政府债务管理信息系统，提高债务管理的透明度。5. 建立风险预警机制英国建立了操作性强的地方财政风险预警和控制指标体系，这对于预警和识别地方财政风险，有效防范地方债务危机乃至财政危机的发生具有重要意义。当前, 我
23、国虽然尚未发生地方政府债务危机，但局部地区已经存在发生债务危机的隐患，为 避免这种隐患，需要尽快建立地方债务、地方财政风险预警和控制指标体系，相关 指标要量化到每一级政府，同时要进行供给和需求双重控制，从而有效识别、预警债务危机和财政风险的发生。近期其他研究报告A07. 夯实基础，探寻可持续发展之路中国银行国际金融研究所课题组 09.25A06. 新常态下经济维持一定的增速十分重要中国银行国际金融研究所课题组 09.25A05. 全球货币政策格局复杂化中国银行国际金融研究所课题组 09.25B07. 释放“中银信贷工厂”的潜在生产力高德胜 沈力 陈霆 宁嘉祥 09.10 B06. 商业银行应对
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