1、第2讲 公共支出与教育财政理论第2讲 公共支出与教育财政理论公共产品,公共选择理论公共财政支出概述我国公共支出的分类分析财政支出规模增长理论教育财政理论公共教育支出的效率与公平张爱文课件公共产品一、公共产品的概念社会产品按照其在消费过程中受益对象范围的差异和提供方式的不同可分为：1、私人产品：即以市场方式提供具有个人消费性质的产品或劳务。2、公共产品：即由公共部门提供具有共同消费性质的产品或服务。二、公共产品的特征1、效用的不可分割性。即公共产品是向整个社会共同提供的,具有共同受益或联合消费的特点。2、消费的非竞争性。即某一个人对公共产品的享用并不排斥其他 人同时享用，或影响他人享用公共产品的
2、数量和质量。也就是说，增加一个消费者，其边际成本等于零。3、受益的非排他性。即在技术上无法将拒绝为之付款的人排除在公共产品的受益范围之外。4、提供目的的非赢利性。即追求的是由政治效益/经济效益和社会效益组成的综合效益的极大化公共产品特征的进一步解释1. 非排他性（Non-Excludability）：无法排除他人从公共产品中获得利益。公共产品的消费是集体进行的，共同消费的，其效用不能在不同消费者之间分割。它包含两层意思： 在技术上不易排除不为公共产品付费者；如国防。 某些公共产品虽然在技术上可以排他，但排他成本很高，以至于在经济上不可接受。如卫生防疫、绿化、环保。 2.非竞争性(Non-Riv
3、al ness):任何一个消费者对公共产品的消费都不影响其他消费者的利益，也不会影响整个社会的利益。非竞争性包含两方面的含义：边际生产成本为零（MC=0）。这里所说的边际成本，是指增加一个消费者对供给者带来的边际生产成本，而非微观经济学中分析的产量增加导致的边际成本。在公共产品的情况下,消费者增加和产量增加导致的边际生产成本并不一致。例如：海上灯塔是较典型的公共产品。增加一艘船经过邻近海域得到的指引并不需要增加任何生产成本。但要再造一座灯塔，则边际生产成本显然并不为零。我们讨论公共产品非竞争性时强调的是消费者增加所带来的边际生产成本。边际拥挤成本为零。每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数
4、量和质量，这种产品不但是共同消费的，也不存在消费中的拥挤现象。例如：不拥挤的桥梁，非满载的火车车厢，未饱和运转的计算机等。以上两个条件同时满足才符合非竞争性。事实上，消费者增加带给供给方的生产成本为零，并不足以说明其边际社会成本为零。如：公路和桥梁，对生产者来说，只要不到必须拓宽的程度，增加一个消费者并不会增加生产成本。但从消费者角度看，因为消费者一般是不喜欢拥挤的，拥挤对他们来说是一种成本。虽然在一定消费量以下，并不存在拥挤，即拥挤成本为零。可是当消费者的人数增加到一定的程度，拥挤就会被明显地感受到。三、关于对公共产品的理解1、公共产品与公有产品不同。前者按产品的消费性质来划分；而后者则按产
5、品的所有制性质区分。2、公共产品既可以是有形的产品，也可以是无形的产品，如：社会秩序、环境保护等。3、人们对公共 产品普遍存在“免费搭车”的心理动机。4、人们共同消费公共产品，并不意味着每个人对该消费具有相同的效用评价。四、公共产品的类型1. 从公共产品的特征上看，可把公共产品划分为纯公共产品和准公共产品。 现实生活中的产品可分为三类： 纯公共产品（Pure Public Goods ）、 纯私人产品（Quasi-Public Goods ） 以及介于二者之间的准公共产品，也叫 混合产品（Mixed Goods ）。 （1）纯公共产品是指在消费过程中同时具有非竞争性和非排他性的各种产品和劳务,
6、即在消费上的非排他性，取得方式上的非竞争性（边际生产成本为零、拥挤成本为零）。诸如国防、外交、公安司法等。（2）混合产品是指同时兼有公共产品和私人产品性质的产品，它们不充分具有非竞争性和非排他性。混合产品一般又可具体分为（1）拥挤性公共品：是指那些随着消费者人数的增加而产生拥挤，从而会减少每个消费者可以从中获得的效益的公共品或劳务（即其边际成本不为零）。如公共交通等。（2）价格排他的公共品：是指那些效益可以定价，从而可在技术上实现排他的公共品或劳务。如国家公园、公办的学校与医院等。（3）具有外部效益的产品：是指那些效益会出现外溢的产品或劳务。2. 从公共产品的层次上看，公共产品可分为全国性公共
7、产品和地方性公共产品。 公共产品由一国政府来提供，而政府又分为中央政府和地方政府。对于受益范围不受限制的公共产品，如国防、外交等不受地区限制，只要是本国国民都能享受，其提供者只能是一国的中央政府，这类公共产品属于全国性的公共产品；而有些公共产品，如义务教育、交通、公安、消防、环境保护、路灯等，只能是就近的居民才能享受到，受益者具有明显的地理空间限制，只能由当地政府来提供，这类公共产品属于地方性公共产品。 五、公共产品的提供（一）纯公共产品的提供方式：公共无偿提供原因：其非竞争性和非排他性使市场提供无法实现社会资源的最优配置公共提供中需关注的问题：公共产品的规模；政府管理成本；税收效率损失等（二
8、）混合产品的提供方式：公共提供与市场提供相结合。可以是政府兴办，以收税的方式无偿提供或以收费的方式有偿提供（如桥梁、公路）；也可以是民办官助,政府通过补贴进行一定的补助。原因：其不完全的非竟争和非排他性使两种提供方式的结合更具有效益上优势决策中需关注的问题：收费的难易程度及收费损失的大小；外部效益的合理评价；收费标准的制定等。（三）产品供求局部均衡分析1、私人产品市场局部均衡。私人产品在人与人之间是可分割的，总需求等于个人需求之和。对其消费具有排他性与竞争性。 2、公共产品的局部均衡。公共产品在人与人之间是不可分的总需求等于每个人需求。对其消费具有非排他性与非竞争性。 3、混合产品的局部均衡。
9、混合产品兼备有私人产品与公共产品的双重属性。对混合产品的消费具有半排他性与半竞争性。4、教育服务的政府供给与私人供给图中，横轴是私人教育提供的数量，纵轴是公共教育提供的数量。DD是资源生产可能性边际曲线，Ii是消费者无差异曲线，最佳均衡点在E3, D与D是极端。从理论上讲，公共教育提供的最佳数量应该在E3点，但事实上是不可能达到的，因为：1 、没有一个明确有效的办法将个人偏好加总为集体偏好（阿罗不可能定理）； 2 、存在征税成本及其所导致的效率损失； 3 、存在财政管理成本； 4 、政府部门效率不高。 （1）绩效难以衡量；（2）激励机制缺失；（3）存在个人功利；（4）决策能力有限。资源配置的最
10、优状态帕累托最优（一）资源配置的最优状态资源配置的理想状态是19世纪末、20世纪初意大利著名经济学家帕累托首先提出的效率准则（Pareto Efficiency）。它是指在既定的资源、生产技术水平和收入分配的格局下，倘若社会已不可能在减少一种物品的产出和不损害一个人的利益的前提下，使另一种物品产出增加或使另一个人受益，则该项资源配置是有效的。这是帕累托在他的政治经济学讲义一书中首先提出生产资源的最适度配置问题。这一概念可以从三个递进的层次上来理解把握： 1. 帕累托标准：如果至少有一个人认为A优于B，没有人认为A劣于B，则从社会角度看A优于B。 2. 帕累托改进：利用帕累托标准对资源配置状态进
11、行“好”与“坏”的判断。如果既定的资源配置状态的改变，使至少一个人的状况变好，而没有使任何人的状况变坏，则认为这种资源配置状态的变化是“好”的，否则是“坏”的，这种好的资源配置的状态的变化称为“帕累托改进”。 3. 资源配置的最优状态：对于既定的资源配置状态，所有的帕累托改进均不存在，在这种状态上，任何改变都不可能使至少一个人的状态变好，而不使任何人的状态变坏，即帕累托改进为零，这种状态为帕累托最优状态。这种理想的状态只能作为一种参照物，使现实的资源配置向这一状态无限地趋近。具有正外部效益混合产品提供效率比较图JI是私人边际效用曲线，HG是社会边际效用曲线，AB、CD单位产品外部效益，FE是产
12、品边际成本曲线。当边际效用边际成本时，可达到最佳均衡点。社会产品的分类纯公共品、纯私人品和混合产品的界定常见的公共商品和混合商品 纯公共产品公共安全、法律法规、国防、外交、罪犯改造、基础科学研究、社会文明及意识形态传播、环境保护、生态平衡、传染病防治、消防服务、自然现象预报、自然灾害防治、货币发行、宏观经济政策信息、商品的质量信息、消费者权益保护、无线广播电视服务等。混合公共产品教育、交通、通讯、能源、城市公共服务、社会保障有线电视与广播、收费公园、文体节目表演、产品质量认证、企业信誉评级、地质勘探；特殊的医疗卫生保健与社区服务等。六、外部成本及其纠正（一）概念外部成本是指某种产品的生产或消费
13、会使生产者或消费者以外的社会成员蒙受损失。（二）种类1、生产的外部成本。如生产中的废水、废气排放；2、消费的外部成本。如被动吸烟、汽车尾气排放；3、公共资源的使用成本。即增加新的公共资源使用者所造成对以前使用者使用效率的影响。（三）政府对外部成本的纠正1、罚款或征税；2、补贴；3、公共管制；4、法律措施公共选择理论一、公共选择的基本问题我们每个人在每天都在进行选择：选择吃的食物、做的事情、到商场给自己买衣服。在进行这些选择时，我们并不感到特别的困难。因为在这些场合，只要在既定约束（如个人收入水平等）条件下依据自己的偏好就可做出选择。公共选择的基本问题就是如何从个人偏好得出一个集体的偏好；公共选
14、择应遵循的原则是：所做出的决策或选择应达到社会整体效用的最大化或促使社会资源配置效率的不断提高。 公共选择基本概念（一）含义:公共选择是指集体 行动的组织把该组织中成员的个人选择有效率地转化为组织的选择，实际是政府选择。（二）特征:1、偏好的表达方式不同，即以“选票”投票；2、个人偏好的表露对决策结果产生的影响很小；3、偏好的体系不同。公共选择依靠众多的不同偏好综合为统一的社会偏好，但这种社会偏好往往不可能同时符合所有个人的偏好。4、公共选择的结果（即政府决策）其执行具有强制性。公共选择的基本内容公共选择是应用经济学分析方法来研究政府决策的方式和过程的一种理论，主要注重研究那些与政府行为有关的
15、集体选择问题。其在财政领域的应用主要体现在三个方面：1、确定公共项目（产品或服务）的种类，包括公共支出项目与公共投资项目。2、确定公共项目（产品或服务）成本的分担方式，即确定税种、税率与纳税人等事项。3、确定国家预算的规模，实现国家预算效益的最大化目标。二、公众偏好的表达方式偏好表达是公共选择最基本的构成部分，它是公众对其需求和偏好的展示。偏好表达主要体现在公众对所拥有的各种权利-政治、经济、社会、文化等权利的行使上。其中，选举权、监督权，以及通过法定的媒介、组织、活动或决策者与公众之间的联系机制表达意愿的权利，是一个民主社会的公众所应该具有的最基本的政治权利。但这些权利并不意味着任何一个公众
16、都可以在不受法律或道德规范约束的条件下随意行使。公众偏好表达是合理行使所拥有的法定权利。 公众偏好表达的最主要方式是由公民参与直接投票，即通过投票方式选择方案、选举代表等来表达公众的偏好或意愿。公共选择有多种方式：（1）习惯或宗教法典，即依据共同接受的习惯或宗教法典作出有关共同事务的决定；（2）独裁者，即由一个人或一个小集团决定社会全体成员的共同事务；（3）集中计划，即由中央制定一个涉及经济和其他社会事务的具有强制性的指令性计划，并运用行政性手段加以实施；（4）公众投票，即通过投票方式来使全体社会成员的个人偏好转换为一个集体的偏好，并以此直接或间接地共同决定与他们有关的集体事务。 三、公众偏好
17、表达缺陷公民偏好也存在着表达不充分或不真实的问题。在以上论述中是基于这样的假定：除非与个人利益相违背，否则所有的公民都能够按照自己的真实意愿进行选择，从而使公共选择的结果能够真正展示公众的偏好。体现民意的政府能够按照真实的民意制定出完全反映民意的政策，而官员和公职人员们又能够保证政策的完全执行，能保证公共资源的有效配置。但在实际的公共选择过程中，由于存在着大量利益冲突，使得部分公民不愿表达自己的真实偏好，从而在客观上存在着说谎和向政府提供虚假信息的动机和可能。四、公共选择的机制与原则公共选择研究个别消费者的偏好如何通过政治机制被转换成集体行动。但是在不同的社会或政治制度下，对于个人偏好的认识和
18、重视程度是不同的，那么在公共选择和政策决定过程中的规则和方法也就有很大的不同。不过 “民主社会的政治价值强调个人偏好的重要性”。尽管对于“民主”可能存在着不同的看法，但无论在什么社会，只要承认在公共选择过程中公民参与的重要性，那么这实际上就已经承认个人偏好的合法性。因此，仅仅从这个角度讲，这个社会是民主的。公共选择的投票规则是把个人偏好集合成集体决定的方法。（一） 一致性规则对于公共选择而言，最理想的结果就是对所有的选择都能够满足投票的一致性原则。投票的一致性原则是指，在公共选择过程中，任何一项提案在最终成为公共政策之前必须获得所有投票者的赞成。（二） 投票的多数性规则由于一致同意的投票规则难
19、以操作，在大多数情况下都采用投票的多数性规则。投票的多数性规则是指，在一项提案最终成为公共政策之前必须经过多数投票者的赞成。根据在公共选择程序中不同的技术性设置，投票的多数性规则可以分为简单多数规则和复杂多数规则。（三） 最优多数性规则与交易成本最理想的规则是一致性规则，但这难以实现且成本太高；多数性规则是一种比较现实的规则，但却不够理想。为此，布坎南、塔洛克以及其他一些经济学家又提出了最优多数规则。这是从成本的角度对多数性规则进行优选的结果。它是指：在公共选择过程中，如果有一种多数性规则是成本最低的规则，那么它同时也就是最优多数规则。在公共需求的现实选择过程中实际上存在着两类交易成本： 第一
20、类是抉择成本，即运用不同手段使得投票者赞成提案的成本，包括：1，行政管理成本；2，劝说成本；3，谈判成本；4，机会成本。第二类是外部成本，指表决通过的提案对反对者带来的负外在效应。因为提案一般只有多数人的赞成才可能获得通过，因此，外部成本主要是指由多数人利用表决优势通过提案强加给少数人的负效应。 曲线D和E，分别表示抉择成本和外部成本。当某提案不需要经过任何人的赞成时，D=0；提案所需要的赞成率越高，抉择成本就越高，外部成本就越低。当以一致性规则对此提案进行表决时，抉择的成本达到最高；若以100%一致赞成的结果通过，此时的外部成本，E=0。 （四）投票悖论 多数投票规则有时会存在一些技术和程序
21、上的问题。其中，最主要的问题是被称之为“投票悖论”（或“投票之谜” ）的循环投票问题，即在所有可供选择的方案中，没有一个方案能够获得多数票。例如我们熟知的传统游戏“石头、剪子、布”，以及某些体育单循环比赛结果，就类似如此。这就是说，从理论上讲并不是所有的民主都会产生唯一的好结果。（五） 中间投票人定理在多数投票规则下，要避免“投票悖论”，并能够产生最优方案，应同时满足两个条件：第一，投票者应具有单峰偏好；第二，是对方案进行两两表决。所谓“峰”是指投票人效用曲线上的一个点，该点所有相邻点的效用都低于它，即由此点向任何方向的偏离，都意味着他的效用减少。如果在投票者的效用曲线上只出现一个峰值，则称其
22、为单峰偏好；如果曲线上存在有两个（或两个以上的）峰值，则称其为双峰（或多峰）偏好。产生“投票悖论”的原因之一就是双峰或多峰偏好的存在，即一个投票人同时对两个以上的方案都投赞成票。中间投票人与中间投票人定理偏好在所有投票人的偏好中居于中间位置的投票人，称之为中间投票人。因此，在投票人单峰偏好的条件下，通过两两选择，就能够产生一个稳定均衡的结果，而且还会确认一种其偏好占优势的特定投票人，即中间投票人。中间投票人定理：如果所有投票人的偏好是单峰的，那么在多数投票规则下，投票的结果是中间投票人获胜。这表明：在遵循多数投票规则的公共选择过程中，公共需求决定于中间投票人的偏好。 （六） 阿罗不可能定理不同
23、方法选择的最终结果可能不相同。换言之，尽管每个人的偏好顺序没有任何变化，仅仅因为两两选择的顺序不同就产生了不同的选择结果。这不能不使我们提出疑问：是否还存在一种能够不受投票程序以及其它外在因素影响并能产生均衡结果的决策机制？答案：要寻找这样一种决策机制，即它所产生的结果不受投票程序的影响，同时又不限制投票人的偏好以及进行的独立决策，并能最终将所有个人的偏好转换成一种社会的偏好，是不可能的。这就是著名的阿罗不可能定理。（七） “投票悖论”之解1970年，G塔洛克(Gordon Tullock)在小型投票体系的计算机模拟一文中对投票悖论作了更深入的分析和研究。他的研究表明，投票悖论产生的可能性大小
24、，主要取决于投票的人数和可选方案的个数。如果以N代表由个人偏好决定的理想或目标数目，以M代表可供选择的提案（方案）个数。那么，在多数投票规则中产生投票悖论的概率为： P=A（N，M）式中的A表示函数关系。塔洛克指出，该函数是一个增函数。即M、N的数值越大，产生投票之谜的可能性也就越大。在现实中，将可能出现相反方向的变化。首先，对每个提案的制定和选择都要支付成本，可供选择的提案越多，则需要支付的成本就越大，因此对于提出用于选择的提案的相对数目趋于减少。其次，随着社会的进步以及民主化程度的提高，投票人数及由投票者个人偏好决定的理想和目标数目趋于增多。第三，拥有共同理想和目标的人数增多。在一个高度统
25、一的社会中，个人之间的偏好越是趋于一致，抱有同一个偏好的人数就越多，在投票者人数一定时，N就越小，那么多数投票规则产生均衡结果的可能性就越大。因此，几个方面的因素都将导致投票者的人数远远超过可供选择的提案（方案）个数，这时出现投票悖论的概率是如此之小，以至于在实际中完全可以不予考虑。即使出现“投票悖论”这种小概论事件，也可通过偏好强度的充分显示来破解。在对多数投票规则的分析中，我们只是假定一人一票，每个人都可以将这一票投在他认为最为理想的方案上，在此并没有考虑个人的偏好强度。 而在投票中的一人一票制并不能充分和准确地表达投票者偏好强度。投票者偏好强度的表达方式1、投票者的偏好强度可以通过“打分
26、投票制”来显示。即对一个提案的投票不是一人一票，而是由每一个投票者根据自己对提案的偏好选择一个数值（介于0-100之间）作为自己对提案的打分。例如，当他对提案有高强度偏好时,他就可以对提案打99分甚至是100分；否则他可以对其打较低的分值，来表达自己的偏好，再将各个选择目标加总，根据得分的高低来确定被选择项目的集体偏好次序。2、偏好强度的另一种表达方式是投票交易。在投票选择中，完全可能出现这样的情形：由多数人同意一项提案所产生的效用要小于少数不同意该提案的人所付出的代价。在这种情况下，少数人为了防止以上结局的出现，就可能进行投票交易。投票交易有多种方式,用于交易的载体,既可以是金钱（收买或贿赂
27、），也可以是权力（封官许愿），而常见的投票交易是，在相互投票下实现互惠。互惠是在公共选择过程中，由公开的或暗中进行的投票交易产生的直接结果，这使得原来独立进行的投票行为变成投票交换活动。显而易见的事实是，任何一方愿意为投票交易付出的最大成本是他从被通过的提案中所得到的利益。如果一方的要价过高，从而使得另一方从交易行为中所得的收益不能弥补这种成本时，投票交易就不可能达成。布坎南和塔洛克都认为，投票交易，无论从资源的有效配置还是从福利分配的角度看，都使得多数投票制更加有效。因为通过个人之间的投票交换，就会使得在原有条件下根本无法达成的协议而变得使各方都更能接受。从这个意义上讲，投票交易不失为解决“
28、投票悖论”的一种办法。（八）关于对公共选择理论的评价1.该理论作为公共财政理论的一个重要组成部分，把经济学的研究对象拓展到政治决策领域，这既是社会科学的一个发展，同时被认为是西方财政理论发展的方向。2.该理论打破了把政府组织机构和行为理想化的假设，论证了政府失灵的存在。 1）信息不全；2）决策困难；3）政府权限受到法律与客观条件制约；4）私人部门对政策反映的迟钝性。3.该理论以广义经济人和政治市场为基础，不仅分析了政府的行为动机和行为方式，而且还具体分析了在不同政体下公共选择是如何作出的，其后果如何。4.该理论没有否定政府的作用，但体现了应减轻政府失误，尽力提高政府活动效率的务实态度。公共财政
29、支出概述一、公共支出的概念公共支出是指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。理解：从静态上看，公共支出反映的是由财政提供的一定量的资金。代表的是执行政府决策所必须付出的成本。从动态上看，公共支出体现的是政府运用各种具体形式再分配财政资金的过程。它是财政分配的第二环节。从内容上看，我国公共支出只包括经常性支出和必要的经济建设支出。二、公共支出的结构根据不同的标准和目的，可以把公共支出作以下分类：1、按支出是否有直接的补偿性可分为购买性支出是指政府为执行各项国家职能而用于购买商品和劳务的支出。具体包括经常性费用支出和建设性费用支出。转移性支出是指经财政之手将一部分纳税人的钱无偿地转移给另外一部分
30、人使用。具体包括各种补贴、补助 、债务利息支出、社会保障支出等等。2、按支出的目的可分为预防性支出是指用于维持社会秩序和保卫国家安全等方面的支出。具体包括国防、警察、法庭、监狱与政府行政部门的支出。创造性支出是指用于改善人民生活，使社会经济发展更加迅速的财政支出。具体包括经济、文教、卫生和社会福利等方面的支出。3、按支出的受益范围可分一般利益支出指的是全体社会成员均可享受的支出。如国防支出、公检法支出、行政管理支出等。特殊利益支出指的是对社会中某些特定居民或企业可享受的支出。如教育支出、医药支出、企业补助支出、债务支出等。4、按政府对支出的控制能力可分为规定性支出是指根据现行法律和契约所必须实
31、施的准时如数的支出。主动性支出是指不受法律和契约的约束可由政府部门根据每个预算年度的需要分别决定或加以增减的开支。此外，财政支出还可按政府层次分为中央政府支出和地方政府支出；按经济性质分为经常性支出和建设性支出；按其与社会再生产的关系分为补偿性支出、积累性支出和消费性支出。三、公共支出对经济的影响（一）购买性支出对经济的影响1、对流通领域的影响，主要表现在它是现代市场经济社会一部分商品和劳务的销售得以实现的一个不可或缺的条件。2、对生产领域的影响，主要表现在一方面通过购买支出的增加使投资和就业机会增加，从而导致社会生产的扩大；另一方面通过支出的减少使资本品和劳动力减少，从而导致生产的萎缩。3、对分配领域的影响，一方面表现为随着购买性支出的增加或减少，会使得资本利润率和劳动工资随之上升或下降；另一方面表现为如果购买性支出总量不变而只是结构发生变化，那么它将导致各有关厂商或部门从政府购买支出中所获得的收益在比例上发生变化，即使得整个社会的收入分配出现相应的调整。（二）转移支出对经济的影响1、对流通领域的影响，表现在相当部分的转移支出会通过各种途径直接或间接地转化为消费支出和投资支出，从而制约社会总需求的形成。2、对生产的 影响看转移性支出的对象而定。如果是厂商则直接对生产产生影响；
