1、一些管理人员和操作人员没有进行有关安全生产的教育培训，缺乏应有的安全技术常识，违章指挥、违章作业、违反劳动纪律的现象十分突出，存在严重的事故隐患。4.生产安全事故的应急救援制度不健全。一些施工单位没有制定应急救援预案，发生生产安全事故后得不到及时救助和处理。2003年11月12日国务院第28次常务会议审议通过了条例，于2004 年2月1日起施行。条例在整个论证、修改过程中始终明确的指导思想就是，解决建设工程安全生产实践中突出存在的问题，对中华人民共和国建筑法和中华人民共和国安全生产法的规定进一步细化，结合建设工程的实际情况，将两部法规规定的制度落到实处，明确建设单位、勘察单位、设计单位、施工单
2、位、工程监理单位和其他与建设工程有关的单位的安全责任，并对安全生产的监督管理、生产安全事故应急救援与调查处理等作出规定。因此，本条明确了条例的立法目的：一是，加强对建设工程安全生产的监督管理，就是说政府通过一系列的管理制度和管理措施，对建设工程的安全生产活动进行规范和约束，这主要体现了政府对市场的监督管理职能。这里需要强调的是，政府的监督管理重在确立制度，而不是设立更多的许可、收取更多的费用，这种监督管理与企业日常的生产活动也是有区别的，政府不能为企业包办代替，安全生产的责任还是在企业身上。二是，保障人民群众生命和财产安全，安全生产关系到人民群众的生命和财产安全，加强对安全生产的监督管理，提高
3、安全生产的水平，就是保障了人民群众的生命和财产安全。如条例明确规定施工单位必须为作业人员提供合格的劳动保护用品、作业人员有权拒绝违章指挥、在紧急情况下撤离施工现场等，都体现了以人为本，重视劳动者生命权的思想。建筑法和安全生产法是制定条例重要法律依据。由于建设工程涉及主体众多，又是一个高风险行业，因此，有必要将两部法律中有关安全生产的法律制度进一步细化，对建设工程活动中涉及到的方方面面作出具体规定。综上所述，制定本条例，是为了解决建设工程实践中存在的突出问题，加强对建设工程安全生产的监督管理，保障人民群众生命和财产安全。条例所确立的制度和措施也正是围绕这一目的而设定的。明确这一点，对于理解整个条
4、例的内涵和精神，从而在实践中更好地贯彻、执行条例，都会起到很好的作用。第二条 在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建和拆除等有关活动及实施对建设工程安全生产的监督管理，必须遵守本条例。本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。【释义】本条是关于条例适用范围和调整对象的规定。一、建设工程安全生产管理条例是国务院制定的行政法规，所调整的社会关系是在从事工程建设活动中所发生的社会关系；这些社会关系是由建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位以及政府的主管部门参与建设工程的活动引起的，根据本条的规定成为条例的调整对象。二、本条明确了条例在地域
5、上的适用范围，即指中华人民共和国境内，也就是我国除香港、澳门、台湾以外的所有区域。三、本条规定的行为适用范围包括两个方面：一是，从事建设工程的新建、扩建、改建和拆除等有关活动，在这些活动中都存在安全生产问题。所谓新建项目，是指原无基础，从头兴建的建设项目。对原有企业、事业单位进行扩建，其新增固定资产价值超过原有固定资产价值! 倍以上的，视同新建项目。新建是固定资产再生产的重要形式，凡是开发新资源，改变生产力布局，增加城市基础设施、文教卫生设施、公共福利设施及居民住宅等，主要通过新建形式来实现的。所谓扩建项目，是指在原有企业、事业及行政单位基础上扩大建设规模以增加生产能力或者工程效益的建设项目。
6、如工业企业为扩大原有产品的生产能力或者增加新的产品生产能力而增建生产车间、独立的生产线或者在总厂之下增设分厂等。扩建是固定资产再生产的形式之一，与新建相比，扩建所需投资少，建设时间较短，收效较快。所谓改建项目，是指现有企业、事业单位利用基本建设投资，进行原有设施的技术改造或者更新，增建相应配套设施，并列入基本建设计划的建设项目。这里需要强调的是拆除活动，我国目前正处于大规模的经济建设时期，大量的新建、扩建、改建工程在进行是不言而喻的，但同时还有大量的拆除活动，在拆除活动中存在不少安全隐患，安全事故时有发生，因此，条例特别将拆除活动也列入了调整范围。二是，政府及其有关部门实施对建设工程安全生产的
7、监督管理活动。建设工程安全生产的责任在与建设工程有关的单位身上，特别是施工现场的安全责任是由施工企业全面负责，但对于市场经济活动的监督管理，政府都有不可推卸的责任。因此，本条明确规定：实施对建设工程安全生产的监督管理，也必须适用本条例，比如对施工单位是否具备安全生产条件的审查、在发放施工许可证时对安全措施的备案要求等，都要严格按照条例的规定，否则就应当承担相应的法律后果。四、本条第二款明确了建设工程的概念。这里的土木工程包括铁路、公路、隧道、桥梁、堤坝、电站、码头、飞机场等工程；建筑工程是指房屋建筑工程，即有顶盖、梁柱、墙壁、基础以及能够形成内部空间，满足人们生产、生活、公共活动的工程实体，包
8、括厂房、剧院、旅馆、商店、学校、医院和住宅等工程；线路管道和设备安装工程包括电力、通讯、石油、燃气、给水、排水、供热等管道系统和各类机械设备、装置的安装活动；装修工程包括对建筑物内、外进行以美化、舒适化、增加使用功能为目的的工程建设活动。需要说明的是，这里的装修工程，是指需要领取施工许可证或者有开工报告的装修工程，条例所确立的制度也是适用这些装修工程，不包括一般的家庭装修。一般家庭装修活动中的质量安全按照其他有关法律、法规的规定执行。第三条 建设工程安全生产管理，坚持安全第一、预防为主的方针。【释义】本条是关于建设工程安全生产指导方针的规定。第四条 建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程
9、监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任。【释义】本条是关于与工程建设活动有关单位的安全责任的规定。一、工程建设活动的特殊性决定了参与建设活动主体众多，虽然建设工程安全生产的重点是施工现场，主要责任单位是施工单位，但与施工活动密切相关的单位却不少，它们的活动都影响着施工安全。如建设单位在整个建设工程中起主导作用，确定建设工程项目，选择勘察、设计、施工、工程监理单位，提供相应资金等等，建设单位的行为对施工现场的安全起着决定性作用；而勘察单位、设计单位、工程监理单位以及为施工提供机械设备、安装拆卸单位、出租单位
10、等，它们的活动都是围绕工程建设进行的，都对施工安全产生影响。因此，有必要对所有与建设工程施工活动有关的单位的安全责任作出明确规定。二、本条明确了参与工程建设活动主体的义务，就是必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产。本条规定的安全生产法律、法规，是指国家有关安全生产的法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例，这些都是所有参与工程建设活动的主体所必须遵守的，条例其他条款规定必须遵守的法律、法规，也都是指这个范围。三、参与工程建设活动的众多主体依法承担建设工程安全生产责任。1.建设单位：是指建设工程的投资人，也就是“业主”。2.勘察单位：是指按照国家有关规定取得相应资质证书，
11、并根据建设工程的要求，查明、分析、评价建设场地的地质地理环境特征和岩土工程条件，编制建设工程勘察文件的单位。3.设计单位：是指按照国家有关规定取得相应资质证书，并根据建设工程的要求，对建设工程所需的技术、经济、资源、环境等条件进行综合分析、论证，编制建设工程设计文件的单位。4.施工单位：是指按照国家有关规定取得相应资质证书，从事土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程施工的单位。5.工程监理单位：是指按照国家有关规定取得相应资质证书，接受建设单位委托，依照国家法律法规和工程建设强制性标准的要求，在建设单位委托的范围内对工程建设活动实施监督的单位。6.与建设工程安全生产有关的单位：是
12、指为建设工程提供机械设备和配件的单位、出租机械设备和施工机具及配件的单位、在施工现场安装、拆卸施工起重机械和整体提升脚手架、模板等自升式架设设施的单位等。各参与单位对建设工程的安全生产必须承担责任，并分别在条例第二章、第三章、第四章规定了各单位的安全责任。第五条 国家鼓励建设工程安全生产的科学技术研究和先进技术的推广应用，推进建设工程安全生产的科学管理。【释义】本条是关于国家鼓励科技进步和科学管理的规定。第二章 建设单位的安全责任建设工程安全生产主要是指施工过程中的安全生产，在施工现场是由施工单位负责，但鉴于建设单位的特殊地位和作用，它的行为对建设工程安全生产有着重大影响。本章对建设单位的安全
13、责任作了明确、详细的规定：一是，建设单位必须向施工单位提供有关资料，并保证资料的真实、准确、完整；二是，建设单位要执行法律、法规、工程建设强制性标准和合同的规定；三是，建设单位必须提供安全生产费用；四是，禁止建设单位明示或者暗示施工单位购买、租赁和使用不合格的产品；五是，建设单位在申请领取施工许可证时，要报送有关安全施工的资料；六是，对拆除工程的施工安全作出了规定。第六条 建设单位应当向施工单位提供施工现场及毗邻区域内供水、排水、供电、供气、供热、通信、广播电视等地下管线资料，气象和水文观测资料，相邻建筑物和构筑物、地下工程的有关资料，并保证资料的真实、准确、完整。建设单位因建设工程需要，向有
14、关部门或者单位查询前款规定的资料时，有关部门或者单位应当及时提供。【释义】本条是关于建设单位提供有关资料的责任的规定。一、在施工开始前，建设单位应当向施工单位提供有关资料。所谓施工现场及毗邻区域，是指施工单位从事工程建设活动时经批准占用的施工现场。本条特别明确了除施工现场的有关资料外，还应当提供毗邻区域内的资料，这主要是考虑到施工活动有可能涉及到周边一些地区，而且地下管线是相互连接，不可分割的，实践中经常由于施工造成地下管线的破坏，造成人员伤亡和经济损失。虽然本条未具体规定毗邻区域的范围，但在实际工作中应当明确与施工现场相连的、有共用地下管线、有相邻建筑物和构筑物和地下工程的区域，都包含在这个
15、范围之中。所谓地下管线，包括供水、排水、供电、供气、供热、通信、广播电视等管线，资料包括线路管道在地下的走向及其地下埋设深度等数据。同时，建设单位还应当提供气象和水文观测资料，这也是考虑到施工周期比较长，大部分时间又是露天作业，受气候条件的影响相当大，在不同的季节和天气下，对施工安全需要采取不同的措施，涉及的安全生产费用也是不同的；同样地，水文观测资料对施工安全也是至关重要的，不同的水文条件下，采取的措施和所需要的费用都是不同的。本条还明确了建设单位应当提供相邻建筑物和构筑物、地下工程的有关资料，这是从实践中发生事故的教训中总结出来的。二、建设单位必须保证资料的真实、准确、完整。所谓真实，就是
16、指建设单位是通过合法途径取得的，不是伪造、篡改的。所谓准确，是指资料的科学性，能够反映实际情况，数据精度能够满足施工的需要。当然这种数据精度是相对而言的，是根据目前科学技术水平，依据现行的技术规范得出的相对精确的数据资料。所谓完整，是指这些资料齐全，满足施工作业的需要。三、建设单位在提供与建设工程有关的资料有困难时，可以向有关部门或者单位查询，有关部门或者单位应当及时提供。第七条 建设单位不得对勘察、设计、施工、工程监理等单位提出不符合建设工程安全生产法律、法规和强制性标准规定的要求，不得压缩合同约定的工期。【释义】本条是对建设单位在施工活动中进行干预的限制性规定。一、建设单位对整个工程建设活
17、动有着主导作用，但就并一不意味着建设单位可以想怎么干就怎么干，它必须遵守国家有关的法律法规和标准。在实践中，建设单位作为投资者，对工程有着自己的想法，在建设活动中不断体现自己的意图，对参与建设工程的各方主体会产生影响。因此，本条对建设单位设置了限制性条款，对建设单位的行为作出约束。二、建设单位在选择勘察、设计、施工、工程监理单位时，必须按照法律法规的规定，选择有相应资质的单位。建设单位无论是在选择承包单位，还是在工程建设活动过程中，都不得提出违反法律、法规和强制性标准的要求；如果建设单位提出了这样的要求，条例第五十五条规定了要承担相应的法律责任，包括行政责任、民事责任，构成犯罪的，对单位的直接
18、责任人员要追究刑事责任。三、本条规定的法律、法规是包括所有对建设工程安全生产作出规定的法律、行政法规、地方性法规。强制性标准，是指根据标准化法第七条的规定：“国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。保人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准。”在工程建设领域，强制性标准包括：1.工程建设勘察、规划、设计、施工（包括安装）及验收等通用的综合标准和重要的通用的质量标准；2.工程建设通用的有关安全、卫生和环境保护的标准；3.工程建设重要的通用术语、符合、代号、量与单位、建筑模数和制图方法标准；4.工程建设重要的通用试验、检验和评定方法等
19、标准；5.工程建设重要的通用信息技术标准；6.国家需要控制的其他工程建设通用的标准。目前，这类标准比较多，如：建筑施工安全检查标准（JGJ59_99）建筑施工现场临时用电安全技术规范（JGJ40_88）、建筑施工高处作业安全技术规范（JGJ80_91）等。对于强制性标准，是参与工程建设各方都必须执行的，建设单位如果提出违反强制性标准规定的要求，条例第五十五条规定了相应的法律责任。四、本条规定了建设单位不得压缩合同约定的工期。建设单位不能为了早日发挥项目的效益，迫使施工单位大量增加人力、物力投入、简化施工程序，赶工期，损害施工单位的利益，甚至造成生产安全事故。这样规定，一是，考虑到合同是双方在平
20、等协商的基础上约定的，对于工期的约定也是大家从各方面因素综合考虑，并为各方接受的期间；二是，合同中对于工期的约定是非常明确的，便于执行；三是，如果由于压缩工期造成安全事故，在追究责任时，有确定的标准，比较容易分清责任。条例第五十五条对于建设单位对施工单位提出压缩合同约定的工期要求的，规定了相应的法律责任。第八条 建设单位在编制工程概算时，应当确定建设工程安全作业环境及安全施工措施所需费用。【释义】本条是关于建设单位应当保证安全生产投入的规定。一、工程概算是指在初步设计阶段，根据初步设计的图纸、概算定额或概算指标、费用定额及其他有关文件，概略计算的拟建工程费用。在建设部颁布的建筑施工安全检查标准
21、中，规定了保证安全生产、文明施工和作业环境的项目。根据这一标准，安全防护、临时用电、生活设施、办公场所、娱乐场所等的建设标准以及对现场围挡、场地硬化、医疗救助等提出了明确要求。二、为什么会出现在工程概算已经明确安全费用，但实际中并没有真正落实呢？除了一些企业经营者漠视劳动者的生命安全和身体健康赚昧心钱之外，更重要的原因还在于市场竞争不规范。一方面，在一些地区建设工程层层转包、层层克扣工程款的现象非常严重，致使实际施工的企业因承包费太低而打起了安全措施费的主意；而另一方面。普遍存在的不合理的低价竞标以及业主的恶性压价，更是把正常施工必不可少的安全措施费干脆竞争出局了。从许多中标项目的实际情况看，
22、不但中标价本身已经是无利可图，而且还要让利，有的工程业主则明言要让到直接费以下10%甚至更多。一些施工单位为弥补承包费不足，只能通过对安全技术措施费的偷工减料，或者将它挪作工程款来降低工程成本。因此，本条明确规定，建设单位在编制工程概算时，应当确定建设工程安全作业环境及安全施工措施所需费用。同时，条例第五十五条规定，对于建设单位未提供安全生产费用的，责令限期改正，逾期未改正的，责令该建设工程停止施工。第九条 建设单位不得明示或者暗示施工单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。【释义】本条是关于建设单位在安全防护用具、机械设备、施工机具及配
23、件、消防设施和器材供应方面的限制性规定。在工程建设活动中，由建设单位（甲方）供料是国际上的通行做法，甲方有权选择自己认为合适、合格的材料。建筑法对此没有作出限制性规定。但实践中也确实存在着建设单位利用其材料采购权，提供假冒伪劣商品，造成生产安全事故。因此，本条未限制建设单位提供安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材，建设单位与施工单位应当在建设工程施工合同中明确约定。建设工程材料设备的供应有三种方式。第一种方式，由建设单位提供材料设备，应当将材料设备的种类、规格、数量、单价、质量等级和供时间、地点等内容填写在甲方供应材料设备一览表内，作为合同的附件。第二种方式，由施工单位（乙方
24、采购材料设备，即乙方根据合同约定，按照设计要求和技术规范的规定采购工程所需要的材料设备，并提供产品合格证明。第三种方式，由建设单位或者设计单位指定采购某生产厂家的材料设备，这会出现以下的问题：一是，指定生产厂家的产品的实际采购价格超过市场采购价格；二是，指定生产厂家的产品不能及时到位导致施工现场停工待料，影响工期。甲乙双方必须在合同中对各自的责任作出约定。此外，对于由施工单位购买材料设备的，材料设备到货后，施工单位应当在约定的时间内通知建设单位代表验收。对与设计和规范要求不相符合的产品，建设单位代表可以拒绝验收，由施工单位按照建设单位代表要求的时间运出施工现场，重新采购符合要求的产品，承担由此
25、发生的费用，工期不予顺延。本条对建设单位在材料设备供应环节的要求是，不得明示或者暗示施工单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。首先，由于工程的建设投资、投资效益的回收以及工程质量后果都是由建设单位承担，建设单位对工程建设的各个环节都是最为关心的，在材料设备的采购上，建设单位或多或少地都要对施工单位产生影响，这就要求建设单位与施工单位在合同中明确约定双方的权利义务，采取哪种供货方式等，在合同约定之外，建设单位不得再采用明示或者暗示的手段对施工单位施加影响；其次，无论施工单位在购买、租赁还是使用有关安全生产的材料设备时，建设单位都不得提出不
26、符合安全施工条件的要求；第三，本条重点强调了与安全生产有关的材料设备，主要包括安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。安全防护用具包括安全帽、安全带、安全网、安全绳等防护用具；机械设备包括大中型起重机械、施工电梯、挖掘机、打桩机、混凝土搅拌机等机械设备；施工机具及配件包括脚手架、模板、扣件、螺栓、卡扣等；消防设施包括消防栓、压水口、泵房、水塔、水塘、水井、水池及附属构筑物等固定的给水系统和装置；消防器材包括手提式灭火器、移动式灭火推车、消防水带、消防水枪、消防柜、消防桶、消防斧、消防梯、消防绳索、消防机动泵、消防服装及防护用品和其它通用的、活动的灭火抢险实战用具。在工程建设活动
27、中，情况是相当复杂，千差万别的，条例中不可能都一一列举出来，但总的原则就是任何不符合安全生产要求的行为都是违法的，都要承担相应的法律责任。第十条 建设单位在申请领取施工许可证时，应当提供建设工程有关安全施工措施的资料。依法批准开工报告的建设工程，建设单位应当自开工报告批准之日起15日内，将保证安全施工的措施报送建设工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门备案。【释义】本条是关于建设单位在办理施工许可证或者开工报告时，必须报送安全施工措施的规定。一、施工许可证制度是建筑法确立的一项重要制度。施工许可作为一种行政许可，其目的是通过对工程项目所应当具备条件的审查，以避免不具备
28、条件的工程盲目开工给相关当事人造成损失和社会财富的浪费，保证工程开工后的顺利建设。建筑法第八条对申请领取施工许可证的条件作了明确规定，其中第（六）项规定：有保证工程质量和安全的具体措施。安全施工措施是工程施工中，针对工程的特点、施工现场环境、施工方法、劳动组织、作业方法、使用的机械、动力设备、变配电设施、驾设工具以及各项安全防护设施等制定的确保安全施工的措施，是施工组织设计的一项重要内容。对编制安全施工措施的要求是：1.要在工程开工前编制，主要是考虑到各项安全措施要有一个充裕的准备时间，从而保证各项安全措施的落实；在施工过程中，安全措施还会随着工程的变化等不断更新完善。2.要有针对性，每项建设
29、工程都是不同的，对安全生产的要求也是不同的，因此，安全措施必须针对工程的特点、施工方法、场地环境、施工条件等具体情况以及安全的法律法规和强制性标准、技术规范等要求制定，消除施工中的安全隐患，保证施工安全。二、建设单位在申请领取施工许可证时，应当按照建设行政主管部门要求提供与工程项目有关的安全生产文明施工条件、措施资料。一般包括：工程中标通知书，工程施工合同，施工现场总平面布置图，临时设施规划方案和已搭建情况，施工现场安全防护设施搭设（设置）计划、施工进度计划、安全措施费用计划，专项安全施工组织设计（方案、措施），拟进入施工现场使用的施工起重机械设备（塔式起重机、物料提升机、外用电梯）的型号、数量，工程项目负责人、安全管理人员及特种作业人员持证上岗情况，建设单位安全监督人员名册、工程监理单位人员名册，其他应提交的材料。报送的安全生产资料应当真实、有效，能够反映建设工程的安全生产准备情况，达到的条件和施工实施阶段的具体措施。根据条例第四十二条的规定，建设行政主管部门在发放施工许可证时对是否有安全措施进行审查，没有安全措施的，不得颁发施工许可证。三、根据建筑法的规定，并不是所有的建设工程都需要领取施工许可证，还有按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的工程。开工报告制度
