1、第二章 政府审计流程第二章 政府审计流程第一节 政府审计项目计划一、审计项目计划的意义和种类1、定义：审计项目计划，是审计机关对未来一定时期内的审计工作的指导思想、目标任务、内容重点、完成措施、时间及步骤等所作出的事前安排。核心内容是审计种类和项目数量的安排。2、目的：一是为了全面履行审计职责，行使审计职权，实现审计工作规范化，有效开展审计监督，充分发挥审计作用；二是为了及早调配审计人力、物力和财力等审计资源，确保审计工作的顺利开展，提高审计质量和效率。3、依据：本级党委政府的要求；上级审计机关的要求；本级审计机关自身条件。4、分类：审计项目计划，按计划期限长短可分为长期计划（通常为五年计划）
2、和短期计划（通常为年度计划），按照计划的编制主体划分为审计署审计项目计划和地方审计机关审计项目计划。5、年度项目计划：年度审计项目计划是审计计划的重点。它通常要以文字和表格形式规定本级审计机关在下一年度要审计的项目种类、单位数量和时间要求等。它要按规定报经同级人民政府和上一级审计机关审核批准后执行，是审计机关开展审计工作的重要依据，是检查考核审计机关工作业绩的主要依据。二、年度审计项目计划（一）年度审计项目计划的内容年度审计项目计划的内容，一般包括审计项目安排的指导思想，主要项目，审计目的，审计内容、范围和重点，分工安排和组织实施，完成时间要求，以及其他保障措施等。审计项目计划由文字和表格两部
3、分组成。文字部分主要说明上年度审计项目计划完成情况，本年度业务工作安排的指导思想和审计项目计划编制依据，所确定的主要任务，完成计划的主要措施等。表格部分主要列明审计项目的名称、类别、级别和数量，完成计划项目的时间要求和责任单位，被审计单位名称及其主（监）管部门和所在地区等。（二）年度审计项目计划的组成在年度审计项目计划中，计划项目一般有以下几种：1、自行安排项目：在本级机关审计管辖和分工范围内，自行安排开展审计的项目。2、上级审计机关统一组织项目：3、授权审计项目：是上级审计机关授权下级审计机关审计的项目。4、政府交办项目：本级政府（有时还有党委）或其下属部门授权或委托开展的审计项目。（三）年
4、度审计项目计划的编制1、编制原则为保证制定的计划科学有效，切实可行，在编制工作中，必须遵循依法独立开展审计监督的原则，要围绕国家经济工作中心任务和宏观调控重点，分别轻重缓急，妥善安排各项工作，既能充分利用审计资源，又有一定机动余地。同时，还要尽量避免重复交叉，以提高审计工作效率和成效。2、编制依据国家有关法律法规，国家经济社会发展计划和财经工作方针政策，审计工作长远规划，上级审计机关确定的工作方针、政策和任务，各级政府提出的工作要求，以前年度审计项目计划完成情况等。3、编制方法每年底，首先自上而下逐级下达下年度审计工作设想；然后自下而上逐级编报下年度审计项目计划草案；最后再自上而下逐级核定下达
5、审计项目计划。（四）年度审计项目计划的执行和调整各级审计机关应当采取积极有效的措施，如按照审计项目类别编制工作方案，统一安排各项目执行的基本要求、审计范围、内容重点、实施时间等，将年度项目计划及时落实到具体执行部门；各级审计机关领导要随时了解计划执行情况，针对存在的问题，及时采取有效的措施加以指导和协调解决，促进顺利圆满完成审计项目计划；审计项目计划一经下达，审计机关有关部门应努力完成，没有特殊情况，不应变更或调整。在计划执行过程中，因特殊情况确需调整时，应当按照规定的程序报批。计划调整一般是由下达审计计划的审计机关进行审批。不同种类的审计项目计划，调整程序不同：本级审计项目计划的调整，首先由
6、有关专业审计部门（包括派出机构）提出调整意见，在规定时间内送计划管理部门，由计划管理部门初步审核协调后，按规定程序由本级审计机关审定。对于上级审计机关统一组织的审计项目计划，下级审计机关根据实际情况，向上级审计机关具体组织项目实施的专业审计部门会同计划管理部门进行研究，提出调整意见后，由计划管理部门报本级审计机关审批。对于领导交办项目，可按照审计机关办理交办事项的有关规定和审计项目计划管理规定，及时立项和调整。第二节 项目审计执行的准备项目审计执行准备，是指在审计机关的年度审计项目计划业经批准下达后，由执行部门在具体实施前所做的各项准备工作。这个阶段的工作主要包括：组成审计组，进行审前调查，收
7、集有关法规，制定审计实施方案，发出审计通知书等。一、组成审计组审计机关有关部门在执行审计项目时，应当组成审计组，并指定审计组长，以承担具体审计任务。成立审计组，一要注意人员身份是否独立；二要注意人员素质是否胜任。审计组实行审计组长负责制度。审计组长负责计划、组织、监督和报告审计工作，负责与被审计单位和审计机关等方面的沟通和协调，保证审计质量和进度。二、培训学习为了使参审人员明确审计要求，全面掌握审计目的和内容重点等，熟悉有关审计依据，正确掌握政策界限，应当组织审前培训学习。培训学习内容主要包括所制定的审计实施方案，有关法律、法规和政策规定，被审计单位核算程序和方法，主要的专业管理规定，以及必要
8、的相关审计技术和方法等。三、审前调查为了了解掌握与审计项目有关的各方面的情况，做到心中有数，以便在编制审计实施方案以及进行审计时，能突出重点，工作有针对性，审计组在实施项目审计前，应进行审前调查。调查内容包括被审计单位的内外两方面情况。外部情况有：有关的政策和法律、法规，社会各界广泛关注的问题，同行业其他单位的情况等。内部情况有：被审计单位的发展简史、管理体制、隶属关系、机构设置，业务内容和特点，以前年度接受审计的情况等。调查渠道和方法，一是调阅本审计项目以前年度审计的档案，了解被审计单位的基本情况以及审计所发现的主要问题及处理情况；二是在被审计单位召开面谈会，由有关人员介绍情况，或由被审计单
9、位向审计组提供书面材料；三是向主管部门和有关综合管理部门调查了解。四、编制审计实施方案（一）审计实施方案的意义审计实施方案，是审计组为顺利完成某项审计任务，达到预期审计目的而编制的具体工作计划。是实施审计项目，监督和考核审计质量的重要依据。审计方案对于有效地控制审计项目实施过程，保证审计人员有条不紊地进行审计查证，完成计划所确定的审计任务，保障审计工作质量，达到预期审计目的，具有重要作用。（二）审计实施方案的内容方案内容主要包括：被审计单位（项目）名称和基本情况，编制审计方案的依据，审计的目标和范围，审计的内容和重点，审计方式和方法，具体实施步骤，审计预计时间，审计组长、审计组成员及分工，编制
10、人、编制日期及审批意见。它一般包括文字和表格两部分。文字部分内容包括：编制审计方案的依据和目的，审计范围，审计内容及重点，组织分工，以及实施进度等。表格部分是审计具体内容（具体目标），审计方法、时间预算、负责审计的人员、需要编制的工作底稿编号。（三）审计实施方案编制和调整实施方案编制的组织：由审计组负责编制，由其所在部门负责人审批，重要事项报经所在审计机关领导批准。实施方案编制的基本要求是：做好审前调查，明确审计目的，熟悉有关的政策和法律、法规，准确把握审计重点，合理设计审计方案，灵活确定审计分工，科学安排实施步骤。审计方案经批准后，在审计项目的整个实施阶段都要遵照执行。实施方案确实需要调整的
11、，应由审计组长向所在部门负责人或审计机关领导提出书面申请，说明调整理由和调整内容，经批准后调整。在特殊情况下，不能或来不及按照规定办理调整审批手续的，可以先口头请示同意，调整并实施审计实施方案。但审计项目结束时，审计组应当及时补办调整审批手续。五、发送审计通知书审计通知书，是审计机关通知被审计单位接受审计的书面文件，是审计组执行审计任务及进行审计调查取证的依据。审计通知书的主要内容包括：被审计单位名称（主送单位），审计依据、范围、内容和方式，必要的追溯和延伸审计事项，审计起始日期和预计终结日期，审计组组长及成员的姓名、职务（或职称），对被审计单位提出配合审计工作的要求。审计机关认为需要被审计单
12、位自查的，应在审计通知书中写明自查的内容、要求和资产终结日期。审计机关应当在实施审计3日前，向被审计单位送达审计通知书。同时，还应附发审计文书送达回证。第三节 项目审计执行的实施审计实施，是指审计通知书送达被审计单位至向被审计单位提出审计报告期间，审计人员具体执行审计业务的过程。这一过程的主要工作内容是检查被审计单位的会计账目，收集审计证据，编制工作底稿等，以供评价审计事项，编制审计报告。这一阶段的工作与注册会计师审计相似，这里就不重复讲述了。第四节 项目审计执行的终结审计终结指审计实施结束后，在综合分析审计工作底稿及审计证据的基础上，编制审计报告，出具审计意见书，作出审计决定、发布审计结果公
13、告和建立审计档案的过程。政府审计报告有审计组的审计报告、审计机关的审计报告两种。其中审计机关的审计报告又包括审计机关受本级政府委托向本级人大常委会所作的审计工作报告、审计机关向本级政府首长所作的预算执行和其他财务收支情况的审计结果报告、审计机关向本级人民政府和上一级审计机关提交的审计调查报告、审计机关向本级政府有关部门提供的审计结果通告和审计机关向社会公布的审计结果公告等多种形式。一、审计报告（一）审计报告的意义审计报告，是指审计组对审计事项实施审计后，就审计工作情况和审计结果向派出的审计机关提出的书面文书。它既是审计工作及其成果的总结，也是出具审计意见书，作出审计决定的基础。审计组按审计机关
14、签发的审计通知书的要求实施审计的所有审计项目都应当向所属审计机关出具审计组的审计报告。（二）审计报告的内容政府审计报告通常是长文式的，有一定的格式要求，但正文的行文比较自由和详细。它一般由标题、主送单位、正文、审计组组长签名、报告日期等组成。审计报告的主要内容是：1、审计任务的说明审计报告应对本次审计的任务进行说明。主要包括：执行审计的依据，被审计单位的名称，审计范围、内容、方式和时间，延伸、追溯审查重要事项的情况，以及被审计单位配合与协调情况等。2、被审计单位的基本情况被审计单位的基本情况，主要包括：经济性质，管理体制，业务范围及经营规模，财政财务隶属关系或国有资产监管关系，财政、财务收支状
15、况等。3、审计的基本情况审计的基本情况及总体审计评价主要包括：所审计财政、财务收支的主要内容，依据的审计规范，实施的审计手续，采用的主要审计方法，以及其他需要说明的情况。4、总体审计评价不通审计类型，评价的内容有所不同。对被审计单位内部控制和财政、财务收支真实、合法、效益的评价。对被审计领导干部经济责任履行情况的评价。5、审计发现的问题审计发现的问题，主要有两类：一类是指审计查出的被审计单位违反财经法规和审计法的行为；另一类是不合理、不规范的行为。审计报告对审计发现的问题应予具体揭示，包括所发现问题的事实，产生问题的原因，所违反有关法规的具体内容，问题所造成的影响或后果等。6、审计意见和建议审
16、计报告应就审计发现的问题，提出审计意见和建议。对违反财经法规和审计法的问题，要提出处理、处罚意见；对不合理、不合规的问题要提出审计建议。（三）审计报告的编制步骤编写审计报告一般按如下步骤进行：第一，审核审计工作底稿，并进行整理分类。第二，讨论编写提纲，草拟审计报告。第三，征求被审计单位意见，修订审计报告。审计报告报送审计机关前，应当征求被审计单位的意见，被审计单位应在审计报告之日起10日内，将其书面意见送到审计组或者审计机关。征求意见的主要内容是：审计组认定的事实，适用的法律、法规是否正确，作出的审计评价是否客观，提出的审计意见和建议是否合理有效。审计组在规定的征求意见时效内未收到对方的复函，
17、则视同对方对审计报告无意间；若收到对方的书面意见，则应认真研究。对审计报告的不同意见，属于事实不清、证据不足的，应进一步核实补充；属于引用法律、法规不当的，则应当必要的调整。对审计组作出的审计评价及提出的审计意见和建议，被审计单位若有不同意见，审计组认为理由充分的，可以作出修改和调整；否则，应坚持以有的意见和建议。审计组应当写出对审计报告征求意见稿反馈意见的说明，连同修改后的审计报告一并报送审计机关审定。（四）审计报告编制的要求1、证据充分，定性准确。2、事实清楚，数据真实。3、内容完整，重点突出。4、层次清晰，结构合理。5、表述准确，文字简练。（五）审计报告的复核和审定审计组提交的审计报告，
18、由派出审计组的审计机关进行复核和审定。复核工作通常由审计机关的法制部门进行。一般审计报告的审定由审计机关主管领导进行；重要的审计报告（社会关注度高、或发现了重大问题的）应由审计机关领导召开业务会议集体审定。审定的事项主要是：与审计事项有关事实是否清楚，审计证据是否充分；审计评价意见是否恰当；审计定性，处理，处罚建议是否合法、恰当被审计单位对审计报告的意见和复核机构或者复核人员提出的复核意见是否正确。二、审计意见书审计机关审定审计报告后，必须按照法定程序向被审计单位出具审计意见书。审计意见书是对审计事项作出评价并提出审计意见和建议的书面文件。（一）审计意见书的作用出具审计意见书的作用在于：是审计
19、机关评价审计事项，表达审计意见的载体；是被审计单位纠正违法违规问题的依据；是被审计单位据以改进工作的参考。（二）审计意见书的基本内容审计意见书，一般由标题、主送单位、正文、落款和日期等组成。审计意见书的主要内容有：1、审计的立项依据、范围、内容、方式和时间立项依据是确定审计项目的依据，如审计机关的工作计划、接受委托、政府交办。审计范围主要说明审计的单位及延伸审计的单位，审查的财政、财务收支活动的期间。审计内容主要说明具体的审计事项。审计方式说明审计采取的是就地审计还是报送审计。审计时间主要说明审计实施起止点时间；若为就地审计，说明审计组进驻被审计单位的时间到撤离被审计单位的时间；若为送达审计，
20、则说明审计组调阅被审计单位空间资料的时间到归还这些资料的时间。2、审计评价意见审计评价，是对被审计单位财政、财务收支事项的真实、合法和效益的综合评价。财政财务审计评价主要包括以下内容： 第一，对审计事项真实性的评价。主要是评价被审计单位帐务处理是否符合会计准则、财政财务制度的要求，会计资料是否真实地反映了年度财政收支、财务收支情况。真实性评价意见有三种类型：一是真实。二是基本真实。三是不真实。 第二，对审计事项合法性的评价。主要是评价被审计单位财政、财务收支符合国家财经法规规定的情况。合法性评价有三种意见类型：一是合法。二是基本合法。三是不合法。 第三，对审计事项效益性的评价。对经济效益进行评
21、价，应当剔除不可比因素，以经济效益实绩与当年计划、历史同期水平、同业先进水平等进行比较，并作出经济效益好、较好或差的评价。 第四，对内部控制制度健全有效性的评价。在审计中应对内部控制制度的健全有效性作出评价。健全性评价是对内部控制的设置情况进行的评价，有效性评价是对内部控制制度执行情况进行的评价。 审计机关对审计过程中未涉及的具体事项和证据不足、评价依据和标准不明确的事项不做评价，但应当说明不评价的原因。3、责令被审计单位自行纠正的事项 审计意见书上要说明审计查出的不需处理、处罚，而要求被审计单位自行纠正的问题。包括说明其形成原因、主要表现及造成的影响，指出违反国家财政法规的情况。（需要处理处
22、罚的问题应当写入审计决定）4、加强管理和改进工作的建议审计意见书还应就被审计单位的会计核算、内部控制制度及相关的管理制度中存在的问题提出改进意见和建议，以促进被审计单位完善内部控制制度，改进会计核算和管理工作。（三）审计意见书的编制审计意见书由审计机关编制。审计机关在收到审计报告之日起30日内向被审计单位下达审计意见书。审计意见书的编制要遵循一定的程序和基本要求。1、审计意见书的编制步骤第一，对审计发现的问题进行分类。审计机关审定审计报告后，应对审计发现的问题进行分类。一般分为三类：严重违反国家财经法规，需要处理处罚的问题；一般性违反财经法规，要求被审计单位自行纠正的问题；在会计核算、内部控制
23、及管理工作中不属于违反财经法规但需要被审计单位加以规范和改进的问题。第二，确定审计意见。根据对审计发现问题的分类结果，确定具体的审计意见和总体评价意见。对于需要处理、处罚的问题，确定以审计决定等方式做专门处理。对于需责令被审计单位纠正的问题，应确定具体的审计意见和处理依据。对于需要由被审计单位加以规范和改进的问题，应确定切合实际的改进建议。在分类意见的基础上，综合各方面情况形成有关被审计单位财政、财务收支真实、合法、效益的总体评价意见。第三，草拟审计意见书。审计机关审定审计报告后，指定专人草拟审计意见书。草拟时，要认真阅读审计组提出的审计报告，了解审计组对审计事项的评价意见和建议，必要时要翻阅
24、审计工作底稿。同时，要完整体现审计机关确定的审计意见。第四，复核审计意见书。草拟的审计意见书，审计机关应指定草拟人以外的人进行复核，以保证正确性。2、审计意见书的编写要求第一，依法进行评价。第二，准确把握评价范围。应以审计时所检查的范围为限，对于审计过程中未涉及的具体事项以及证据不足、评价依据或标准不明确的事项不予评价。第三，分清层次，突出重点。审计意见与审计建议要层明确区分。第四，审计意见和建议要切实可行。三、审计决定审计机关审定审计报告后，对被审计单位违反国家财经法规，需要依法处理、处罚的问题，在法定职权范围内作出审计决定。审计决定是审计机关对被审计单位违反国家规定的财政、财务收支行为给予
25、处理、处罚的法律文书。审计决定是审计处理处罚权限的运用形式，不是每次审计必须要出具的。审计机关在收到审计报告之日起30日内，如果被审计单位有严重违反财经法律法规的问题，审计机关需要依法给予处理处罚的，应向被审计单位下达审计决定，审计决定自送达之日起生效。（一）审计决定的作用1、是审计机关行使处理处罚权力的手段；2、是被审计单位纠正审计中发现的违法乱纪问题的依据。因此，审计决定被审计单位必须无条件执行，如有异议，可以向更高一级审计机关上诉，申请复议，上诉、复议期间原审计决定仍照常执行。（二）审计决定的内容审计决定一般由标题、主送单位、正文、落款和日期等组成。其主要内容有：1、审计的立项依据、范围
26、、内容、方式和时间（与审计意见书有关内容相同）2、被审计单位违反国家规定需要受到审计处理处罚的财政、财务收支的行为3、违反财经法规事项的定性及其依据和处理、处罚决定及其依据4、审计决定的生效日期及执行期限，以及报告审计决定执行结果的要求5、依法申请复议的期限和复议机关：被被审计单位对审计处理、处罚决定不服时，可在收到审计决定之日起15日内向上一级审计机关或同级政府申请复议，对审计署的审计决定不服的，向审计署申请复议。在复议期间，审计决定照常执行。（三）审计决定的编制步骤1、确定需要作出审计处理、处罚决定的事项。处理处罚事项分为两类：一类是按照法定职权应由审计机关作出处理处罚的；另一类是审计机关
27、认为应当由有关主管机关作出处理处罚的。由审计机关作出处理处罚的事项，审计机关应当作出处理处罚决定。审计机关认为需追究有关人员责任的，应区别不同情况，分别移送司法机关和行政监察机关处理。审计机关认为应当由有关主管机关处理、处罚的事项，以审计建议的方式移交。2、确定审计处理、处罚事项的性质。审计机关应根据国家财经法规的规定，确定被审计单位违反国家规定的财政、财务收支行为的性质，弄清该问题违反什么规定，该规定的内容，以及审计处理、处罚的依据和标准。3、依法作出处理、处罚。审计机关应根据国家法律、法规和有关规定，作出处理、处罚决定。审计处理，是指审计机关对违反国家规定的财政、财务收支行为采取的纠正措施
28、。主要包括责令限期缴纳、上缴应当交纳或上缴的财政收入，责令限期退还违法所得，责令限期退还被侵占的国有资产，冲转或调整有关账目，依法采取的其他处理。审计处罚，是指审计机关对违反国家规定的财务收支行为和违反审计法的行为采取的行政制裁措施。主要包括：警告、通报批评，罚款，没收违法所得，依法采取的其他措施。被审计单位违反国家规定的财务收支行为在两年内未被发现的，审计机关不再给予审计处罚。但不影响审计机关对其违反国家规定的财政、财务收支行为的依法处理。4、草拟和复核审计决定。审计机关审定审计报告后，根据确定的处理处罚事项，定性依据和处理处罚意见，指定专人草拟和复核审计决定，以确保其正确性。四、审计结果公
29、告审计机关的审计结果公告是审计机关经本级政府批准后向全社会公布的对有关审计事项的审计结果的报告。它可以是单项审计结果的公告，也可以是分类审计结果的报告，还可以是某一年度全部审计结果的综合报告，如向本级人大常委会所作的审计工作报告予以公布。它是审计服务人民民主和社会舆论监督的主要形式，其内容主要是报告审计发现的主要问题及其处理与改进情况。（一）政府审计结果给你高高的意义1、实行政府审计结果公告是建设现代政府的必然要求现代政府的性质是民主政府。民主政府应当是法制的政府、负责任的政府、有效的政府和透明的政府。政府信息公开是现代民主政府的重要特征和应有之义。现代政府还应当是一个善治的政府。现代治理理论
30、认为，透明是良好治理的基本要素之一。俞可平（2000）认为政府“善治”的标准有六个要素：合法性、透明性、责任性、法制、回应性和有效性。毫无疑问，我国政府是人民民主政府，我国政府的各项制度及信息也应该保持透明，以不断完善我国政府的治理。我国政府审计机关作为政府的重要组成部分，也应当努力为民主服务，接受人民的监督，实行政府审计信息公开制度。因此，实行政府审计结果公告是我国人民民主政府的必然要求。2、实行政府审计结果公告制度具有重大的现实意义世界银行在评价政府透明性的作用时认为，透明增加了市场信息的有效性和精确性，降低了交易成本，有助于减少腐败，有助于增加公民参与决策的机会，从而提高了决策的民主合法
31、性。政府审计结果公告作为政府透明的重要组成部分，也同样具有重大意义。3、实行政府审计结果公告是国际通行做法从世界范围的政府审计发展趋势看，推行政府审计结果公告制度已成为国际通行的做法，成为保障政治民主和公共受托责任有效履行的重要措施，是政府审计现代化的重要标志。（二）政府审计结果公告制度应遵守的基本原则政府审计结果公告制度是一项政策性和技术性要求都非常高的工作，弄不好就可能使其徒具形式，成为“哈哈镜”；或者引发审计风险和政府治理风险，危及国家和民众的利益。因此，作为政府信息公开的重要形式，政府审计结果公告首先必须遵循政府信息公开的原则。从国际经验来看，下列原则应当得到严格遵循：1、公共利益至上
32、（Public Interest Paramount）原则即审计机关在考虑有关信息是否公开时，应以该信息如果不公开是否会对公共利益造成伤害为根本指导原则。不能以有关信息公开会有损审计机关及其人员利益为由拒绝公开，即使有关信息涉及个人隐私、商业秘密、国家安全，但如果公布该信息的公共收益大于伤害，那么这些信息仍应予以公布。2、责任性（Accountability）原则民主政府的一个重要特征是责任政府，即政府要对自己的行动是否符合公共利益负责。就信息公开而言，政府部门应当对提供信息的真实性、完整性、明晰性、及时性等负责，应当保证每个公民都具有平等的接触信息的机会，保证提供的信息符合事先设定的质量标准，为公民接触信息提供多种渠道，保证公民接触信息的方便、快捷。3、有限的例外（Limited Exceptions）原则即政府信息公开是原则
