1、That administration is judged is that the administrative organ authorizes according to authority organ , is in progress to happen between the interested party , closely related to administration management civil dispute examining, one kind giving a ruling supplements a judicial act. The city buildin
2、g has house dismantled and move out legal main body person, carries out the country and peoples court collecting the queen on the building including building property right. Person produces a disputes in having house dismantled and move out with building property right only when the representative c
3、ountry carries out the administrative organ collecting , contradictious solving can pass the now available administrative reconsideration and administrative lawsuit between them solve. Person cannot reach the property right developing business and the building having house dismantled and move out be
4、ing not a civil dispute by agreement , the premise condition that administration judges do not exist, the city building has house dismantled and move out therefore administration judges that certainly needing not having existence, should abolish that system, but administration judges that specially
5、appointed civil dispute system responds to as independent solving of one kind reserve and improve and perfect. Key words:The city building has house dismantled and move out; Administration is judged 随着我国市场经济体制改革的深化和城市化进程的加快，因城市房屋拆迁引发的社会矛盾越来越突出，“拆迁难”已成为社会关注的热点、焦点和难点问题。这不仅给城市居民的切身利益带来巨大的影响，也关系到我国和谐社会的
6、建设和改革进程。重庆“最牛钉子户”事件，在变成中国法治化历史中的一组文字后，正慢慢淡出人们的视野，但其他“钉子户”事件却在全国层出不穷。过去，人们多从物权法、民法、宪法角度对该类事件进行解析，而隐藏在事件中的城市房屋行政裁决问题并没有引起人们足够的重视。不论从“最牛钉子户”事件，还是城市房屋拆迁中的其他案例分析，为解决城市房屋拆迁纠纷而设计的城市拆迁行政裁决制度，似乎在实践中并没有发挥应有的积极作用。为此，有必要对这一制度设计从法理角度进行冷静的梳理和反思。一、行政裁决的基本理论 1.行政裁决的涵义 自17、18世纪资产阶级革命取得胜利，立法者们就十分重视对国家权力的控制，并根据“分权制衡”的
7、思想建立了三权分立的政治体制。法院独立行使审判权，行政机关不得干预。但是随着资本主义经济的迅速发展，社会矛盾也日益增多，由此产生的越来越多的民事争议纷纷涌入法院，使法院难以承受。而有些民事争议所具有的专业性和技术性特点，又使普通法院难以进行有效的审理。为了使这些争议能够得到迅速、公正的解决，立法机关纷纷通过立法授予某些行政机关或类似组织以审理特定民事争议的职权，行政裁决制度随之产生，成为解决民事纠纷的一种新型形式。目前，英、美、日、德、法等西方国家及我国的台湾地区均根据本国和本地的政治、法律特点普遍建立起了行政裁决制度，如英国的行政裁判所制度、美国的独立管制机构、日本的行政争讼制度、台湾地区的
8、行政诉愿制度等。行政裁决已成为普通法院以外，处理与行政管理有关的民事纠纷的有效补充形式。在国外，行政裁决大多是根据法律的特别授权，由独立的裁决机构对相对人与行政机关的行政纠纷和与行政管理有关的民事纠纷进行裁决的补充司法制度。在范围上应包括我国狭义的行政裁决和行政复议。行政裁决作为一种法律制度，在我国还很不成熟。学界的理解，有广义和狭义之分。广义的行政裁决指行政机关解决民事、行政争议的活动，它与行政立法、行政执法一起构成行政行为这一整体。狭义的行政裁决仅指行政机关解决民事纠纷的活动。1学界采侠义说者居多，认为行政裁决是指行政机关依照法律规范授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合
9、同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为。2根据此种定义，行政裁决似乎具有如下特征：首先，行政裁决以当事人之间发生了与行政管理活动密切相关的民事纠纷为前提；其次，行政裁决的主体是法律规范授权的行政机关；最后，行政裁决是行政机关所为的具有法律效力的一种具体行政行为。 该定义的不足之处在于，行政裁决虽然是行政机关所为的行为，但理解成行政行为似乎欠妥。我们知道，行政机关可以为行政行为，但并非行政机关所为的所有行为都是行政行为，行政机关可以为民事行为，也可根据立法机关的特别授权为立法行为，当然还能根据法律的特别授权为特定的司法行为。行政裁决应当是行政机关或其他特定机关依照法律授权，对当事人之间发
10、生的、与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的一种补充司法行为。2.行政裁决的司法性 司法权为司法机关所独享，这是近代法治思想和三权分立理论的基本观点，行政机关怎能“僭越”职权为司法行为呢？这需要从行政裁决的基本特征和发展历史进行分析。第一，从行政裁决的基本特征看。行政裁决具有主体专门化、裁决专业化、对象复杂化、程序司法化等特点。首先，在行政裁决中，行政裁决主体以独立的、超然的第三人的身份对纠纷进行居中裁判，这正是司法裁判的基本特点；其次，为保障行政裁决的公正性，公开裁判、中立裁判、回避原则等已经成为各国行政裁判制度普遍遵循的基本原则；再次，行政裁决程序中一些证据的运用规则、裁判
11、模式等等无不具有司法程序的特征。第二，从行政裁决产生发展的历史看。行政裁决权是现代行政机关权力扩张的产物，其主要源自英国的行政裁判所制度。一般而言，行政裁判所是根据议会的法案而设立的，在普通法院之外，用以解决行政争端，以及公民相互间某些和社会政策密切联系的争端的特别裁判机构。由于行政裁判所是为解决各个不同历史时期的不同问题而根据议会的特定法律建立的，所以名称上也各不相同，如裁判所（tribunal）、仲裁人（arbitrator）、委员会（committee）等，有的甚至名称也叫法院（court），如地方估价法院（local valuation court）等。在起初，英国人是反对行政司法而只
12、承认法院司法的，戴雪在其英宪精义一书中认为，不论任何人任何事，只有一种法律-普通法加以适用，只有一种法院-普通法院来处理，任何特殊的法律及法院都为英国法之所不许。3但是随着经济的发展，新型的诸如金融、证券、知识产权、交通运输、医疗事故、环境保护、消费者权益维护等纠纷大量产生，而这些纠纷的解决需要专门技术、知识和行政管理的经验规则，但普通法院难以及时、合理、有效地处理，行政裁决制度应运而生，特定行政机关对于部分民事纠纷取得了进行司法裁判的权力。美国最高法院曾在一个世纪前宣称，司法权独存于法院，把任何司法权授予行政机关都构成违宪。但是，为了应付复杂的现代社会的需要，国会还是冲破了三权分立的限制，规
13、定美国国会可以制定法律委任法院以外的其他机构行使司法权力，如1887年设立的州际商业委员会，因此有人将行政裁决权定性为三权之外的“第四种权力”。4 行政裁决几乎具备了司法裁判所拥有的全部基本属性，以至于有学者强调：“与其说行政裁决是行政司法，不如说行政裁决行使的就是司法权，更能表达行政裁决的本质。” “无论是哪个机关行使司法权,也不管这种权力是如何取得的,其性质都不会改变.正如英美法系学界多把行政立法称之为委任立法一样,司法权也不应当因为委托给行政机关行使而改变其司法权的性质,更不应当不遵循司法的原则和程序。”5 二、城市房屋拆迁释义 所谓城市房屋拆迁，目前通说认为，是指拆迁人根据建设规划要求
14、和政府批准的用地文件，在取得拆迁许可证的情况下，依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，将该范围内的单位和居民（被拆迁人）重新安置，并对其所受损失予以补偿的一系列活动。6根据此定义，城市房屋拆迁是拆迁人（一般是开发商），在政府授权下，对他人拥有的房屋及附属物进行拆除，并对其进行安置和补偿的活动。这样的制度安排显然不利于保护房屋产权人的合法权利，并涉嫌违法、违宪。1.城市房屋的界定 房屋是指建筑于土地之上的供人居住和从事营业或其他社会活动的建筑物，不仅包括住宅和办公楼，还包括一切有四壁的建筑物，如饭店、剧院、体育馆、仓库、地下室等。7城市房地产管理法第2条第2款规定：“本法所称房屋，是指土地上的房
15、屋等建筑物及构筑物。” 从字面解释，城市房屋就是位于城市的建筑物及构筑物。应当说，在任何一个国家均有城乡之分，但是，位于城市和乡村的房屋除了地理位置、价值上的差异外，没有什么其他不同。因为房屋均具有同一法律属性，属于个人可自由处分或自由获得的不动产。但是在我国，农村房屋和城市房屋除了地理位置不同外，还在所占用土地权属、城乡户籍等方面存在差异。一般来说，我国的城市房屋，是指位于城市，所占土地为国有的房屋及构筑物。按照房屋的产权性质，城市房屋又分城市公房和城市私房。而城市拆迁过程中，矛盾频发的主要是城市私房，即房屋产权归私人所有、合法或非法占用国有土地的房屋及构筑物。对于非法占用国有土地建造的违章
16、建筑及构筑物，由于数量不多、拆迁矛盾较少，在此不作专门研究。本文所称城市房屋，主要是指位于城市中，合法占用国有土地建造的、私人拥有合法产权的房屋及构筑物。2.房屋拆迁的主体 现代汉语词典解释，拆迁指“拆除原有的建筑物，居民迁移到别处”。至于谁“拆除原有的建筑物”，解释并未说明。一般来说，拆迁主体包括以下几种：（1）房屋产权人。按照民法一般原理，所有权包括占有、使用、收益、处分等四种权能，所有权人当然能够根据自己的意愿，拆除自己原有住房，“迁移到别处”。（2）国家。我国宪法第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”也就是说，为了公
17、共利益，国家在对房屋原产权人进行补偿安置后对已征收为国家财产的房屋有权进行拆除。（3）法院。按照法院的生效判决或裁定，需要拆除权利人房屋的，法院可强制撤除权利人的房屋。我国宪法第13条第1、2款规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，物权法第4条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”也就是说，如果不是以上三种主体，并按法定条件和程序，任何组织和个人均无权拆除公民受法律保护的房屋，强制其“迁移到别处”。在是否出于公共利益的考虑未经公开论证、没有经过国家征收的情况下，国家把他人尚合法使用的土地重新出让
18、给开发商，许可开发商拆迁他人合法拥有的房屋，无论从土地所有人角度，还是社会公共管理者角度讲，都是没有合法依据的，甚至是涉嫌违法、违宪的。三、我国现行城市房屋拆迁行政裁决制度构架及存在问题 1.现行城市拆迁行政裁决的法律依据 现行城市拆迁行政裁决的法律依据包括国家法律、行政法规、部门规章三个层次。三个层次的规范性文件构建了我国城市房屋拆迁行政裁决制度的基本框架。中华人民共和国土地管理法第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。我国2001年1
19、1月1日起施行的城市房屋拆迁管理条例，其中第16条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。 “为了规范房屋的拆迁行为，更好的保护拆迁人以及被拆迁人的合法权益”，建设部于2003年12月23日印发了城市房屋拆迁行政裁决工作规程，并于2004年3月1日起施行，其中第2条规定：“按照城市房屋拆迁管理条例的规定，因拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿方式、补偿标准以及搬迁过渡方式、过渡期限等原因达不成协议，当事人申请裁决的，适用本规程。”第16条规定：“当事人对行政裁决不服的，
20、可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉。从以上规范性文件可以看出，目前，对城市拆迁行政裁决的制度安排包括以下几个方面：第一，城市拆迁行政裁决的主体主要是房屋拆迁管理部门，当房屋拆迁管理部门作为被拆迁人时，由同级人民政府作为裁决机关进行裁决；第二，拆迁人与被拆迁人之间因搬迁期限、补偿方式、补偿标准以及搬迁过渡方式、过渡期限等原因达不成协议，存在民事纠纷；第三，行政裁决是一种应申请的具体行政行为；第四，当事人如果对裁决不服，可通过行政复议或行政诉讼进行救济。3.现行城市拆迁行政裁决制度存在的问题及对策 从前面对城市房屋拆迁的分析，我们知道，如果属于第一种情况，房屋产权人对自己的房屋进行拆迁，一般不
21、会与其他民事主体产生民事纠纷，自然不需要申请行政裁决；如果是第三种情况，对于法院的生效判决或裁定，任何社会主体都必须遵守和尊重，不需要其他主体对其裁决；如果属于第二种情况，房屋产权人对行政机关所作的国家征收决定，认为不是出于公共利益的需要或对补偿标准有异议，倒是可以申请独立的裁决机构进行裁决，对裁决不服，再寻求正式的司法救济。但在这一行政裁决中，申请人是房屋产权人，被申请人应是代表国家作出征收决定的行政机关，实际这一纠纷完全可以通过现有的行政复议和行政诉讼解决。而我国现行的城市拆迁行政裁决中，主要是解决开发商与房屋产权人的矛盾。正如前面分析，国家未经法定程序征收，把土地重新出让给开发商、许可对
22、他人合法房产进行拆除本身就是违法、违宪的，开发商不能据此要求房屋产权人搬迁；其次，拆迁人虽然有要求，但被拆迁人如果不同意拆迁，是正当行使自己的权利，双方并没有民事纠纷存在，申请行政裁决的前提不存在。拆迁人无权申请裁决，裁决机关也无权强迫被拆迁人与拆迁人达成一个违背其意志的民事协议。综上，我国现行的城市拆迁行政裁决制度的设计理念是错误的，完全没有存留该制度的必要性，应尽快取消该制度。作为独立的行政裁决制度，对于解决与行政管理有关的民事纠纷有专业性强、程序简便、成本低廉等优点，应在加强独立性、规范程序性、突出司法性后予以保留重构。参考文献:1 张树义:纠纷的行政解决机制研究-以行政裁决为中心， 中国政法大学出版社2006年版，第29页 2 姜明安:行政法与行政诉讼法（第三版），北京大学出版社、 高等教育出版社2007年版，第289页 3 王清云迟玉收:行政法律行为，群众出版社1992年版，第 326页 4 张树义: 中国政法大学出版社2006年版，第34页 5 沈开举:委任司法初探-从行政机关解决纠纷行为的性质 谈起，载郑州大学学报2007年第1期 6 高富平黄武双:房地产法，高等教育出版社2003年版，第 155页 7 高富平黄武双: 60页
