1、宠础脚综合保税区的功能解析及空间组织模式口郭子成 摘要 综合保税区是我国向自由贸易区发展道路上的一项新的举措和探索。研究在分析国内已批准设立的部分综合保税区的基础上，对现阶段综合保税区的主导功能内涵以及与之相关的内部空间组织等方面进行分析，以探寻在综合保税区内的空间组织模式，为这一特殊政策监管区域的规划编制与实施提供可行的发展模式。建设综合保税区的主要设想是通过发展保税加工、保税物流和相关增值服务业，赋予综合保税区完备的保税加工、保税物流功能，满足跨国公司普遍采用的零库存、及时供应等现代生产方式、管理方式和营销方式，使保税加工、保税物流在区内协调发展，促进加工贸易转型升级和区域外向型经济发展。
2、关键词 综合保税区；自由贸易区；功能内涵；空间组织模式 j =葺鹾寅号 1 0 0 6 一0 0 2 2(2 0 1 2)S 0 0 0 7 5 一0 5 中图j 类号 T U 9 8 l 文南自两S 只码 BT a 衙F 啪Z o n eF u n c 的n s A n dS p 绷a I la y c Hl 恰u 0Z i c h e n g鼬0 t t I C nC o m p r e h e n s i v et a r i 仟f r e ez o n ei sar e s u l to ff r e et r a d i n gd e V e I o p m e n t T h ep
3、 a p e ra n a I y z e se i s t i n gc o m p n h e n s i V et a r i 仟f z o n e s，i n c I u d i n g 廿1 e i r n c 石o n sa n ds p a a a Io r g a n i z a 右o n，t oi m p r o V ep l a n n i n gc o m p i I 剁石o na n di m p I e m e n 切6 0 n T 矗r i f f f t l e e p n o c e s s i n g，l o g i s a c s，V a l u ea d
4、d e ds e r V i c e ss h o u I db ea d d e dt oc o m p r e h e n s I V et a r i 仟f r e ez o n e sf o rt r a n s n a t i o n a lc o m p a n i e sw a r e h o u s en e e d s，i n s t a n t a n e o u ss u p p I yp r o d u c 石o n，m a n a g e m e n t，a n dm a r k e t i n ga p p r O a c h e s T 萏r j f ff r p
5、 r x；e s s i n g I o g i s t i c sw i e n h a n c ep n)d u c t i o nu p g r a d i n ga n de x p O j n ge c O n o m i cd d V e I o p m e n t I 啪_ 咖盯d o lC o m p r e h e n s i v et ar i 仟f r e ez o n e F r e et r a d j n gz o n e F u n c t i o n，S p a t j a Io r g a n i z a“o n1 引言综合保税区不仅仅是一个特殊政策监管区，更
6、已成为区域经济的“新引擎”，承担了更为重要的历史使命。本文结合综合保税区的发展历史以及全国部分综合保税区(图1)的功能定位和空间布局特点，力图探讨这一新兴“政策特区”的特有功能结构，总结其自身的空间组织模式与规律，为今后我国综合保税区的建设提供规划参考，也归纳总结出这一特殊的经济运行载体对于规划建设上的特别要求。2 综合保税区的发展沿革1 9 8 7 年1 2 月2 5 日，深圳经济特区按照邓小平提出的改革开放的方针，在深圳沙头角设立了我国第一个保税区进行试验和探索。1 9 9 0 年2 月1 8 日，深圳经济特区又决定设立福田保税区以进一步累积经验。在这一系列尝试并取得初步效果后，1 9 9
7、 0 年6 月1 0 日，国务院批准在上海设立外高桥保税区。在此后的中国改革开放的过程中，全国陆续先后设立了多个保税区，配合国家对外贸易及外向型经济的战略布局建设。根据国务院1 9 9 7 年6 月批准实行的保税区海关监督管理办法规定，保税区是海关监管的特定区域，是我国境内进出口货物督管的特殊监管区域。国家海关总署将保税区定I 生为海关监管的特殊经济区域，即“境内关内”。与保税区一字之差的保税港区功能更为齐全，它在整合原来的保税区、保税物流园区、出口加工区等多种外向型功能区后，成为更为开放的一种形态，也更符合国际惯例。根据(中华人民共和国海关保税港区管理暂 作者简介 郭予成，硕士，英国皇家城市
8、规划师协会会员，上海现代建筑设计(集团)有限公司规划建筑设计院第一设计所主创设计师。上海现代规划院专辑第28 卷l 墨万方数据7 r _ 了弋圈1 全国综台保税区的分布示意圈围2 综台保税区功能与业务分析注：至上标i 主聍问为各综台保税区埋国务院取台暄收蛆的睹嘘正最开始封关运咋薛时问图3 综合保税区围网实景照片表1 现有部分综合保税区的功能定位和业务范围名称功能定位和业务范围苏州工业园上海洋山港、浦东空港及太仓港在内陆地区的喂给港、疏散港最终发展成为长三角地综合保税区区制造集群的生产服务业基地和重要的国际货物集散地苏州工业园综合保税区初步具备了集保税仓储、加工、物流、贸易等于体的区域集散中心的
9、规模：区内原有生产型企业陆续开始尝试拓展贸易、研发、检测、维修等新业氟吸引了不少跨国在综台保税区设立区域性的分拨配送中心北京天竺综推进北京创建新型城市形态的国家战略性基础设施引领北京高端产业发展的国际化开合保税区放型平台，成为临空经济综台配套改革的先行先试区，东北亚临空产业发展的运筹中心北京天竺综合保税区重点发展：物流类产业(口岸物流、保税物淆0 贸易类产业(租赁贸易，保税展览业)，维修，检测晕嘶R 发类产!止(航空维修生物医药电子信息)以及创新产业(离岸金融)广西凭祥综广西北部湾经济区开放开发的重要平台合保税区集陆路边境口岸、国际贸易、保税物流作区域打造成为月昆务中国东盟自由贸易区贸易往来保
10、税加工、国际配送等功能二卜体的国际经济台广西凭祥综台保税区将带动边境加工业发展，打造边境口岸经济带提升沿边开放水习一促进边境民族地区的经济又好又快发展黑龙江绥芬面向中俄两国和国际市场，凭借其优惠政策和描电发展多种投资台作形式的综台性进河综合保税出口商品加工业区黑龙江绥芬河综合保税区规划区域包括保税加工区和保税物流区，是我国东北地区获批的唯一的内陆综台保税区，是中国东北扩大对外开放和加强对俄远东地区合作的重要标志，对促进东北亚各地区的经贸往来具有重要意义；该区确立了国际贸易、现代物流和进出口加工业三大重点产业上海浦东机重点建设临空功能服务先导区大力发展航空口岸物流，贸易和金融服务等功能，是上场综
11、合保税海建设国际航运中心的重要组成部分区上海浦东机场综合保税区将主要以物流中转、维修和配送为主阳规划师q R 憎1 E R 5层面一一层面行办法)，保税港区是具有口岸、物流、加工等功能的海关特殊监管区域。综合保税区是设立在内陆地区具有保税港区功能的海关特殊监管区域，由海关参照中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法进行管理，享受保税港区的税收和外汇政策。它和保税港区一样，是中国目前开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐全、手续最简化的特殊开放区域。从更深层次来讲，在免征关税和免于报关这些特点上，可以将综合保税区理解为处于“境内关外”的区域。此外，区内企业之间、区内企业与境外企业之间可以进行自由贸易
12、，不受国内贸易管制政策的约束；区内企业的外汇管理也有别于国内外汇管理办法，有较高的自主权和方便性；区内企业的海外采购还免除了许可证管理，等等。保税区、保税港区、综合保税区的建设和发展都是为了实现向自由贸易区演变的一种途径。所谓自由贸易区(F r e eT r a d eZ o n e)就是可以进行自由贸易的区域。广义上说，自由贸易区是设区国为达到一定的经济目的，通过特殊的经济政策和手段而开辟的与其他地区隔离的特别经济区域，这一定义涵盖了自由贸易区、自由港、自由区、对外贸易区、出口加工区、自由工业区、自由边境区、过境区和保税仓库区等各种各样的经济区域 1 J。综台保税区从一定意义E 来说，是我国
13、向自由贸易区发展道路上的一项新的举措和探索。笔者认为，综合保税区是中国海关按照我国国情的实际需要，借万方数据3 综合保税区的功能内涵3 1 综合保税区的主导功能目前中国多数综合保税区通常具有进出口贸易、转口贸易、国际物流、仓储、加工、商品展示和金融等多种功能，这些功能综合起来就会大大提高园区的运行效率和抗风险能力。综合保税区叠加了保税区、出口加工区、保税物流园区乃至港口码头通关的所有政策与功能，从国家战略角度更好地为发展我国外向型经济服务。目前我国已批复设立的综合保税区可以分为三种类型：口岸枢纽型，是依托民航局定位的空港口岸而设立的，其发展以快进快出的口岸物流和保税物流为主，服务的产品类型以体
14、积小、价值高的产品为主。边贸口岸型，是依托我国边境口岸而设立的。产业依托型，是依托产业环境或企业发展需求而设立的，一般位于内陆地区的交通枢纽或产业聚集区内(表1)。不难看出，各综合保税区的功能可概括为口岸物流、保税物流，保税加工和生产性服务贸易四大类。3 2 分类功能解析国际物流功能是综合保税区供应链管理的一个重要功能，可以帮助区内企业降低经营成本和提高竞争力，还能产生聚集效应，使多个跨国公司的物流中心集结在同一综合保税区内，带动区内仓储业、运输业、贸易业、金融业、保险业和信息业等多种服务业的发展。在我国，受国家保税政策的影响。保税区、区港联动区、保税物流中心、保税港区和综合保税区等已成为国际
15、贸易物流的重要集散地【2】。国际物流功能具体体现在口岸物流和保税物流方面。其中，口岸物流是综合保税区与港口及机场等口图4 武汉东湖综合保税医王卡口效果囤图5 海关及国检查验平台和国检熏蒸处理库实景照片岸对接的特定功能，口岸物流为通过公路转关的货物提供服务，主要完成进出区货物的拼装、拆箱、存放、待检和查验等功能。保税物流是指经营者经海关批准将货物在税收保全状态下(即保税货物)从供应地到需求地实施空间位移的过程，主要包括未缴纳关税的进口货物在口岸、特殊监管区域、保税监管场所、保税加工场所之间或保税监管区域(场所)内，以及国内出口货物进人特殊监管区域、保税监管场所和保税加工场所的空间位移。保税加工是
16、指l 蹭者经海关批准，对未办理纳税手续进境的货物进行实质性加工装配和制造以及相关配套业务的生产性经营行为，包括来料加工、进料加工和以出口为目的、在国内采购货物后与保税进口的料件进行混合加工等常规形式，此外还包括研发、试制和检测、维修等产品前后端配套工序以及出料加工等特殊的生产方式。f 苟露【啊崩：生产性服务贸易包括了研发、检测和售后服务维修、商品展示、金融、贸易等业务(图2)。4 海关监管设施对空间布局的影响海关监管设施对综合保税区的布局在原则上产生了根本性的影响，按照一线放开、二线管住，区内自由”的监管理念，简化综合保税区货物流转手续，构建方便快捷的监管新模式。以下从几个具有鲜明特点的海关监
17、管设施进行具体说明。一(1)围网：是特殊区域与非特殊区域之间设置的隔离围墙，为不间断全封闭式韵隔离设施，不得有破损和缺口。围网的建设必须符合海关特殊监管区域基础和监管设施验收标准中相应的说明要求。从一定程度E 说，围网是使综合保税区成为真正意义上的特殊政策监管区域的基本条件，也是园区运行管理的基上海现代规划哆专辑第28 卷刀万方数据本硬件手段(图3)。(2)主卡口：不仅代表园区的对外形象，更是监管功能的具体实现场所围绕主卡口布设心功能已成为惯例。例如，综台服务区中的报关综合大楼、围网外集卡等侯停车场，以及海关、国检查验区和保税物流区都紧紧依托主卡口集中布置。在卡口同时安装电子闸门放行系统、车辆
18、自动识别系统、单证识别系统、与H 2 0 0 0 联网的电子地磅系统和视频监控系统，对卡口与货物验放部门实行联网。这样，海关也就落实了对货物的实时监管(图4)。(3)巡场道路：是区内沿隔离围墙设置的供海关监管、巡逻的专用通道，横宽不少于4m。为确保海关2 4 小时监管，沿巡逻通道要安装照明设施。根据各综合保税区实际建设及运营情况，巡逻通道还可付嗨关监管、巡逻以及区内货运，行政车辆通行之用。(4)海关及国检查验设施：是特殊区域卡口附近设置的验货专用场地配有可供海关、检验检疫部门共同使用的验货平台，设有监管仓赢其内部安装有照明设施和视频监控系统。验货平台应与监管仓库相接，并可进行铲车作业。在独立区
19、域内还设有供国检查验设施进行熏蒸处理的场地(图5)。海关与国检的相关查验设施都具有一定的技术处理要求，因此在实际棵作中往谊考虑留有适当的距离。例如，检验检疫部门所需的熏蒸消毒或销毁处理场所及设施。需符合安全要求，有警示标志，并配有现场办公用房、药品器械库和必要的消毒器具以及存放待处理物品的防疫库，距生活和工作区域刁-，!汗5 0 m。综合保税区从硬件上和软件上通过卡口联网监管、电子关锁、G P S、R F I D 等科技手段，使企业E R P 系统与海关监管系统全面对接，以实现综合保税区海关综合管理信息系统的开发。报关数据与囤6 海关监警攮式图圉7t 庆西永综合保税区总体布局图圈8 郫州新堇I
20、 I 综台保税区规划图前端数据环环相扣，依靠科技手段对综合保税区的货物实施有效监管。考虑到综合保税区作为海关特殊监管区域其功能具有一定的特殊性，因此对其空间组织模式提出以下建议。保税物流区与保税加工区紧密依托口岸作业区布置，三者总体上呈功能导向布置模式，并与主卡口和内卡口形成监管走廊(图6)。(1)主卡口：建议临近主干道路，并能较方便地接驳高速路、货运通道，避免货运车辆对城市交通造成不利影响。进入主卡口的右侧用地宜布置停车场，方便八区集卡的等候，缓解高峰时段的排队等候现象。综合保税区内主卡口与副卡口应保持一定距离。参考国内其他已封关的综合保税区的经验，一定的规划范围内一般应设置1 个一2 个货
21、运卡口，形成一主一辅的联合运作模式。例如，重庆西永综合保税区就因地形地势，独立设立两个片区内部由专用道连I 茕分设两个卡口，便于管理和疏导交通(图7)。(2)综合服务区：围网外综合服务区应紧邻主卡口，建议将综合服务大楼、停车场分设在主卡口外的两侧。在郑州新郑综合保税区的规划实践中，综合服务区就与主卡口位置联系紧密，进行了集中设置【3 。这一设置主要是为了综合考虑货运流线与办证报关流线的合理分流，同时也是考虑了综合保税区在实际运营当中，办公流线与主卡口集卡排队入关流线的不交叉，力图形成井然有序的园区形象(图8)。(3)口岸作业区：考虑到口岸物流、查验等特殊需求，建议口岸物流区紧邻主卡口内右侧。口
22、岸作业区与物流加工区之间有主干道通过，以方便无需储存加工的货物直接运出，分流交通量。口岸作业区需要结合实际情况充分考虑海关与国检查验设施的查验流程(图9)。口岸作业区的规模大小取决于园区的功能定位及。区港联动”的规模需求。万方数据以苏州工业园综合保税区的口岸作业区为例。由于其对口上海浦东等空港和海港的需求，货运量相对比较集中，因此占地面积较大(圈1 0)。(4)保税物流区：为减少物流车辆在区内的穿R 建议耦保税物流区设置于主卡口内侧周边区域。保税物流区与口岸作业区宜紧邻布置，方便货物的物流运输与集运。保税物流区主要满足区域内加工制造业产品及原材料的物流需求，吸引国际及国内著名物流公司前来设立物
23、流中心，推广实旋v H I 和零库存服务延伸物流供应链。以保税方式进行航空、水运、陆路、铁路多式联运，满足货物转口、转关、转区的需求，同时也满足了综合保税区周边区域加工贸易企业的深加工结转保税物流需求。保税物流区的规模从根本上取决于未来园区八驻企业的总需求。(5)保税加工区：应尽量保证保税加工区地块的完整性，以便于吸引较大规模的龙头企业进驻。保税加工区宜在空间布局上考虑用地的弹性控制，利于不同类型，不同规模企业的用地需求，并合理进行控制。(6)道路及交通布局：由于区内存在大量货运车辆穿行，在交通流量较大的位置应尽量考虑右转方式，避免大型车辆左转弯、掉头对区内交通产生的不良影响。特别是在主卡口与
24、查验区的空间布置上此点尤为重要。6 结语改革是酌圣依存”的，保税区是我国深化对外开放的产物。兴办保税区是我国实施全方位、多层次、有重点的对外开放战略的一项重要举措，是中国渐进式改革和开放的区域梯度推进安排的基本组成部分。综合保税区的发展是对我国保税区乃至保税港发展的一种复合型的深化和演变。在未来，综合保税区对于其所在城市的经济产业势必产生一定的促进作用，特别是对物流业和加工业具有较大的助推作用。综合保税区在扩大出口、赚取夕 正、增女瞒业初会、利用当图9 武汉东潮综合保税区口岸作业区内一日游与海关查验流线示意图L 一图1 0 苏州工业固综台保税区功能分医图地原料、促进技术转移、吸引外资等多方面所
25、获取的利益从很大程度上刺激了其所在城市及地区的经济发展，是区域经济增长的推动力。从我国保税区及综合保税区目前实际允许用户经营的内容和监管规定来看，我国的保税区和综合保税区在性质上已超越了国际海关界所指的保税区的定义已经是一种准自由区，其未来的发展目标与趋势是向国际自由贸易区进行演变。总而言之，建设综合保税区的主要设想是通过发展保税加工、保税物流和相关增值服务业，赋予综合保税区完备的保税加工、保税物流功能，满足跨国公司普遍采用的零库存、及时供应等现代生产方式、管理方式和营销方式，使保税加工、保税物流在区内协调发展，促进加工贸易转型升级和区域外向型经济发展。n 参考文献 1 陈思危从保税区到自由贸
26、易区：中国保税区的改革与发展m 北京：经济科学出版社，2 0 0 3 2 牛慧思关于物流园区规划几个基本问题的再认识 城市规划学刊2 0 0 9(6)：3 5-3 8 3 高纲彪，高珊娜。郎凌云，等综合保税区与城市空间的规划契合一以郑州新郑综台保税区控制性详细规划为例 J 规划师2 0 1 1(6)：5 4 _ 5 7 4 中华人民共和国国务院保税区海关监督管理办法 S 1 9 9 7 5 中华人民共和国海关总署令第1 9 1 号令中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法 S 2 0 0 7【6 中华人民共和国海关总署令第1 4 3 号令海关特殊监管区域基础和监管设施验收标准 S 2 0 0 7 收藕日期】2 0 1 1 1 0 2 1 修回日期】2 0 1 1 j 1 2 0 5上海现代规趔肛专辘第28 卷l b万方数据
