1、 公公共安全风险与危机管理浅析共安全风险与危机管理浅析 摘要：公共安全风险与危机管理是现代社会管理的重要内容，风险管理的欠缺，危机管理的失衡必将严重阻挠经济社会的健康发展，给和谐稳定的社会环境带来巨大的损失。面对复杂多变的公共安全形势和公共安全依然存在的风险和危机等现实问题，政府及社会各界应保持清醒的头脑，认真领会公共安全风险管理的内涵，充分认清危机管理的机理关系，采取积极、有效、可行的对策和方法，不断完善公共安全风险与危机管理的体制、机制建设，强化公共安全配套服务保障和制度建设，做到超前预警、科学研判、化解转移、先期处置，消减与分化风险危机带来的危害和损失，为建设和谐稳定的小康社会奋斗目标提
2、供科学技术支撑和公共安全保障。关键词：公共安全风险危机浅析 风险是危机的先照，危机是风险的延续。风险预控意识是实现危机管理的基本前提，风险预控能力是实现危机管理的根本保障。古人云：“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱。”孟子也讲过，“忧于忧患而死于安乐”。党的十八大提出“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。强化公共安全体系和企业安全生产基础建设，遏制重特大安全事故。”然而今天，我们面对危机四伏、公共安全风险依然存在的严峻形势，如何另辟新径走出危机峡谷，减弱公共安全风险与危机给人民群众生命财产造成的危害与损失，笔者感到：只要顺势利导，准确把握风险危机的内在规律，了解其自然属性，不断创新社会管理
3、模式，采取积极有效的防范和化解措施，提高驾驭风险危机决策处置能力，才能保证改革开放和经济社会的稳步推进和发展。一一、公共安全风险管理现状和问题公共安全风险管理现状和问题 安全是人的五大需求中排在生理本能后的第二位需求，是人在这个世界上存续、活动的根本保证。亚当斯密在国富论中把政府的职能首先界定为保护社会以及社会中的个人。作为对公民基本政治需求的回应，政府的一项基本责任就是向公民提供公共安全。众所周知，危机的发生必然会导致政府管理系统内部的无序和失衡，从而影响政府的公信力和执政能力。然而，目前政府组织还缺乏一种能够较好预防、察觉和化解危机的内在机制。依然存在着意识淡薄、基础薄弱，信息独享、缺乏引
4、导，注重应急、忽略防范，自成体系、管理分散等等与当今社会发展不相适应的危机管理问题。政府在特大灾害应对中，一般都建立了临时应对措施，而缺乏长期有效的应对机制和制度。如 1998年抗洪、2003 年“非典”、2008 年汶川地震这些特大灾害，均能聚全国之力进行应对和响应，但平时的风险和危机的预防和控制缺乏制度保障，显示出了经常性突发事件处置应对性有余、制度化不足的问题；在突发事件管理体制上，目前仍实行的是分部门、分灾种的条状为主的应对管理模式，与社会管理的块状相互分割，表现出应急管理条块分割严重、整体联动缺乏的问题；在公共安全治理方法上，政府采取了“垄断式”的管理模式，付出了巨大的人力、物力、财
5、力和信息资源，在多元化抵御风险化解危机中单打独斗，使其有效的公共资源显得捉襟见肘，政府这种应对突发事件大包大揽、单兵作战，暴露出了社会力量参与不足的问题。制度、体制和方法上的缺陷导致社会公共安全治安状况更加恶化、食品质量低劣致病、高强度传染病暴发和流行、生态环境恶化及灾害应对机制落后、危机预警和监控机制欠缺，严重影响了和谐稳定的社会发展形势。据不完全统计，近年来我国平均每年因公共安全灾害、灾难事故造成的非正常死亡人数超过了 20 万，伤残人数超过了 200 万，经济损失超过了 6000 亿人民币。二二、公共安全风险管理的内涵与外延公共安全风险管理的内涵与外延 风险管理是社会组织或者个人用以降低
6、风险的消极结果的决策过程，通过风险识别、风险估测、风险评价，并在此基础上选择与优化组合各种风险管理技术，对风险实施有效控制和妥善处理风险所致损失的后果，从而以最小的成本收获最大的安全保障，风险管理的目的就是变危险为机遇，使之越过陷阱进入新的发展阶段。这个工程是一项系统工程，因人群的聚集而被放大、系统的脆弱而易破坏、重视的不够而加剧、社会的敏感而激化及猝变。其特点主要表现在：综合性、连锁性，涉及范围广、破坏性强。公共安全涉及到人们生活的方方面面，一旦出现危机就会牵涉到各方利益，而后果往往随着危机的恶化而加剧，单体的突发事件极易被放大为群体的社会危机，造成巨大的损失；突发性，隐蔽性，不可预测、不确
7、定性大。引起突发事件的原因是多方面的，在因果关系上不是简单的线性关系。城市规模越大，相应的安全隐患也越多，而且不可预测，发生的几率和不确定性明显增强；系统性、衍生性，国际化程度加剧、危害程度增大。中国作为国际社会中的一部分，任何安全事件都有可能造成国际性影响，日益便捷的交通与国际化的信息网络技术，恐怖袭击与传染性病毒很容易就把这种危机带到世界任何一个角落，使得这种影响波及的范围更大，后果也更加严重。公共安全风险管理的主体与客体。公共安全风险管理主体是解决公共安全风险谁来负责的问题，传统的安全理论认为，维护社会公共安全是政府的一项基本职能，以政府为核心的众多公共管理部门是公共安全风险管理的唯一主
8、体，随着治理理论的不断延伸和应用，公共治理主体的外延也在逐步扩大，社会企事业单位和各种民间组织不断参与其中，是公共安全风险管理趋于多元化的管理模式。公共安全风险管理客体是指公共安全风险管理所指的对象，主要包括了发生在区域内的各种突发公共事件以及可能诱发突发公共事件的各种潜在风险因素，公共安全风险管理的区域与种类。工业危险源风险。工业原材料因其化学、物理或毒性特性，容易导致火灾、爆炸或中毒危险。储罐区、油库、生产场所、压力管道、锅炉、压力容器等因疏于防范而引发事故。国家曾对 6 城市重大危险源普查试点结果表明：储罐区（储罐）危险源的主要危险物质依次是，汽油、柴油、液化石油气、重油、润滑油、硫酸、
9、原油、煤油、甲苯和甲醇等；库区（库）危险源的主要危险物质依次是，汽油、柴油、液化石油气、甲苯、乙醇、丙酮、油漆、润滑油和二甲苯等；生产场所危险源的主要危险物质依次是，汽油、液化石油气、柴油、硫酸、甲苯、盐酸、乙醇、二甲苯和液氨等；压力管道的主要危险物质依次是，天然气、液化石油气、氢气、煤气、柴油、汽油、乙烯和乙炔等；压力容器的主要危险物质依次是，液化石油气、氯（氯气、液氯）、丙烯、氨（氨气、液氨、氨水）、氢气、天然气等。工业危险源在城市中数量繁多、分布极广，极易引发事故。公共场所风险。公共场所形成了高密度的人口聚集及高频率的人员流动，公共场所作为人群聚集地，更是隐含众多的安全隐患。商场、超市、
10、车站、广场、码头、娱乐服务场所、宾馆、公园、旅游景区等人员聚集场所，因安全设施的陈旧、道路（通道）的不畅、照明的不足、安全标识的不清、安全设施检测不合格或者过期等因素，都为公共场所埋下了隐患。近年来公共场所事故频发，使得密集人群的公共安全问题成为了社会关注的焦点。公共设施风险。城市是人们生活、生产以及商业活动的中心，功能多样、结构复杂，特别是对水、电、气、暖、油、信息、交通等资源的高度依赖性，城市地下纵横交错的自来水、煤气、天然气管网和电信、电力、网络管线系统显得特别脆弱，任何一个方面出现问题，都会引发群众的不满和社会的不安。自然灾害风险。我国历来是自然灾害多发地区，极易受到大规模自然灾害的威
11、胁，地震、水灾、雪灾、地质灾害等天灾不断发生，灾害造成的经济损失不可估量，导致社会功能紊乱。加之近年来过度开发，生态环境受到严重破坏，也加大了自然灾害的发生概率和严重程度。公共卫生风险。传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的公共卫生事件时有发生，公共卫生领域风险依然存在，且具有不可预测、难以控制、涉及范围广、传播速度快的特点，一旦发生危机，必将使得公共卫生系统经受重大的考验。恐怖袭击风险。受经济、文化和国际局势的影响，国内贫富差距的不断扩大，民族分裂分子和极端恐怖分子活动猖獗，他们把人群密集地作为袭击的主要目标，使用爆炸、劫机、投毒、暗
12、杀、纵火等严重暴力手段进行犯罪活动，滥杀无辜、制造影响、破坏稳定、报复社会，近年来发生的恐怖暴力事件在一定范围内造成不特定人群普遍的心理恐慌。生态环境风险。在工业化的进程中，企业产生大量的废气、废渣、废水等，往往造成大量的工业污染与生活污染。城市化建设步伐的加快，对自然资源无节制的开发也对生态环境造成不良影响，进而引发一系列社会问题。政府行为风险。政府行为的不当往往会造成自身危机，有两类行为直接或者间接导致危机事件。一类是政府的决策行为。决策没有经过认真的评估分析，政策随意草率出台，严重脱离实际，缺乏有效衔接和配套，现在发生的很多群体性事件就是由此产生的。另一类是执行行为。中央的政策是好的，在
13、执行的过程中出现了问题，胡作为、乱作为、慢作为，结果导致危机事件的发生。公共安全风险管理的目标与原则。结合区域实际，建立科学、规范、系统、动态的公共安全风险管理长效机制，健全“各级政府分级负责、政府部门依法管理、责任主体认真履责，社会公众积极参与”的公共安全风险管理格局，健全完善风险管理工作体制、机制，规范标准体系和工作要求，明确配套保障制度，实现风险识别、风险评估、风险监测、风险控制、风险预警、应急准备和应急处置全过程综合管理，为经济社会可持续发展提供安全保障。其工作原则是在各级党委、政府的统一领导下，充分发挥应急体系提供的统筹协调作用，依托常态行政管理体制，坚持“统筹组织、条块结合，分类管
14、理、分级负责，依靠科技、重点突破，动态评估、综合控制，政府主导、社会参与”的总体原则。其工作范围要服务党委、政府中心工作大局，覆盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，贯穿规划、建设、运行、发展等各个环节。工作重点包括城市生命线（水、电、气、暖、交通、通信）安全、传染病疫情防控、食品安全、社会稳定、能源保障、生活必需品市场秩序、大型社会活动安全，以及政治、宗教、教育、商业、旅游、文化、体育等敏感场所和人员密集场所的各类风险管理。三三、公共危机机理分析公共危机机理分析 公共危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展不同阶段采取一系列的控制
15、行动，以期有效的预防、处理和消弭危机。危机管理的重点在于危机信息的获取与预警，危机的准备与预防，危机的控制与回应，危机后的恢复与重建，持续不断的学习与创新。公共危机管理要在把风险变为危机前迅速组织识别风险，通过分析评估风险的可能性、时限和潜在影响，逐一分类排序，将风险数据转化为决策信息，利用决策信息制订处置措施，跟踪监测风险信息和跟踪监控措施实施的有效性，控制更正计划在实施中出现的偏差，沟通提供内外信息和反馈的循环沟通指令，以监控风险环境中的变化，沟通与反馈循环指令必须贯彻始终。公共危机表现的形式多种多样，根据其产生的诱因分为外生型危机、内在型危机和内外双生型危机，根据其发生的领域分为政治性危
16、机、社会性危机、宏观经济型危机、生产性危机、自然性危机，根据公共危机中主体的态度分为利益一致型危机、利益冲突型危机。公共危机在应对与处置上应坚持 5S 的基本原则。即：速度第一原则（SPEED)、真诚（诚意、诚恳、诚实）沟通原则（SINCERITY）、系统运行原则（SYSTEM)、承担责任原则（SHOULDER THE MATTER）、权威证实原则（STANDARD)。一般按照识别、分析、策略、调整、计划、训练、监测与报告、沟通与更正、应变与处置、善后与评估的方法和步骤组织管理与实施。公共危机管理因内在机理的不同，采取的管理模式也不仅相同。危机事件演变迅速，具有很强的不确定性和多变性，但仍有一
17、个从量变到质变的过程，有着它自身发展的逻辑，由于危机状态的特殊性，要求危机管理行为不同于常态管理，应该渗透到危机生命周期中动态进行。常见的管理模式为罗伯特希斯有（RobertHeath）的 4R 模式，即危机管理的缩减（Recovery）、预备（Readiness）、反应（Response）和恢复（Recovery）四个阶段，有效的危机管理是对 4R 模式所有方面的整合。传统的危机管理模式对危机采取的是“刺激一反应”式较为被动的管理模式。引入风险管理的危机管理模式和方法，更有利于资源配置和任务管理的优化。我们也知道，社会在发展变化，危机的特点和性质也随着社会的发展，科学的进步在不断的演变（如下
18、表）。传统危机与当代危机的不同特点 从表中我们可以看出，当代危机和传统危机至少在三个方面不同。所以应对危机的方法也应随着社会的发展、科学的进步而变化，这样才能有理、有节、有度的化解危机，提高社会公共安全管理水平。四四、公共安全风险与危机管理对策及方略公共安全风险与危机管理对策及方略 在公共安全风险与危机管理体系上，寻求政府风险危机管理的结合点和突破口是做好公共安全风险管理工作的关键所在。要与公共组织管理相结合，寻求风险危机管理机构突破点。健全和发挥各级应急管理机构的作用，全面制定风险管理战略规划、组织风险分析与评估、在危机来临时，应急委员会应组成最高指挥机构，从全局上统一领导、组织指挥风险危机
19、处置工作；要与人力资源管理相结合，寻求风险危机管理团队突破点。一方面要做精、做细、做活专业力量，建立不同层次的领导及专职化风险危机管理团队，他们是风险危机管理活动的策划者和实施者，另一方面要做大、做强、做实基本力量，开展风险管理教育与培训，提高公众应对风险与危机的技能和能力；要与公共政策管理相结合，寻求风险危机管理政策上突破点。通过研究论证，确定战略机遇期内风险危机管理战略，制定不同层次的风险危机管理政策，搭建起非常态下应急管理的基本准则、基本程序、基本义务和基本方法等制度框架，以形成统御各领域各行业应急法律、法规和预案为一体的非常态法律制度体系；要与公共项目管理相结合，寻求风险危机管理设施上
20、突破点。一方面，针对能源、交通等基础建设规模庞大但脆弱性强的突出特点，注重在工程建设与工程项目管理过程中引入风险危机管理机制，做好对可承受风险的预测、评估、预防和监控，降低或减少各种危机造成的危害。另一方面，针对消防、卫生、环保等安全设施明显滞后的问题，自觉地把报警、抢险、救生、避难等公共安全设施建设列入社会发展规划；要与公共资源管理相结合，寻求风险危机管理资源上突破点。要着力健全以化解风险危机为目的危机资源准备和调配机制，预先做好危机处理的基金积累、重要物资储备和安全设备器材等准备，为应对可能来临的危机提供足够的可用资源和力量。在公共安全风险与危机管理责任上，要明确风险控制责任主体。专项风险
21、管理应根据风险的等级和常态管理主体，逐项划分风险控制责任，督促、指导有关责任单位采取风险控制措施。对跨区域、跨领域的风险，原则上应列为上级风险，由上级部门协调管理；要落实控制措施。按照“边评估、边控制”的原则，根据风险等级和可控性，科学、详细地制定风险控制工作方案，扎实落实每一项风险控制措施；要建立风险管理台账。根据风险控制责任、完成时限、控制措施和风险数据更新结果，对风险控制工作进度和落实情况实施监控；要做好各项准备。对于难以消除、难以控制的风险，应及时发布风险预警信息，并全面做好预案、演练、队伍、物资、资金、技术等各方面的应急准备工作。在公共安全风险与危机管理机制和规范上，建立健全风险分类
22、分级管理体系。对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件风险实施分类管理，健全三级风险分级管理机制，推进区域风险管理体系和综合风险统筹协调机制建设。按照“谁主管、谁负责”的原则，不断完善风险管理工作体制、机制、规范、流程、标准和要求，建立健全本领域、本行业、本系统的专项风险管理体系；组织开展行政（管理）区域内的风险管理工作，强化重点区域的风险管理，落实相关风险控制任务，不断健全区域风险管理体系；政府负责统筹、组织、协调、督促和检查各单位开展风险管理工作，并协调综合风险评估与控制工作。各级要加强沟通协调，及时解决工作中存在的问题和可能出现的职能不清、职责交叉、管理缺位等现象，完善综合风险统
23、筹协调机制；要对专项和区域风险的监测排查定期更新，根据情况的变化和风险控制的成效、存在的问题，密切监测相关风险变化数据，调整风险等级和风险控制策略，落实风险监测与动态更新制度；要及时梳理各种风险，掌握风险源、风险点、危险源、危机苗头、事故隐患的种类、数量和状况，建立排查、登记建档制度，组织专家队伍对专项风险与区域风险进行综合评估，综合分析风险承受能力、控制能力等要素，评估风险的可能性及后果，确定风险等级和风险管理策略，提出相关工作建议。五五、风险与危机管理的配套机制与保障风险与危机管理的配套机制与保障 公共安全风险与危机管理一般分为技术风险、综合风险和政府风险危机管理能力提升三个阶段。不同的阶
24、段人们对风险关注的重点也不相同，技术阶段人们主要是从技术上如何预防以及救援来做防范工作。综合风险阶段则是考虑到人口、环境、经济等方面引发的风险与危机，从而关注与人类生存生活相关的风险与危机。政府风险危机管理能力提升阶段，主要是从建立动态预防为主，政府、市场、社会密切配合的综合风险与危机管理体系，以提高风险防范与减灾知识的普及能力、综合风险管理科技支撑能力、综合风险管理的制度与组织保障能力、减灾物资储备与工程建设能力、综合风险管理的信息保障能力、综合减灾的恢复与重建能力为目标，建立综合风险与危机防范模式，提高综合风险与危机管理能力方面来考虑的综合管理。因此，应更加注重风险危机管理配套制度和保障机
25、制建设。一是要研究建立风险与危机管理规范和标准体系。组织制定公共安全风险管理实施指南，研究制定相应的风险管理实施细则与工作规范，积极推进风险评估地方标准体系建设。二是要建立风险与危机管理资金投入保障机制。风险评估与控制相关经费应按照现行财政管理体制，由本级财政部门负担，综合性、跨区域、跨领域风险以及重大风险控制工作经费可由上级专项列支。三是要发挥应急管理专家服务支撑作用。依托区域内科研院所及专家队伍组建公共安全风险与危机管理专家组，指导、服务于区域内公共安全管理工作。鼓励和培育一批能够为风险与危机管理提供有效专业支撑的科研机构，建立依托相关机构、专家团队和社会力量组成的第三方专业化风险评估机制
26、，研究探索相应的资质认定机制。四是要搭建完善风险与危机管理信息化技术平台。充分利用物联网等新兴技术，推进公共安全风险与危机管理信息化建设，及时有效向社会发布预警信息。五是要建立健全风险管理年度考核机制。按照过程与结果并重的原则，把风险控制工作绩效纳入政府绩效考核范围，实施“一票否决”。六是要积极推进社会参与公共安全风险与危机管理工作。督促企事业单位积极履行风险管理主体责任，定期开展隐患排查和风险评估，积极采取措施消除隐患，发挥社区、乡村、企业、学校等基层组织在风险识别与隐患排查、风险监测与控制过程中的群防群治作用，推进建立政府主导和社会参与相结合，全民动员与有效联动相衔接的风险与危机管理大格局。参考文献参考文献：陈道银，风险社会的公共安全治理，学术论坛 200764447 赵跃昕，加强城市公共安全管理的重要意义和对策，法学杂志 201161192193 张成福，公共危机管理全面整合模式与中国的战略选择J，中国行政管理，2003，（7）桂维民，应急决策论，2007，94850 张小民，论公共危机事前风险管理与评估，北京科技大学学报，2007，3，第二卷第 1 期 郭庆光，高危社会的危机特点和危机类型，中国人民大学危机传播管理研究中心：2005，9
