1、二、 我国住房制度的发展及现状三、 我国住房保障制度存在的问题（一）经济适用房制度存在的问题1、购买对象界定不准，涵盖面过广2、投资比重下降，供求矛盾尖锐化3、缺乏有效的退出机制4、政策不够清晰，执行过程中屡被异化, 容易产生新的分配不公和腐败（二）廉租住房制度存在的问题1、廉租房的对象不够广泛2、部分城市尚未建立稳定、规范的资金渠道，使得廉租住房的资金问题得不到解决3、围绕廉租房的住房保障制度建设滞后，面向低收入家庭的房源仍然不足（三）住房公积金制度存在的问题1、覆盖面不广，融资渠道狭窄2、分配和使用不合理3、住房公积金监督机制缺乏，处罚力度不够四、我国住房保障制度的对策（一） 尽快完善住房
2、保障方面的法律法规，明确购买对象及覆盖范围（二）建立多层次的住房保障体系（三）发展和完善住房保障供应体系，要处理好“公平”的关系（四）明确和规范地方政府实施住房保障的职责（五）建立有效的住房保障金融支持政策（六）建立健全的监督反馈政策,严格管理机构机制五、结语参考文献致谢住房问题与国家利益、社会公共利益和人民的切身利益息息相关。近几年来，随着我国城镇化进程的快速推进，城镇人口不断增长以及不同群体间收入差距的持续拉大和房价的日益高涨，各大城市的住房形势也日趋严峻，住房问题已成为社会关注的焦点。由于住房问题的解决与否涉及到城市发展、民生与社会稳定等不同层面的内容，由此决定了住房政策的复杂性。如何进
3、一步完善住房保障体系，切实解决城镇居民住房问题，成为保障和改善民生的一项重要内容。中国住房保障制度的发展是伴随着中国住房制度改革的不断发展而完善的，其演变基本遵循着从全面福利迅速转型为市场主导，再到当前的民生主导的路径。我国自从1998年停止了住房的实物分配，住房分配体制发生了根本性的转变，由过去社会福利分房转变为由市场决定的货币购房。同时由于我国城市化进程加速，土地价格和住房价格迅速上涨，使得部分居民的住房支付能力不足，这就要求有一种制度即住房保障制度来保障这一部分人的住房，体现社会的公平性原则。目前, 城市住房保障制度主要由经济适用房制度、廉租住房制度和住房公积金制度三部分构成, 三种制度
4、针对不同的保障对象, 实行不同的保障标准, 以实现公民的住房保障权。然而事实证明，保障体系并没有达到理想的效果。购买对象的界定不明是目前经济适用房政策中最大问题与障碍，它使经济适用房的经济性不能真正发挥。根据国务院关于深化城镇住房制度改革的决定和经济适用住房建设管理办法的规定，经济适用房的供应对象为中低收入家庭。而目前，就整个社会来说，我国还没有一个权威部门来判定家庭的收入标准，也没有完善的个人收入金融管理机制，个人经济收入的多少很难确定，高、中、低收入的标准也很难统一，在执行中就留下了明显的政策漏洞: 无法限制高收入者购买这类住房。经济适用房政策的适用面较为宽泛，基本涵盖了居住困难户、中低收
5、入的公务员、企业职工、教师、退伍军人、合作建房者、拆迁安置户等。而在其他国家以日本的住房金融共库制度为例，公库的贷款对象主要包括以下四类：一是建造或购置私有住宅的个人，二是建造租赁用住宅的个人（或法人）以及地方住宅供给公社，三是建造出售用住宅的地方住宅供给公社或民间开发商，四是从事旧城改造的企业等。虽然该制度与我国的经济适用房制度在执行方式中有所区别，但其对享受对象的准确界定是者值得我们借鉴的。我国中低收入人数多, 收入差距大, 各地政府每年提供的经济适用房远远不能满足中低收入者的需求, 使许多地方出现抢购经济适用房或排队买房现象; 另外有一些地方政府考虑土地收益和经济利益, 发展经济适用房积
6、极性不高。每年新建住房中, 经济适用房所占的比例较小。政府对经济适用房的有限供应赶不上目标供应对象的无限需求。有些保障房制度的目标群体在申报时属于保障房供给的目标群体后, 但是几年后由于政府和自身的共同努力使其脱离了低保线。但其仍享有保障房, 而那些收人没有到达低保线的群众却没有保障房。这样就导致了资源的浪费, 保障房制度没有完全发挥其应有的作用。经济适用房和商品房的本质区别没有界定清晰，在房屋的交易市场上没有任何约束，这样便为投资经济适用房提供了缝隙，造成房产市场的混乱。近年来，伴随全国房价普遍上涨，商品房市场如日中天，价格一再飙升，经济适用房通过二手房买卖，价格也有高幅上涨，这样保障性住房
7、反而成为投资的工具，使得一些中高收入阶层起了投机的念头，想方设法得到保障房，从而获得投机收益。这就影响了住房困难的中低收入家庭享受住房保障制度的优惠, 引起社会对经济适用房制度存废的疑义。城镇最低收入家庭廉租住房管理办法规定，廉租房制度的保障对象是住房困难的低收入家庭，保障对象的具体条件和保障标准则由市、县人民政府房地产行政主管部门会同财政、民政、国土资源、税务等有关部门一起制定。根据各地的规定和做法，廉租房的分配对象主要是具有城市户口且收入低的困难户家庭，随着社会的转型，城市打工者、进城民工、城乡结合部的农民等大量的流动人口则排除在此保障范围，廉租住房制度覆盖面有待进一步扩大。除去近几年国家
8、在保障性住房方面的扶持资金以外，目前只有少数城市建立了制度性的财政资金供应计划，而多数城市依靠住房公积金的增值收益、土地出让净收益按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障的资金作为廉租住房资金来源的主渠道。这部分资金比较灵活，但后续资金没有保证，许多城市推行不了租金补贴保障方式，只能是筹措一次资金，建设或购买一批廉租住房，资金供应没有长效保障机制。随着国家对保障性住房资金扶持力度的加大，各地廉租住房建设面积稳步增大，提供了一批可供低收入家庭使用的房源，但随着城市旧城改造的推进，市场中可供租赁的小户型、低价位房源又日趋减少，所以仍有一部分廉租住房保障家庭领取租赁补贴后难以租到合适的房屋。而且大
9、部分城市还没有建立面向低收入家庭的房地产资料信息服务，不能及时提供房源信息，帮助低收入家庭租到合适的住房。我国至今还没有居民住宅方面的法律规范，与廉租房相关的只是一些部门规章，更多的是通知等形式，这使得廉租房管理的法律支撑方面留下缺陷。我国住房公积金管理条例规定，所有机关以及各种性质的企事业单位、团体都必须为其在职职工缴纳长期住房储金。实际情况并非如此。现实生活中很多企事业单位不给自己的职工缴纳公积金，这种情况在全国相当普遍。除此还有一些人也没有公积金，这些人有：不参加公积金制度的企业职工、困难企业的职工、在城市工作的农民工。总体覆盖率较低使公积金的作用受到一定限制。另外，其来源仅为城镇在职职
10、工，尚未建立自愿式住宅储蓄制度作为住房公积金制度的补充，也没有公积金贷款的证券化机制，公积金筹集渠道过于狭窄。而在新加坡，住房公积金可以用于首期付款之用，不足之数由每月交纳的公积金分期支付，这一措施大大调动了低收入者缴存住房公积金的积极性。按照规定，公积金的作用就是购房者利用非购房者的资金满足自己的购房需求。但在实际生活中，购房者大部分都是高收入人群，这样而言，非购房人群不但没有得到接济反而接济了高收入人群，造成使用上的不合理。3.住房公积金监督机制缺乏，处罚力度不够住房公积金管理条例规定各行政市应该并且只能设立一个住房公积金管理中心。但是现实生活中，很多城市的住房公积金管理中心挂靠其他单位和
11、部门，与其他单位合署办公，职责不明。此外，住房公积金管理中心没有能够建立有效的责任制度和内部审计制度，内部缺乏监管由于监督机制不健全，违规使用、挪用公积金的现象屡有发生，对查出的违规行为处罚较轻甚至不做处罚，抑制了公积金作用的正常发挥。我国住房保障制度目前基本上都是以文件或通知等来确定而鲜有法律的规定。住房保障制度不能仅仅停留于短期的政策层面，而要将其作为一种长期的规划来加以考虑。完善的住房保障体系必须包括有关住房保障的住宅法或住房法，不仅要有国家的法律法规，还要有地方层面的法律法规，并且要分阶段提出住房保障的计划，根据不同的发展阶段来确定和调整住房保障政策。要尽快制定住宅法，对住宅的建设、消
12、费、分配等环节进行规范，确定政府在住房市场的责任和义务，明确政府在住房市场的角色。也可以在条件成熟的前提下先行制定住房保障条例，在法律上规定住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源以及建立专门管理机构等。严格制定住房保障对象的准入、退出管理办法，规定当地居民收入发生变化以后，保障措施也要相应地发生变化，如原经济适用住房的居民，收入达到高等收入水平后，实行退出机制。（二） 建立多层次的住房保障体系由于保障对象的住房支付能力千差万别，因此住房保障水平也须有层次性。我国住房保障制度起步较晚，保障手段单一，受人力、物力、财力的制约，必须根据不同的经济政策安排、不同的住房发展阶段以及不同的居民
13、保障需求，有步骤有层次地解决中低收入家庭的住房问题。保障水平的层次性决定了手段的多元化、层次化和重点、顺序上的合理化要求。住房保障的方式从来都不是单一的，行政手段、财税手段、金融政策等都可以在解决低收入居民住房问题中发挥一定的作用，需要综合考虑和安排。为灵活地适应不同保障对象的具体需求和保障待遇合理化的客观需要，就必须设计和提供不同的保障手段，从住房供应结构和供应方式方面建立适应不同收入水平居民支付能力的、分层次的住房保障体系，提供不同的保障手段，灵活地适应不同保障对象的具体需求和保障待遇。按照我国目前的经济发展水平，政府应将“有房住而不是有房产”作为制定当前住房保障政策的出发点。先保障中低收
14、入人群有房住，为中低收入者提供适当的不同租金水平的租住房，再逐步让具备经济实力的中低收入者拥有房产。我们知道，社会保障的重要原则是既保证社会安定，又促进经济发展，既有利于社会公平，又有利于效率。而解决低收入家庭居民的住房问题，没有一个简单有效的方法，关键是要与之市情以及与低收入家庭居民的需要等因素很好地结合起来。并且，这里应主要体现出对保障对象以及对非保障对象的公平。那么，我们说，低收入家庭居民住房不在于住房本身，而是在于其收入问题。住房保障的实质是政府承担住房市场需求能量与家庭居民支付能力的差距，以解决部分居民对住房支付能力是千差万别的，因此，住房保障部门在构建和谐社会，建立住房保障体系过程
15、中发挥应有的作用，应做到和做好建立住房保障体系。建立一种经济、合理的保障制度，也有利于减轻政府住房保障负担或保障成本。可见，为保证和完善这种和谐体系的实现，要加快廉租房制度建设, 规范发展经济适用房, 积极发展二手房市场和租赁市场；建立完善的、严格的收入划分标准和资格审查制度，规定不同收入标准所能享受到的待遇，从而控制不同保障手段和水平的适用对象和范围，以确保其在构建和社会、建立住房保障体系中的公平关系。各级政府应充分认识住房保障制度对于解决中低收入住房问题, 平抑房价过快上涨以及构建和谐社会等方面的重要意义, 并自觉、主动承担起住房保障的职责: （ 1） 根据地区经济发展和收入状况, 分阶段
16、、分层次, 因地制宜地确定住房保障方式。针对现行住房保障方式重购买轻租赁、保障手段单一的问题, 可考虑在现有建房和租金补贴基础上, 结合财政资金介入, 采用多种形式进行保障方式创新。（ 2） 承担经济适用房和廉租房建设、供应的管理监控职责, 承担住房保障基金的筹措任务。（ 3） 制定本地区经济适用房和廉租房的建设、供应计划, 定期向社会公布。（ 4） 制定有关住房保障制度的税收和转移支付标准。因此，我国在大力促进住房市场化发展的同时，各级政府应义不容辞地承担住房保障责任，关注民生，满足中低收入人群急切的住房需求。住房金融是住宅业发展的“蒸气机”、“加速器”，住房金融的发展，有助于解决公共住房建
17、设的资金“瓶颈”问题，对住房消费也将产生强大的助推作用。近几年，我国的住房金融发展已有一定规模，但是仍滞后于房地产业的发展。政策性住房金融发展滞后，除住房公积金贷款以外，我国尚未有直接面向中低收入家庭发放的低息或无息贷款；我国还未建立政策性住房抵押贷款风险担保机制，低收入家庭贷款缺乏担保主体；我国参与住房金融的机构偏少，仅有商业银行和住房公积金参与住房金融，不利于住房金融的发展。因此，一方面需要加快建设金融市场，另一方面也可以通过政府的住房政策促进金融市场的健全和完善，如积极开展住房储蓄和政策性住房抵押贷款，完善贷款担保机制，降低中低收入居民申请贷款的门槛等。现实生活中，常有相对人符合申请廉租
18、房住房补贴或申购经济适用房的身份，而管理机构拒绝给予其应得待遇，或者受保障者伪造财产和收入证明骗取住房保障。针对这种情况，我们不仅应明确管理机构的责任，落实相关人员的问责机制，还要加大对被保障人群的监管力度，建立动态审查机制，防止投机的行为的发生，主管部门应该对发现的违规行为采取严厉处罚措施。随着中国经济市场化改革的不断深入, 中国将会形成一个以住房保障为基础的、市场趋向的住房保障制度。完善的社会保障体系是全面建设小康社会战略的一个重要内容。住房保障制度作为社会保障体系的一个重要组成部分，更应将其作为现阶段的政策目标，并在实践中努力寻求自身的完善和发展，不断提高房地产行业的发展能力。政府应充分
19、运用住房公积金、住房货币化分配、经济适用住房和廉租住房等政策, 严格掌握保障对象的实际情况, 建立住房保障对象档案管理, 实行有效监督。通过积极地探索和实施, 逐步建立和完善住房保障制度, 确保中低收入家庭“ 居者有其屋” , 这对于整个国家的长治久安和经济繁荣发展都具有深远而重大的意义。1 陈能平. 关于中国住房保障制度的探讨D. 山西建筑, 第36 卷第30 期,2 0 1 0 年1 0 月.2 杨向前. 中国住房保障制度的演进与思考J.中共石家庄市委党校学报，2012 年11 月.3 温小蓉. 我国住房保障制度分析J. 时代金融, 2012 年第3 期中旬刊.4 车玉娟. 借鉴国外经验浅
20、谈住房保障问题及其完善对策D.2012- 03- 075 井大坤. 构建和谐社会建立住房保障体系J.二一二年第二期.6 沈卫平. 我国现行住房保障制度的主要问题J. 2010年第6期.7 秦兆婷. 论我国住房保障制度中存在的不公平现象J. 时代金融. 2 0 12 年第10 期下旬刊.8 刘星,吴清,焦涛.住房保障制度的国际比较与经验借鉴D.2011.05.9 刘婷婷. 国外住房保障制度对我国的启示J. 东方企业文化国家与城市竞争 2010 年12 月.10 方晶晶,余永波. 从境外经验看我国的住房保障制度J. 2012 年第12 期中旬刊.11 冯宗容.我国住房保障制度的模式选择、实施原则及对策探析D.2007年第四期。12 李艳虹.住房保障制度的国际经验及启示J.国际金融. 2010-02-26.
