1、人大信访在发展中国特色社会主义民主进程中的功能分析人大信访在发展中国特色社会主义民主进程中的功能分析张先兵 内容提要：本文从人大信访出发，针对发展中国特色社会主义民主的基本方针，运用马克思主义经典理论和中国特色社会主义理论进行分析，认为新形势下人大信访要做到基本方针有机统一，就是要进一步巩固执政为民的政治效果、进一步完善人民当家作主的民主效果、进一步提高依法治国的社会效果。 关键词：中国特色社会主义民主人大信访功能 发展中国特色社会主义民主必须遵循的基本方针是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。本文从人大信访出发，对坚持党的领导、人民当家作主、依法治国进行分析，以此探讨新形势下的人大
2、信访。文中的人大信访主要指人大常委会信访工作机构、职能及其发挥的功能。 一、党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保障，人大信访在不断发展中国特色社会主义民主进程中得到加强1新形势下人大信访在党的领导下得到进一步加强“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”公民信访到人大，萁本身就是民众在现行民主制度下，利用人大信访机构“有序”地参与，表达自身诉求。新形势下加强人大信访就是扩大公民有序参与的平台，发掘现有民主制度资源。因此
3、，2009年7月中共重庆市委关于加强新形势下人大工作的意见明确“不断加强人大信访工作，各区县（自治县）人大常委会设立信访办公室市委召开的全市人大工作会议指出，人大工作是党的工作的主要组成部分，对地方各级党委来说，坚持党对人大工作的领导，就是要发挥人大的作用，支持人大的工作。人大工作有自身的特点、规律和要求，加强对人大工作的领导，要支持人大依法履行职能、开展工作。 全市各区县党委为了加强新形势下的人大工作，相继召开了人大工作会议，为进一步发挥人大常委会的职能作用，按照要求，目前40个区县人大常委会设立了信访办公室，有独立的机构编制，人大信访机构得到加强，人员得到充实。 2人大信访直接体现群众路线
4、的现实成效 “全心全意为人民服务是党的根本宗旨，要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。”马克思早就论述了社会主义运动“同时也贯串着实践，在这里面他们提出了显明的实际措施，这里面不仅体现着他们的思维，并且更主要的是体现着他们的实践活动。”我市全面加强人大信访工作，就是在发展中国特色社会主义民主进程中，为切实保障公民各项权益和民主权利拓渠道、扩平台，正如十七届五中全会指出“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，正确处理人民内部矛盾，把各种不稳定因素化解在基层和萌芽状态。” 据资料报告，2010年市人大信访全年受理群众信访8748件，同比减
5、少1531件，下降l4.9%；其中，来信下阵18.1%，接待来访人次下降22.1%，由此可见，受理来信来访下降比例是显著的。值得注意的是，来信来访下降的背后，就是党的群众路线的深入贯彻落实。重庆从2008年下半年开始，先后开展党政干部“大下访”，已有20万名干部主动走访共计256981次，累计接待群众89万人次，问题化解率达90%以上，全市由过去坐等老百姓上门上访向现在主动走下去解决问题转变。从人大信访可以直观地展现群众路线的现实效果。 3人大信访承载着更高的期望和更多的期盼 全市人大工作会议指出，坚持和完善人民代表大会制度，就是要按照宪法和法律，把人大工作干得更加出色，充分发挥我们的制度优势
6、。老百姓信任人大，人大应该成为人民之家。除了发挥代表和常委会的民主作用之外，各级人大还要建立与老百姓的直接沟通渠道，进一步拓宽言路，让老百姓更直接地表达愿望和诉求。各级人大要进一步强化来信来访功能，对群众提出的意见、建议和批评，进行跟踪办理、及时答复反馈，尽可能做到件件有回音。“所以说，群众给历史规定了它的任务和它的业务。 信访工作是送上门的群众工作，是经常性、又是长期性的群众工作。群众向人大信访，是有序的表达和有序的参与，这些人民内部利益要求和利益矛盾的社会属性决定了人民内部矛盾解决的社会群众基础。为此，2010年6月市委三届七次全委会关于做好当前民生工作的决定明确“各级各部门要认真研究解决
7、信访问题，确保群众诉求有人听、难题有人解、利益有人维护，两年内基本消化现有信访积案；建立重大事项决策风险评估机制，减少新的矛盾产生。” 群众向人大不断信访还体现出更多的期盼，比如原二轻企业人员在改革过程中没有参加企业职工养老保险，常年信访。市政府为此出台了超龄人员养老保险，实行一次性交费，工龄不计算在内，之后，信访诉求要求解决他们的工龄问题；2010年3月温家宝总理在政府工作报告中提出“加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系。加快解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题”，信访群体据此继续向人大信访；当新闻报道2010年12月22日国务院常务会议决定“未参保集体企业2010年12月31日前
8、已达到或超过法定退休年龄的城镇户籍人员，个人玎一次性补缴15年的基本养老保险费，参加基本养老保险”之后，随即信访到人大，可见他们利益诉求的迫切心理以及对党和政府寄予的期盼。 二、人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，人大信访承载着代议制民主实现的功能 1人大信访增加群众利益表达进入人大监督的机会 2004年9月，胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上指出，“各级人民代表大会及其常务委员会始终保持同人民群众的密切联系，对于人民代表大会坚持人民民主的国家权力机关的性质具有十分重大的意义。在发展社会主义市场经济的新形势下，如何更好地反映最广大人民的根本利益和统筹兼顾好各方面群众的
9、具体利益，最大限度地调动各方面群众的积极性，形成推动经济社会发展和维护社会稳定的强大力量，是我们必须解决好的一个重大课题。”如何解决好这一重大课题，人大信访是平台和途径。监督法和重庆市实施（中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法）办法（以下简称监督法办法）把公民、法人和其他组织来信来访集中反映的问题和社会普遍关注的问题，作为人大常委会确定专项工作报告议题和执法检查议题的途径，为公民通过人大信访进入人大常委会监督提供机会，同时也确定了程序通道，把人民最关心、最直接、最现实的利益问题进行制度化的表达，具有广泛性和表达的合法性。 人大信访扩大了人大常委会接触了解群众的面和量，不仅拉近了空间距
10、离，而且具有经常性、及时性和针对性。群众高度关注的问题、社会热点成为人大审议的议题，把人们分散的、特殊的利益整合为整体的、一般的利益，这种制度化利益表达途径更具全局性和实效性，有利于提高社会的凝聚力。 市人大信访在这方面做得很有成效，在加强信访综合分析基础上，为市人大常委会地方立法和执法检查、法律监督确定议题提供建议，2010年建议制定、修改地方性法规3项，听取专项工作报告17项，组织执法检查20项，开展专题调研4项。 2与人大代表相结合，促进提高效率和效果 “个人怎样表现自己的生活，他们自己也就怎样。因此，他们是什么样的，这同他们的生产是一致的既和他们生产什么一致，又和他们怎样生产一致”，人
11、大代表分布广，与信访群众同时空，他们把履行职务的全局性与自身社会实践活动结合起来，能够更加有效地了解、反映人民群众的意愿和要隶。市三届四次人代会报告，去年在渝的六万多名四级人大代表，开展了视察促进、检查监督、调研献策、参与贡献和民生大事助推等五项行动，组织代表集中视察8000多次，监督检查4000多次，专题调研3000多次，提出改进工作的建议意见11000多条，通过“代表行动”，实现了代表“议”与“行”的有机结合，促进经济社会发展，促进效率提高，通过人大代表参与相关信访事项调研和办理，不仅密切了人大代表与人民群众的联系，而且进一步动员、引导和激发了广大人民群众共同关注和参与重庆建设的热情，实实
12、在在地“以出色的工作坚持根本政治制度”。 3维护权益与集中民众意志和力量 “因为国家是属于统治阶级的各个个人借以实现其共同利益的形式，是该时代的整个市民社会获得集中表现的形式”，“在这个集体中个人是作为个人参加的。它是个人的这样一种联合，这种联合把个人的自由发展和运动的条件置于他们的控制之下”。信访人以人大信访作为集体参与的平台，以期有效地维护其权益，解决他们最关心、最直接、最现实 的利益问题，因而人大信访要在办理处理每一信访事项中维护信访人的 合法权益，并通过具体的信访事项办理来集中民众意志，激发民众力量。 搞好信访，要立足于解决问题，而不是躲开、推掉这些问题。信访工作就是发现问题、解决问题
13、的过程；就是了解民情，联系群众的过程。如，铜鼓镇高山村5社修建通社公路因部分村民在占地问题上意见不一而长期受阻，本社用于农业灌溉的拦河堰于2007年被冲毁没有修复，2010年9月该社全体村民向县人大来信反映修建通社公路和修复拦河堰。通过进村与干部、社员进行座谈，听取意见和想法，共同商讨出具体措施：镇政府组织技术人员设计和修复：修建本社公路采取社员会议“一事一议”的办法，调整好公路用地，目前该公路已经完成基础建设，正待油化路面。通过具体信访事项的办理，促进民生改善，正如共产党宣言说，“已经积累的劳动只不过是扩大、丰富和促进工人的生活过程的一种手段”。信访办理的过程，也就是集中力量，激发民智，引领
14、和鼓励合作的过程，“人们的观念、观点、概念，简短些说，人们的意识，是随着人们的生活条件、人们的社会关系和人们的社会存茌的改变而改变的”。 三、依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，人大信访显现依法治国的成熟度 1维护宪法权威 宪法规定人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。由此可见，群众向人大进行信访具有宪法基础，也是
15、公民的权利。 同时，我国人民代表大会的性质和地位决定人大行使监督权要接受人民群众的监督，“脱离被代表人的意识的代表机关，就不成其为代表机关”。监督法和监督法办法都相应规定将群众关心的难点热点问题，人民最关心、最直接、最现实的利益问题作为人大常委会监督的重要来源渠道。人大常委会的信访工作要以具体信访事项受理、办理、处理和监督来加强与人民群众的联系，接受人民群众的监督，保持人民代表大会制度 的生机和活力。 2法律实施与监督 一是涉法涉诉的信访事项进入人大常委会监督具有程序通道。我市监督法办法规定，人大应当定期对涉法涉诉的申诉、控告、检举，进行归纳分析，并提出听取和审议专项工作报告、组织执法检查等意
16、见建议。 对来信来访反映的带有普遍性、倾向性的问题，可以采取听取和审议专项工作报告、组织执法检查的方式进行监督；收到不服法院判决、裁定的信访申诉，涉及问题重大的，经研究认为确有必要，可以交由检察院依法处理并回复处理结果。 二是在推进依法治国进程中，要认识到公民是有限理性的个人。由于依法行使权利的能力具有差异，或法律运用能力不足，或诉权行使机会不充分等原因，有的公民更容易选择程序相对简单、成本低、时间快的信访之路。工作中要细心听取、分析信访人的意见和诉求，针对不同的信访事项运用不同的方式方法，如，建议依照法律、法规规定的程序和方式逐级向有权处理机关提出信访事项；对要求过高、超越法律、政策规定的要
17、求，耐心做说服和思想疏导工作。 三是法律之间以及政策与法律之间的配套协调。比如，有位退休教师（只生育一个子女）信访到人大，列举了重庆市实施（中华人民共和国教师法）办法“教龄男满三十年，女满二十五年的中小学教师享受百分之百的退休金待遇”，重庆市人口与计划生育条例“职工未参加城镇职工基本养老保险的，退休后增发百分之五的退休金”等规定，反映其领取到百分之百的退休金，要求享受退休后增发百分之五退休金的计划生育优待。还有群众来信，建议按照重庆市人口与计划生育条例关于“参加城镇职工基本养老保险的，退休后按基本养老保险有关规定增发基本养老金”的规定，对当时将计划生育优待计算进入城镇职工基本养老保险时标准低的
18、，应该上调。这些来信至少反映了公民对法律的学习理解，以及在推进依法治国进程中当事人的行为参与。 3依法信访对信访进行辨证的理论分析，它应该具有价值性和工具性两个方面，价值性体现的是执政为民，工具性则体现为维护群众权益的平台和途径。在现实运行中不时也出现困境，有的只强调信访的工具性，出现“信访不信法”，“大闹大解决，小闹小解决”，使当事人迷失方向，影响正常的行为和社会秩序。反之，如果只强调信访的价值性，就难以维护当事人的合法权益和公平正义，现实性差，实现力弱。 对此，马克思曾经论述到，“民主的代议制国家和市民社会的对立是公法团体和奴隶制的典型对立的完成。在现代世界中每一个人都是奴隶制度的成员，同
19、时也是公法团体的成员。市民社会的奴隶制恰恰在表面上看来是最大的自由，因为它似乎是个人独立的完备形式；这种个人往往把像财产、工业、宗教等这些孤立的生活要素所表现的那种既不再受一般的结合也不再受人所约束的不可遏止的运动，当做自己的自由，但是，这样的运动反而成了个人的完备的奴隶制和人性的直接对立物。这里，代替了特权的是法”。 四、小结 新形势下人大信访，坚持党的领导就是把党的路线方针政策贯穿于关注和解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，利用个别的、特殊的张扬普遍的、一般的，畅通党和政府与人民的桥梁，进一步巩固执政为民的政治效果；坚持一切权力归于人民，不仅要从长远、从全局出发，而且要按照法律规定通过人大常委会，监督依法行政，关注民生，完善政策，提高效率，促进民生改善，进一步完善人民当家作主的民主效果；在实施依法治国方略中，不仅要运用规定程序监督公正司法，更需要善于总结法治之有效，发现法律之欠缺，推进立法和法律的修改完善，茌人民信访过程中引导人民投入法治的过程参与和行为参与，维护公平正义，进一步提高依法治国的社会效果。
