1、我国的行政许可法和食品安全法对此都有专门的章节规定。对于从事食品生产经营的行政相对人的进行监督管理领域，我国一般采取两种手段，一种是对食品安全采取分段式监管，这种监管强调对食品安全许可的监管要覆盖从地头到餐桌的每一环节，其中监管部门包括农牧、卫生、质监、工商、食监、药监、商务、粮食、城管等多个部门。另一种是品种监管模式，即与专业人士展开合作，由具有专业素养的监管人员分别负责食品的监管。通过聘请医药学、化学、生物学、法学等方面的权威专家积极参与到食品检验检测中，从技术上严格把关，实现食品、药品给予有效的专业监管。二、我国食品安全行政许可监管的现状及评价（一）食品安全监管组织的设置及缺陷监管机构都
2、是行政部门，即存在着多部门监管的职能管辖和各级别行政部门之间的级别管辖分工。而从我国目前设立的诸多负有食品安全行政许可监管职责的机构来看，我国在食品监管组织机构的设置上存在着诸如机构重叠和职能分离等缺陷，不利于监管目的的实现。1横向分离问题所谓食品监管机构设置的横向分离问题是指：食品安全监管中的审批职能和监督职能的分离。即在行政系统内部食品安全行政许可由一个行政机关负责审批，而食品安全监督则由许可审批机关以外的其他行政机关负责具体执法。例如，保健食品的审批、发证在食品药品监督管理部门，而日常监督在卫生部门。这种情况无疑是对保健食品企业的监督管理这项完整的工作分了家，出现保健食品的审批和监督分离
3、的脱节现象，由于两个部门规定的不一致，给审批工作造成了混乱，严重影响保健食品的监督管理。在同一行政级别中，食品安全许可审批与实施监督的这种横向分离体制在一定范围里形成执法主体多元化的局面。多部门介入的结果不是提高执法监督效率，往往是事与愿违地导致食品监管执法相互配合的脱节，甚至严重降低了监管的效率。一方面食品生产企业不得不面对多元监管部门，无端增加了许多环节，另一方面，由于多元化的监管部门，使得这些监管机构之间的协调难度加大、监管成本高而监管效果反而低下、时效性欠缺达不到监管的真正目的。更有甚者，在大大降低行政效率的同时，各个监管部门之间权责不明，推诿扯皮，造成行政系统内部矛盾丛生。2纵向分离
4、问题我国食品安全许可实行所谓多级审查制度，即食品安全许可审批机关往往是食品安全监督机关的上级行政机关。通过提高审批机关的等级，强化食品安全的集中管理，可以有效地预防地方保护主义和行业部门保护主义，实现中央统一的宏观调控职能。但是，由于缺少必要的配套制度保障，多级审查制度对食品生产企业在获得行政许可证之后的监督却没有真正得到落实。实践证明，仅仅提高许可审批机关的级别，并不能有效地在下级监管机关和食品生产企业之间建立有效的利益隔离带，相反，出于地方政绩的需要或碍于食品生产企业的熟人情面，具体实施食品监督检查处罚职能的基层监管机关往往会怠于监管履行职责，或者利用自由裁量权对违法企业睁一眼闭一眼，导致
5、放纵违法。3重复许可，监管主体重叠目前，在实行食品质量安全市场准入的九大类食品生产企业同时要取得食品生产许可证和卫生许可证，这就导致重复许可的存在。各级监督机构为了补充各级政府投入的不足，往往实行有偿服务，加上食品安全许可的审批和后续监管有行政收费和监测收费的利益驱动，使得各级审批部门不依照法律的规定，争抢食品安全的审批。有的审批机构为了能让许可申请单位能在自己的机构进行申报，擅自降低标准发放许可，甚至越权审批。使得这项审批工作出现了混乱。使得相当一部分完全不符合安全许可标准的食品流入市场，形成市场恶性竞争，不利于市场秩序的稳定。（二）食品安全监管实施机制的缺陷问题2011年初，舆论把大众的目
6、光又再次聚焦在了食品安全问题。3月的“瘦肉精”事件，4月的“染色馒头”事件，6月的“地沟油”事件和8月的“问题血燕”事件，舆论的矛头开始指向食品监管机关，老百姓不满食品监管机关的执法不力，纷纷质疑包括所谓“国家免检产品”等在内的执法合法性、合理性。1监管的实施缺乏专业性食品安全监管体系的正常运行需依托良好的监管技术，对检验检测手段有较高的专业性技术性要求，因此在机构设置中应当使执法人员的专业素养、检验检测设备的先进程度与食品监督的专业性相匹配。然而实践中，在很多技术性事项上，对食品安全进行监管的执法人员专业性程度较低，一旦面对技术含量较高较复杂的案件时往往难以及时做出正确的判断。例如“三氯氰胺
7、毒奶粉”事件，以行业通用的“凯氏定氮法”能检测出食品中的氮含量，但却无法甄别出含氮物质是真正的蛋白质还是“伪蛋白”，这就给企业在乳制品中以添加高含氮量化合物冒充蛋白质留下可乘之机。2分段监管模式使综合监管难以奏效难以实施如前所述，虽然几经调整，我国业已形成多部门分段监管为主，品种监管为辅的食品安全监管模式。该模式形式上看起来分工明确，权责清晰，但实际上无法真正解决监管权力在不同的行政机关间的人为划分，导致食品安全许可监管缺位、交叉、重叠甚至是越权。具体说来现行模式存在如下弊端：一是在基层的具体实务操作中，食品安全的生产环节和流通环节有时候是难以截然分开的，这样模糊的界限势必使得执法部门的职能管
8、辖分工无法明确，所谓分段监管首先在“分段”上就遭遇瓶颈，无法操作。二是分段监管的背后，其实是各食品安全监管部门长期形成的各自为阵、权力交叉，这样多头监管容易造成没有协调统一的运行机制进而造成职责不清，责任不明等问题。执法部门往往从自身部门利益出发遇到好处就蜂拥而上，遇到责任就退避三舍，造成要么越位监管要么缺位监管的窘境。三是食品安全监督经费来源于地方财政拨款，不同地区经济发展水平的差异，使得分段监管的不同阶段不同地区在检测水平、技术实力和资金配给上存在较大距离，违法企业往往前往技术较薄弱的行政区域注册完成检验，利用这一差异进行规避。四是分段监管模式对各监管部门的职能分工模糊、用语抽象概括，实践
9、中难免导致职能交叉和空白，难以实现从食品的供应、生产、流通、消费直至回收，各环节环环相扣，分段监管的监控目标。3监管模式单一化在我国，食品安全行政许可一般采用事后惩罚这一补救措施，主要以年检和定期检查为主，十分单一。年检制度是食品安全监管的惯用手段，通常是以行政许可相对人自我申请与陈述为主。而常理下，行政许可相对人是不会自己揭露自己违反行政许可的活动的。因此企业一旦恶意造假，那么食品安全行政许可制度就如同虚设。另一方面，一年一次的定期检查，食品生产流通企业可以很容易的通过突击来通过相关的检查，使年检制度失去保障食品安全的设立初衷。近年来，一些连续多年通过年检成为所谓驰名商标，免检产品的食品相继
10、被媒体曝光，也正说明了年检制度无法实现检查的常态化、制度化，真正起到检查监督的作用。（三）食品安全监管的法律缺位问题建立健全的法律规范体系是开展食品安全监管的前提条件。我国相继颁布了一系列与食品安全行政许可相关的法律法规，如食品卫生法、农产品质量安全法、乳品质量安全监督管理条例等。目前已初步形成以基本法为统领、以管制法规为主干、以具体法规规章为支撑的庞大的食品安全法律体系。但是，现行的食品安全法规还存在着不少漏洞。例如，虽然食品生产企业因违法受到追究，但在具体执行行政处罚过程中企业往往利用法律规范之间的冲突谋求减轻责任。而部分食品监管机构在部门利益的驱使下妥协，减少了对违法食品生产商的相关处罚
11、，致使违法企业的违法成本明显低于守法成本，从而加剧了其违法的机会主义倾向。另一方面，相较于法律法规对行政相对人的违法责任追究有完备的实体和程序规定而言，对主导监管的行政执法机关的法律规范却是少的不成比例。即使在认定责任的情况下，相应的行政执法责任追究制度也有待完善。例如：尽管食品安全法第95条规定：“县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。”但实践中由于缺乏进一步具体的问责制度，对违法违纪的执法人员的问责力度大打折扣，甚至有监管者因违法机会成本低而滥用
12、职权或以权谋私。三、完善我国食品安全行政许可监管的设想（一）食品安全监管组织设置之完善执法机构设置的合理布局是该机制良好运作的重要因素。食品安全监督组织的设置既要考虑行政相对人的分布状况,又要考虑行政相对人的活动空间和活动规律,两者都是食品安全行政许可监管机构的设置的关键因素，二者能否保持协调,决定着该机制能否有效的发挥监管作用。我们可以从以下两个方面着手来完善我国食品安全监管组织的设置：1明确职能分工在我国的食品安全监管中，被赋予食品安全监管职权的行政机关太多，工商局、卫生局、质检局等都是监管主体之一，这样监管环节多而繁琐，执法效率低下。况且监管机关彼此间却缺乏有效的分工，协调成本高且决策时
13、效性差，这是我国食品监督能效地下、事故频发的根本原因之一。由此可见，食品安全监管改革的关键在于模式的创新。仅仅依靠提高食品安全行政许可的审批机关等级来实现食品安全的有效监管是难见成效的。只有建立一个权威的监管机构来对各级食品安全行政许可进行统一、长效、全面的监管，从而减少地方政府与食品生产行政许可事项之间的利益关联，才能调动各级食品监督机关积极履行行政职责，真正保障人民吃上放心食品。2均衡设置监管机构合理布局监管机构是食品监督机制良好运行的另一重要保证。监管机构的设置应全面权衡食品安全行政相对人的分布状况，鉴于基层监管机关深入实践第一线，对食品生产企业最为了解，对行政相对人执行行政许可证的情况
14、最为熟悉，因而我们应以基层监管机关为食品安全监管的主力主体。为提升对我国食品安全监管实效性，我们在设置食品监管机构是还应当注意合理规划和调整其内部监管资源分配及结构设置,以提高基层监管机构监管能力为重点，即监管部门的类型、级别、数量的设置要根据该监管区域内申请食品安全行政许可的企业类型和企业数量来确定。（二）完善食品安全行政监管的实施机制1加强监管的专业性食品安全监管的各环节中，监管技术直接影响相关食品安全监管的质量高低和食品市场的安全。食品的生产和流通是一个特殊的产业领域，在科技发展日新月异的今天，新产品新技术层出不穷，相应的对食品监管机关提出了更高的专业性、技术性要求。传统的以行政执法人员
15、为主体的监管机制因为执法人员专业知识和理论素养的局限性，有时候难以应对，无法达到监管专业化的监管目的。“在美国，食品、药品的监管人员本来就是医药学、化学、生物学、法学背景的专家。”我们可以借鉴西方国家这方面的先进经验，一方面提高执法人员资格条件，增加执法队伍的专业比重，另一方面与相关领域的科研机构展开合作，聘请专业人士作为评审专家或行业顾问，定期对执法人员进行技能培训，交流最新科技动态，以提升执法人员的执法专业技能，还可以建立长期合作机构，负责相关食品安全问题的信息公布、标准制定、风险评估、检验机构的资质认定条件及检验规范的制定等具体任务，真正保障食品市场的安全与秩序。2拓展监督渠道在行政机关
16、比较单一的监管模式下，实践中对于食品生产的企业进行行政检查频率的不断提高，这在某种程度上有利于食品安全的监管机关进一步掌握食品生产的企业实施行政许可的情况。但是过高的检查频率也会给食品生产企业带来负担，甚至影响食品生产企业正常的经营活动。因此，在实践中应当限制这种监管模式的行使频率，以平衡食品安全监管机关与行政许可相对人之间的关系。若要平衡这种关系，逐步创建多元的行政许可监管模式是不可或缺的。笔者认为其主要表现在以下几个方面：一是完善抽样监管，建立现场监管制度。抽样检查虽然简便易行，但某种程度上毕竟偶然性较强，所以采用抽样检查的监管方式时应当尽量覆盖食品生产、流通中的各个环节来进行，且抽取的样
17、本必须应具有代表性和随机性，这样才能保证抽样监管的科学、合理与公平。另一方面，食品安全的监督机关应该划分监管辖区，各机关在一定的辖区范围内，主动监督食品生产者的生产经营活动。通过该监管方式来及时的发现问题、解决问题。防止欺诈，及提高食品生产经营的安全性。二是创新监管工具。中国食品生产经营者的企业规模不一、性质各异，违法的成因和表现形式也各不相同，我们应区别不同性质的企业，根据违法成因和表现的不同采取不同的监管手段，尤其要重视监管工具的创新与组合，引导和改变食品生产经营领域行为主体的行为。例如，通过发布食品安全风险警示，温和引导消费者做出理性选择；依据对食品安全风险的评估结果，对高风险的食品生产
18、经营活动增大检查与抽验频次；通过对食品生产经营者的信用体系建设、绩效考核和分类管理，促使其遵守法令的要求；通过给予食品生产经营者以资金补贴或其他经济激励，推动相应的技术进步和产业升级。（三）完善食品安全监管法律体系1建立健全的食品监管法律体系，有法可依通过前文的分析，针对现行体系的缺陷，我们可以从以下四个方面来建立和完善食品监管法律体系。首先，完善食品监管主体的行政组织法体系，为解决执法主体多且乱、执法职责模糊和执法效率低下这些问题提供法制保障。其次，明晰监管机关的法定职责范围，细化行政执法问责制度，具体规定问责程序、问责形式和责任承担主体。再次，切实强化执法力度，防范自由裁量权的滥用。相对于
19、食品安全违法所能获取的暴利来说，我国目前对食品安全违法行为的惩罚力度较低，有时还会出现守法成本高于违法成本的不公平现象。因此我们应根据经济形势的变化及时适当提高处罚幅度，以切实发挥法律责任对食品生产流通企业的教育预防和震慑作用。最后，及时修订法律，努力提高食品安全立法的现实性和专业性。无论是立法机关还是执法机关，都应建立这样一种思想，那就是要紧密结合市场趋势，根据食品生产流通各环节的特点进行规范，尤其要严密防范那些可能给人类身体健康带来损害的所谓食品生产加工新工艺方法，做到魔高一尺，道高一丈。2严格执法，不枉不纵食品安全监管要贯彻教育与处罚相结合的原则，建立健全的法律制度，明确违法责任，教育行
20、政相对人自觉守法经营。但同时，对于那些利欲熏心、枉顾人民健康的违法食品经营企业应严格地适用法律，严惩不贷。食品安全监管机关在具体监管过程中应当严格遵守职业操守，坚决依法履行部门职责，迫使食品生产的行政许可相对人的违法成本大于守法成本，从而达到以儆效尤的作用。同时于那些出于不当因素的考虑监管机关，起到一定的威慑作用，对确实违反法律规定的部门则应严厉予以追究，绝不松怠。总之，食品安全的监管是我国目前一个亟待解决的重大民生问题。近年来，我国多发的食品安全事故是由食品生产企业安全意识的缺失、现有的食品安全监管体制不科学、不合理以及食品安全监管部门执法力度不足等符合因素所造成。我们应对症下药，完善监管组织的设置，建立监管实施机制，健全食品安全监管法律体系，最大程度地督促食品生产企业树立公共良知，履行社会责任，避免在经济利益的驱使下突破法律和社会道德的界限，引发食品安全事故。
